[摘 要] 提升反腐制度执行力建设，是当下高校廉政建设亟待解决的问题。制度设计的缺失、权力监督的低效、防控环节的漏洞等因素都增加了高校腐败发生的机会空间。通过对香港地区高等教育制度反腐设计与内部管控机制的研究，了解香港中文大学结构清晰、职责明确的反腐治理运行特征，对当前我国高校促进廉政建设、提高制度执行力、强化监督合力、加强风险防控具有启示意义。
[关键词] 香港高校；制度反腐；内部治理
[作者简介] 郭继超，河海大学党委副书记，副研究员，主要从事高校党建与纪检监察研究；沈蓓绯，河海大学廉政研究中心副教授，河海大学人文社科部思政教研室主任，常州市纪委反腐倡廉专家库成员，主要从事廉政制度比较、行政伦理等教学研究；刘江，河海大学纪委办副主任，副研究员，主要从事高等教育研究。（江苏南京210098）
[基金项目] 本文系2014年度江苏高校哲学社会科学专题研究项目“新形势下高校纪检监察效能提升对策研究”（编号2014SJA020）的阶段研究成果和2014年度教育部人文社会科学研究（教育廉政理论研究）专项课题“全面深化改革背景下高校反腐败体制机制创新及制度保障研究”（编号14jdjylz06）子课题的研究成果。
[中图分类号] G641
[文献标识码] A
[文章编号] 1007-5968( 2016)10-0091-04
所谓管治，即机构如何组织决策程序、如何有效运作和管理，以实现目标取得理想成果，并符合政府及社会公众对机构的期望。现代大学规模庞大，已成为当今时代最为复杂的社会机构之一，对其的管理和监管都具有较大的难度。中国香港的高等教育在亚洲地区有着较大的影响力，一个重要方面即得益于相对完善的保障学术自由、教授治校和权力监督的内部治理体系的构建。研究香港中文大学内部治理模式以及反腐败机制对于内地高校的治理具有较大的借鉴价值。
一、香港中文大学防腐内部管治系统的制度安排
根据《香港中文大学条例》（2008年修订，以下简称《条例》）和《香港中文大学规程》（以下简称《规程》）规定，香港中文大学内部管控和治理实行行政首长负责与委员会决策相结合，即以校董会、教务会、校长、校友评议会为核心的内部治理模式。
1．最高权力决策机构——大学校董会。香港中文大学《条例》规定，校董会是学校最高决策组织，可行使《条例》赋予大学的一切权力，并履行该条例所列明的责任。根据《条例》，校董会被赋予以下权力和职责：校董会是香港中文大学的管治及行政机构，有权管理和治理香港中文大学的事务、方针、职能、财产及财政事务，包括各成员书院的财产；有权为香港中文大学作出其认为适当的委任或聘任，包括对主管人员的聘任、选举、辞退及免职，也包括根据校董会认为合适的条款和条件对教职人员的聘任；代香港中文大学接受来自公共渠道的办学资助；审核并批准由校长经咨询教务会后提交的开支预算；在教务会作出报告后，设立额外的学院或学系，或取消、合并、分拆任何学院或学系；制定香港中文大学的各项收费标准；检讨香港中文大学的学位课程、文凭课程、证书课程及为香港中文大学其他资格颁授而设的课程的授课及教学事宜等等。
香港中文大学校董会的职责和权力清晰明了，具有行政、财政、学术权力与职责。根据香港中文大学《条例》及《规程》，校董会下设：行政与计划委员会、校园计划及建设委员会、财务委员会、荣誉学位委员会、风险管理委员会、教职员服务规则委员会、大学投标管理委员会等委员会机构。校董会不但须确保有关安排符合大学本身的最佳利益，也须确保大学设有完善的措施，保障院校不受因海外活动（包括成立海外院校和机构）、管理知识产权、合并和收购计划及大型地产发展计划等财务及校誉风险（包括可能出现的利益冲突）所影响。
