摘 要：高校教学督导制度是由内部督导制度与外部督导制度构成的。新中国成立后，我国高校教学督导制度建设经历了萌芽、初步形成以及发展完善三个阶段。萌芽阶段并没有独立的教学督导制度形成，但教学督导已成为政府与高校的一项职能。初步形成阶段以内部督导为主，内部教学督导制度是在借鉴国家教育督导制度建设经验基础上形成与发展起来的。发展完善阶段内部与外部督导制度均有建立，但以内部督导制度建设为主，外部督导制度建设为辅。今后，需要进一步加强高校内部教学督导制度建设，在督导理念、内容、方式方法等方面做更深入探索。同时，需要合理定位外部教学督导制度职能，避免高校教学管理与模式走进同质化误区之中。
关键词：高校；教学督导；外部督导；内部督导；督导制度
新中国成立后，我国高等教育管理制度建设受政治、经济、文化等因素的影响，经历了比较艰难与曲折的发展历程。高校教学督导制度作为高校教学管理制度的重要组成部分，在新中国成立初期并没有被确立为一项基本教育制度，但其作为高校教学管理监督机制的一种重要形式却早已存在了。高校教学督导制度建立后，在保障与促进高校教育教学质量提升过程中发挥了不可磨灭的作用。在经历了70年的发展后，我国高校教学督导制度体系初步形成，但仍处在进一步发展完善之中。
高校教学督导制度萌芽阶段（1949年—1990年）
我国高校教学督导制度建设经历了一个很长的酝酿时期，在这一阶段政府已开始对高校教学行使相应的督导职能。
1.高校教学督导职能的酝酿（1949年—1960年）
新中国成立初期，我国开启高等教育管理体制改革的进程。1950年，第一次全国高等教育会议召开，明确提出了推进高等教育管理体制改革的目标，其后，政务院和教育部先后颁布了《关于修订高等学校领导关系的决定》《高等学校暂行规程》等行政法规与规章，对新时期高等教育管理体制做出明确规定。1958年，中共中央、国务院发布《关于教育工作的指示》，提出扩大高等教育规模的要求，自此高等教育进入“跃进式”发展的教育大革命时期。1961年，在“调整、巩固、充实、提高”八字方针指导下，高等教育进入调整时期，高等教育开始从追求数量上的增长到关注质量上的提升，国家政府部门也开始强化对高校办学的监督和指导。
高等教育管理体制的初步建设和探索时期，对高校教学的督导是以中央政府为主体的外部监督和指导为主，建立与实施了以下措施：第一，中央政府统一领导全国高校，制定高等教育的基本政策和方针；第二，对高等教育实施高度统一的计划管理，改造旧的高校，改变综合大学模式，发展专门学院，注重高校专业的实用性；第三，以苏联教育模式为蓝本制定我国高校教育体制机制。1956年，中国高等教育部颁布《中华人民共和国高等学校章程草案》，以法令形式确立苏联模式的高等教育制度，并聘请苏联专家对高校的教学大纲、教学计划和课程组织进行指导。1957年，中苏关系恶化，高等教育进入不再借鉴苏联模式的自主发展时期，但由于长期受苏联模式影响，这个时期仍然保留苏联高等教育管理模式的特点。
2.高校教学督导职能的确立（1961年—1966年）
1961年，中共中央批准试通过的《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》，对高校内部教学和管理的监督和指导做出了明确规定，指出党总支委员承担对院校委员会决议的执行和各项工作完成情况的监督工作，学校需要定期对教师进行考核，主要考核教师的教学能力以及思想政治情况，加强对学生政治态度和思想状况的鉴定。新中国成立初期的学校内部教学监督和指导与“又红又专”的人才培养目标相适应，具有鲜明的政治性。
3.高校教学督导职能建设的停滞（1966年—1976年）
“文化大革命”期间，中国高等教育遭到严重破坏，部分高校被停办或者合并，高校招生中断六年，规模急速缩减，高等教育管理陷入无序状态，教育管理规章制度被废除，教师被强制下放，高等教育陷入崩溃的边缘。
4.高校教学督导职能的恢复与重建（1977年—1990年）
《教育部关于1977年高等学校招生工作的意见》的颁布意味着高考制度的恢复，国务院逐步批准恢复建设普通高校，中国高等教育进入恢复重建时期。同年，邓小平提出恢复教育督导制度的构想，强调教育督导在教学管理中的重要作用，对高等教育教学督导制度的建立具有重要的影响。此间，高校虽然未建立教学督导制度，但是在学校管理中已开始强调对学校教学及各项工作的监督和指导。1979年，中共中央、国务院修订了《关于加强高等学校统一领导、分级管理的决定（试行草案）》，对中央教育部和中央各业务部门的职责做出规定，中央教育部负责编制高等教育的发展规划以及制定各项规章制度，中央各业务部门负责对高校的各项工作进行督促和检查，督查内容包括高校的思想政治工作、教学工作、师资培养工作、总务工作等。1986年，国务院颁布《高等教育管理职责暂行规定》，对各级政府的高等教育管理职责做出明确规定，各级政府对其所管辖的高校都具有组织检查、评估教育质量的职责。高等教育制度建设的恢复重建时期主要强调外部政府对高等教育教学的检查和监督，明确各级政府对高等教育的管理和监督职责，从宏观层面对高校的教学和管理情况进行监督和指导，督查内容涉及学校教学规划、教师教学水平、师生思想政治素质水平等。