2．学术管理及共同治理机构——大学教务会。香港中文大学教务会是大学内部最高学术管理机构，是大学学术力量的集中体现。根据《条例》，香港中文大学教务会成员由以下人员组成：校长（兼任教务会主席）、副校长、各书院院长、各学院院长及研究院院长、客座教授、各系系主任及学科主任、专业进修学院院长、各书院院务委员2名、教务长、图书馆馆长、大学辅导长、学生会会长、各学院学生代表1名。教授人数占到教务会人数的80%以上，这充分体现了香港中文大学内部治理的内行领导和“教授治校”特点。在符合条例及规程的前提下，香港中文大学教务会具有以下权利和职责：推动学校成员从事研究工作；规范管理各认可课程取录学生及学生修读课程事宜，并在征求学生意愿的前提下将学生编排给各书院；指导和规范管理各认可课程的教学事宜，并举行香港中文大学学位、文凭、证书及其他资格颁授的考试；给学院、学系、专业学院及单位编配教师；审议香港中文大学的开支预算，并就该预算向校董会报告等等。
教务会作为教学科研管理组织有其自身的组织结构建设，教务会学术权力在校、院、系不同管理层次机构中形成了一套完整的组织体系。根据《条例》，香港中文大学教务会下设：教务筹划委员会、师生咨询委员会、学生纪律委员会、教与学委员会、奖学金委员会、本科考试委员会等组织。教务会的人员组织构成保证了全校不同职位人员的参与，使人人参与、共同治理的学术管理形式得到了充分有效的体现。香港中文大学注重以校长为首的大学教务会在高校内部学术工作中的地位和主导作用，是香港中文大学的最高教务决策机构，体现了该校内部趋于平衡的学术权力和行政权力运行机制。
3．行政力量的最高负责人——校长。香港中文大学的内部治理模式是大学校董会领导下的校长负责制度。校长是香港中文大学的最高行政负责人，担负着学校的办学和发展职责，是香港中文大学行政力量的体现。校长是香港中文大学的首席教务及行政主管人员，也是大学校董会及教务会主席。香港中文大学的校长具有以下权责：有权及有责任就任何影响香港中文大学的政策、财政及行政的事宜，向大学校董会提供意见；就维持香港中文大学的效率及良好秩序以及确保规程、校令及规例的妥善执行，向大学校董会全面负责；有权委任一人在副校长、学院院长、系主任、秘书长、教务长、图书馆馆长或财务长的职位暂时空缺期间，或在担任任何上述职位的人暂时不在或暂无能力期间，履行该人的职能和职责；有权在紧急情况下委任校外考试委员。
4．大学的顾问组织——校友评议会。香港中文大学校友评议会是该校的最高咨询机构，目的是为大学的整体发展提供意见，包括审阅校长的周年校务报告及校董会所呈交的报告，并协助学校开展国际合作项目及筹募资金，体现了香港地区大学重视咨询的特色。香港中文大学校友评议会成员构成有以下条件：香港中文大学所有毕业生均有权名列校友评议会名册，但获得颁授荣誉学位的人士不能成为评议会成员；任何在香港中文大学成立那年获得文凭的人士均有权成为校友评议会成员；以及包括《规程》所订明的其他人士。校友评议会是校董会和教务会的中间机构，有向校董会、教务会提出意见的权力，有权与其他学校内部行政机构进行直接沟通和讨论学校各项校务，促进学校在本地及其他地区的各项权益。
综上，香港中文大学的决策权、行政权、财政权、监督权、学术权分散在核心决策层的大学校董会、学术管理层的大学教务会、行政执行层的校长以及顾问咨询层的评议会，这种相互独立、彼此制衡的内部治理组织架构，既使行政权力受到制约，又实现了相互监察与制衡，为香港中文大学的廉政建设和防贪机制建设提供了制度保障。
二、香港中文大学防止利益冲突制度设计
香港中文大学属于公共机构，香港中文大学的所有主管人员和教职员工都属于公共机构的公职人员，他们必须严格遵守和接受香港廉政公署颁布的《公共机构成员行为守则范本》《公共机构雇员行为守则范本》和香港法律《防止贿赂条例》。
1．关于索取和接受利益的制度规定。《防止贿赂条例》以多项条款明文规定禁止公职人员滥用权力，或以公职人员身份索取或接受贿赂或利益，这些行为都属于犯罪。根据规定，香港中文大学的任何职员都不能向任何与大学有业务往来的人或企业、机构（例如服务对象、供货商或承办商等）索取或接受任何利益，即使提供利益者与大学本身并无任何业务往来，但是如果接受利益会影响大学主管人员和教职员工处理高校事务的客观性，导致他做出对大学利益或声誉有损失的行为或欠下利益提供者的人情，或该员工相信提供利益者别有意图，或接受该利益会被认为或被指控处事不当或涉及利益冲突违反《条例》的相关规定，那么该职员便应拒绝接受该利益。
《公共机构雇员行为守则范本》还规定，香港中文大学的职员可以接受馈赠人自愿赠送的利益（不准索取），前提是接受的利益只是具有象征价值的宣传或推广礼品或纪念品；或者任何人或公司给予香港中文大学职员的折扣或其他优惠，亦同样适用于其他一般顾客。如果职员一定要接受有业务往来机构或个人除前所说的利益的话，职员应填写《香港中文大学收取礼物申报表》，向大学内部审核处的审核人员申请批准。
另外，香港中文大学的教职员工因公职关系，或以公职身份出席某一场合而获提供的利益（例如职员代表机构主持典礼时获主办机构赠送的礼物、纪念品），均被视为向大学机构提供的利益。因此教职员工应尽量拒绝接受因公职关系而获提供或赠送的利益。若未能婉拒（如以公职身份出席典礼时获赠礼物，基于礼仪或为免引起冒犯或造成尴尬而未能婉拒或实时退还礼物），教师们须将礼物交回大学廉政机构，并按照《防止贿赂条例》所规定的程序处理已收取的礼物或纪念品。
2．关于避免和申报利益冲突的制度规定。妥善处理公职人员的利益冲突对公共部门机构的良好管治和公信力的维护具有极其重要的作用，如果机构内部不能有效处理利益冲突或没有防止利益冲突的制度设计，不但会引起公职人员滥用职权、以权谋私甚至贪污受贿等指控，更会削弱其所作决策的诚信度和民众对公共部门机构的信任。
根据规定，香港中文大学的教职人员在履行公职时须尽量设法避免可能有损（或被视为有损）其个人价值判断或品行操守或引起利益冲突的情况，这是保持公职人员诚信的基本要求。如果实在无法避免利益冲突，教职员工需尽快填写《香港中文大学利益冲突申报表》并将其交至大学廉政管理机构及向管理人员汇报一切与其本身公职有冲突、可能或可被视为有冲突的有关利益。除了涉及金钱的利益冲突外，大学教职工还须避免及申报金钱以外的包括其在执行职务时所作的判断，或可能令人有理由相信会影响其判断（如涉及职员的亲属或朋友、其他与其有联系的人士或机构的利益）等相关利益冲突。除非获得上级的特别批准，教职员工在作出利益冲突申报后应尽可能避免参与跟该项事宜有关的所有工作。如果教职员工违反了防止利益冲突的规定，轻者可能被减薪、罚款或解聘，重则可能被人刑。大学的学生群体同样需要遵守《防止贿赂条例》，一旦违反条例，也就面临犯罪的可能性。
由此可见，香港中文大学具有全方位、系统化的防止利益冲突的法律保障、监督机制和惩处措施，教职员工通过对精细化、透明化的行为守则范本的掌握与了解，明确了利益冲突涉及的范畴和调节的对象，进一步明确了如何处理公私关系，明确了避免利益冲突的义务、发生利益冲突时的申报程序以及规避各种利益冲突的指引。
三、防止公职人员行为失当的制度规定