高校教学督导制度初步形成阶段（1991年—2011年）
1991年，国家教委发布《教育督导暂行规定》，这是新中国成立以来第一部关于教育督导的规章性文件，打开了中国教育督导新局面。由于处于“两基”“普九”工作的关键时期，《教育督导暂行规定》中对于督导工作的基本范畴、基本任务等具体规定都是针对中等及中等以下教育展开的，未涉及对高等教育督导的相关规定，但其所蕴含的教育督导理念、模式、队伍建设以及运行机制等为高校教学督导制度建设提供了可靠的借鉴与启示。1995年《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）颁布，将教育督导确立为一项基本教育制度。《教育督导暂行规定》与《教育法》颁布后，北京大学、厦门大学、北京师范大学等一些高校在借鉴先前基础教育督导体系建设经验基础上，陆续在学校组织内部建立了教学督导机构，加快了高校内部教学督导制度建设的进程。
20世纪末，我国高校出现教师退休高潮，并且随着高校扩招政策的实施，使得高校教师队伍出现了较为严重的短缺现象。为了克服师资队伍短缺问题，各大高校在21世纪初期招聘与引进了大批青年教师。青年教师教学经验不够丰富，如何帮助他们快速成长，保障高校教学质量已成为高校管理所要解决的一个重要问题。2001年，教育部又颁布了《关于加强高等学校本科教学工作 提高教学质量的若干意见》，为高校教学督导制度的建立提供方向性指导。
表1[1]列举了北京大学、厦门大学、宁波大学、哈尔滨工业大学、北京师范大学、华北电力大学（北京）内部关于教学督导人员与职能规定的内容。
表1 高校教学督导制度相关规定
学校建立时间督导人员职能
北京大学1996年熟悉国家教育方针政策、教学水平高、工作责任心强、治学严谨、身体健康的老教授了解教学第一线情况、听取师生的反映；选择教学工作中有深入研究价值的专题进行调研；了解学校教学工作存在的问题并及时向相关部门反映；与任课教师交流，提出改进意见。
厦门大学1997年教学经验丰富、学术造诣高的离退休的正、副教授了解课程的教学内容、教学效果，指导青年教师改进教学方法；反映学生学习态度和遵循规章制度情况；就学校教学改革和管理等重大问题提出批评和建议等。
宁波大学2000年校聘关键岗位、资深岗位或者具有高级职称的离退休教师对学校人才培养模式进行研究和评估；对教师教学活动给予指导和建议；收集师生对教学工作的意见和建议，提出教学管理和教学改革的意见和建议等。
哈尔滨工业大学2002年教学水平高、教学经验丰富、责任心强、热心教学工作的退休教授和现职教学带头人与教学名师课堂教学、实验教学质量检查；通过经常性听课，将听课意见和建议反馈给教师和教学质量科；对经验不足、教学方法不力的青年教师予以帮助、指导等。
北京师范大学2007年坚持原则、实事求是、教学水平高、在本专业领域里有一定影响的教授“以督促管”，全面了解学校本科教学工作，向管理部门反馈有关情况；“以导促建”，总结和分析深入教学一线所发现的问题，帮助教师提高教学水平等。
华北电力大学
（北京）2010年熟悉国家有关教育方针政策，具有高度事业心和责任感，有丰富的教学实践经验，在师生中拥有较高威望的教授检查教学计划执行情况，教师教学以及学生学习情况，提出改进意见；反映师生对学校教学工作的意见和建议，总结推广好的教学经验；参与有关提高教学质量的各项检查、评估工作等。
2004年，为强化高校教学质量建设，教育部印发《普通高等学校本科教学工作水平评估方案》，制定本科教学工作评估指标体系以及标准，对高校本科教学工作展开了全面评估。2011年，教育部印发《关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》，明确了本科教学评估的意义和目的[2]。高校本科教学工作评估指标体系的制定以及本科教学工作评估专家委员会的建立为保障高校教学质量提供了可靠的外部支持。
高校教学督导制度发展完善阶段（2012年—至今）
2012年以后是我国高等教育由精英化迈向大众化，从外延式发展向内涵式发展的重要转型时期。2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出：“提高质量是高等教育发展的核心任务，是建设高等教育强国的基本要求。”[3]高校教学督导作为教学质量、教学管理的监控手段，在提升教学质量、规范教学管理方面发挥积极的作用。