1．公职人员行为失当的要素规定。根据香港法规，构成公职人员行为失当罪有以下几个要素：第一，属于公职人员；第二，失当行为在其担任公职期间或在与担任公职有关的情况下；第三，借口作为或不作为而故意做出不当行为，例如故意忽略或不履行其职责的行政不作为行为也属于不当；第四，对失当行为没有合理辩解或理由；第五，考虑到有关公职和任职者的责任、他们所促进的公共目标的重要性及偏离责任的性质和程度，有关人员的失当行为属于严重而非微不足道。创建一个廉洁政府和法治社会，是港人共同认同的核心价值。在香港高校，一旦行为不当或违反利益冲突规则，无论是普通教师还是知名学者，无论是普通职员还是行政主管，都将受到廉政公署的调查。
2．公职人员使用机构资产和资源的制度规定。《公共机构成员行为守则范本》《公共机构雇员行为守则范本》（以下简称《守则范本》）对于校内资产的使用以及职员离职后的行为都有明确规范和制度设定：如香港中文大学负责或有权使用大学内包括资金、财物、货品、数据和知识产权等资产的所有职员，只可将资产用于大学发展及管理业务，并应恪守节俭和讲求实效的原则，珍惜大学的资产资源和服务，严禁挪用香港中文大学的财物或用以谋取私利、损公肥私，否则可能触犯香港法例第210章《盗窃罪条例》相应条款，等等。此外，《守则范本》还严格规定了公职人员工作之余的私人活动和行为规范。根据相关规定，香港中文大学的教职员工严禁在大学范围内赌博，也不可以经常或无节制地参与任何形式的赌博活动或大额博彩活动，也不可以与大学有业务往来的人士赌博。香港中文大学的教职员工应向大学相关机构或人员举报其在履行职务时遇见的违规行为，而所有举报内容应绝对保密。所有意图贿赂包括大学教职员工在内的公职人员的行为都属刑事罪行。遇有上述情况，教职员工均需及时向廉政公署举报。
四、结语
以香港中文大学为代表的香港地区高等学校制度反腐设计和内部监督机制值得内地高校借鉴和学习。注重学术价值强调学术权力的内部治理体制使香港高校在主动适应社会需求培养高素质人才的同时，形成了高度自治、教授治校、学术自由、依法治校的现代大学管理和运行制度。香港各高校依据大学条例，实现了决策权、行政权、学术权、监督权、咨询权等多元权力优化配置和协调平衡，通过专业化团队的运行管理和科学完善的现代大学制度建设，从而达到制度反腐设计和内部高效治理的目标。同时，通过一系列内部管理和防范利益冲突制度框架的设计，从源头上有效遏制和防止了以利益交换、利益输送为特征的腐败贪污行为。香港中文大学所遵循的防止利益冲突机制对内地高校破解私人利益与公共利益界定不清混淆不分、缺乏利益冲突风险评估和法律保障、缺乏独立审查和监督利益冲突专门机构、防止利益冲突文化缺失等困境具有启示意义。
此外，香港高校设有受校董会监督、对审计委员会负责的人员专业并制度完善的内部审计部门，该部门有权对“学校内的一切经济活动和资源利用的合法性、合理性、有效性进行审查，监督评估大学的财务、行政与执行效果及效率，并给管理层提供关于内部控制制度、制定校内规章和信息管理的建议”。“这种合理完备、独立高效的内部监督机制在很大程度上降低了高校腐败的机会。”【1】崇信尚廉的社会风尚和多方参与的舆论监督也是香港高校有效抑制腐败行为发生的外部环境。香港特区政府通过大学教育资助委员会对香港地区高校经费的使用和学校运行的监督管控职能，很大程度上发挥了社会机构对高校的制衡监管作用，大大降低了高校腐败的风险，确保了高校对社会公众保持财务透明度和有效管治机制的正常运行。
参考文献：
[1]乔磊，李天一，陈琳煌．香港高校廉政建设的经验及启示[J]．科教文汇，2013，(9).
(责任编辑 朱雁)