2012年，国务院颁布《教育督导条例》（以下简称《督导条例》），对教育督导的内容、原则、实施等做了详细规定，且适用范围由中等及中等以下教育拓展到各级各类教育。《督导条例》的颁布是教育督导法律地位提升的表现，对教育督导制度建设具有重要的意义，也为高校教学督导制度建设指明发展方向。相较1991年的《教育督导暂行规定》，2012年的《督导条例》更加强调社会公众的参与和监督，要求教育督导机构的督导意见应该在结合被督导单位的自评报告、现场考察情况和公众的意见的基础上形成。2014年，国务院教育督导委员会办公室印发《深化教育督导改革转变教育管理方式意见》，为深化教育督导改革，转变教育管理方式提供总体思路和工作目标，要求加快建设督政、督学、监测“三位一体”的教育督导体系，规范各级各类学校的办学，提高教育质量。《督导条例》发布后，地方教育行政部门也针对各管辖领域高等教育发展情况出台一系列督导文件，加强对高校教学的外部监督。北京市“十三五”教育改革和发展规划（2016-2020年）中提出将教育督导改革纳入全市教育领域综合改革中，强化教育督导的保障作用。2017年，北京市教委陆续颁布《北京市属普通高等学校（本科）督导规程（试行）》以及《关于进一步加强学校内部督导工作的指导意见（试行）》等文件，对高校内外部教学督导提出具体要求。为加强高校外部教学督导，北京市教委主要采取了以下措施：第一，在督导主体方面，成立市属高校审核评估专家队伍，依据《北京市普通高等学校本科教学工作审核评估实施方案》进校考察，委托高水平第三方机构对高等教育教学情况进行监测和评估；第二，在督导队伍建设方面，遴选高层次评估专家，并通过举办高校督导评估高级研修班等措施加强督导人员之间的经验交流，提升督导人员的素质和能力；第三，在督导内容方面，扩大了对高校督导内容的范围，除了包括教育教学活动督导以外，还包括队伍建设、人才培养、质量保障等方面。
2015年，《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》的发布意味着高校办学自主权的扩大，为规范教学权力运行，需要充分发挥高校内部教学督导的作用。因此，各大高校不断完善学校内部教学督导体系，构建完善的教学督导机制，为提高学校教学质量提供支持和保障。采取的主要措施为：第一，制定教学督导规章。教学督导规章作为纲领性文件，为学校教学督导制度建设提供方向指导，学校层面的教学督导属于微观层面的教学管理，在《督导条例》颁布后，更多高校依据学校实际办学情况颁布或者修订了富有学校特色的教学督导条例。第二，建立教学督导机构。目前，高校教学督导组织模式主要包含两种：职能处室模式以及相对独立的督导和咨询模式。职能处室模式具有行政职能，直接接受教学校长的领导，督导工作更具权威性。相对独立的督导和咨询模式是高校普遍采用的一种督导模式，督导组织附属于教务处，接受教务处的管理，开展日常教学督导活动。第三，规范教学督导人员的管理。在各个高校修订的教学督导条例中对督导人员的聘任条件、职能等做出了明确规定，高校教学督导人员普遍从具有丰富教学经验的离退休教师中选聘。第四，规范教学督导的实施。督导人员通过推门听课、师生座谈等形式对教师教学（督教）、学生学习（督学）和教学管理（督管）做出评估和指导。督教的内容包括教师的教学理念、教学设计、教学方法等；督学的内容包括学生出勤情况、听课状态、学生评教等；督管的内容包括学校管理理念、教学组织管理、专业建设、教学运行管理等。
新中国成立70年来，随着我国高等教育管理体制不断完善，作为具有监督职能的教学督导制度也随之得到了不断完善与发展。70年来，我国高校教学督导制度的演进与发展主要经历了三个阶段，不同阶段教学督导制度演进的特征是不同的。萌芽阶段，教学督导制度的演进以中央政府的外部监督和指导为主，督导内容涉及学校教学规划、教师教学水平、师生思想政治素质水平等。初步形成阶段，教学督导制度演进以高校内部督导为主，内部教学督导机构是在借鉴基础教育督导经验基础上建立与发展起来的，并呈现“以督为主”的特点。发展完善阶段，内部教学督导规章与组织建设得到了加强，教学督导人员管理与教学督导实施得到了进一步规范。在该阶段外部督导职能已不仅仅局限于教育教学活动督导，已扩展到包括队伍建设、人才培养、质量保障等诸多方面。今后，若想更好地发挥教学督导制度在保障与提升高校教学质量的功能与作用，仍然需要进一步加强高校内部教学督导制度建设，在内部教学督导理念、内容、方式方法等方面做更深入的探索，同时，也需要进一步合理定位外部教学督导的职能，以防高校的办学与教学管理走进同质化误区之中。（作者：苏君阳 陈伊凡，单位：北京师范大学教育管理学院）
参考文献：
[1]乜晓燕,雷鸣,王强.中国高校教学督导研究[M].哈尔滨:黑龙江大学出版社.2014.
[2]教育部.关于普通高等学校本科教学评估工作的意见[EB/OL].(2011-10-31)[2019-07-31].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A08/s7056/201802/t20180208_327120.html.
[3]教育部.国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)[EB/OL].（2010-07-29）[2019-07-25].http://www.moe.gov.cn/srcsite/A01/s7048/201007/t20100729_171904.html.