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中国高等教育的法治进程及未来思考

作者:姚金菊 来源:北京教育 发布时间:2019-10-28 阅读量:0

摘 要:我国高等教育法治进程可分为新中国成立前后两个阶段。新中国成立以前的高等教育相关立法涉及了学制、教育行政、学校、学生、教师、学位等诸多问题。新中国成立后高等教育法治可以根据改革开放和党的十八大召开分为三个阶段。在此基础上,针对中国高等教育法治的未来进行了探讨。

关键词:中国高等教育;法治进程;高等教育与法治

高等教育法治首先是法律意义上的,意味着通过立法、执法和司法等确认、保障和规范高等教育事业的顺利进行;同时,不能忽视其教育意义,在高等教育领域厉行法治有利于法治观念的传播和普及。考察中国高等教育法治不可以不考察高等教育及法治进入中国的过程及其变迁历史,不仅要考虑高等教育立法文本,而且还要考虑其实施效果,以实践检验是否实现其立法目的与初衷。

我国高等教育法治进程可分为新中国成立前后两个阶段。我国高等教育在近代建立之初就非常注重建章立制,新中国成立以前的高等教育相关立法涉及了学制、教育行政、学校、学生、教师、学位等诸多问题。但遗憾的是,这些立法囿于当时的政治历史环境,并未能够得到很好的实施。只有在新中国才可能逐渐在整个政治经济发展的基础上,建立高等教育法律体系,实施高等教育法律规范。新中国成立后,高等教育法治可以根据改革开放和党的十八大召开分为三个阶段:改革开放前1949年—1978年为第一阶段;改革开放至2013年属于第二阶段;第三阶段为2013年至今。

1949年—1978年新中国的高等教育法制

这一阶段高等教育制度建设主要是1949年—1966年,即“文化大革命”之前完成。

第一,高等教育方针。《中国人民政治协商会议共同纲领》第五章专门规定了文化教育政策,明确了新民主主义教育纲领[1]。1950年,第一次全国高等教育工作会议讨论了改革高等教育的方针和我国高等教育建设的方向。

第二,学制方面。1951年,政务院公布《关于改革学制的决定》,是新中国第一个学制,明确高等教育阶段,大学、专门学院修业年限为3年~5年。专科学校修业年限为2年~3年。大学和专门学院附设的研究部修业年限为2年以上。

第三,党对高等教育的领导。《关于高等学校领导关系的决定》(1950年)明确中央教育部对除军事院校外的全国高校均负有领导责任。《关于修订高等学校领导关系的决定》(1953年)强化了高等教育部对全国高等教育的领导。1955年8月,中共中央批发中宣部关于全国学校教育工作座谈会的报告,强调要加强高校中党的强有力领导[2]。1958年9月,中共中央、国务院发布《关于教育工作的指示》指出,“一切教育行政机关和一切学校,应该受党委的领导。在一切高等学校中,应当实行党委领导下的校务委员会负责制。[3]”

第四,高等教育行政体制。1949年,成立中央人民政府教育部,下设高等教育司和高等教育委员会。1952年,教育部分立为高等教育部和教育部。1956年,国务院批复高等教育部。1958年2月,高等教育部和教育部合并为教育部。1970年教育部被撤销后于1975年再恢复。1958年8月,中共中央、国务院发布《关于教育事业管理权力下放问题的规定》[4],强调改变“条条为主的管理体制,根据中央集权和地方分权相结合的原则,加强地方对教育事业的领导。”

第五,高等学校内部制度。1950年,教育部颁发《北京师范大学暂行规程》,规定实行校长负责制,在校长领导下设校务委员会。同年,《高等学校暂行规程》规定了高等学校的宗旨、学制、教师职级(教授、副教授、讲师、助教四级)等;《私立高等学校管理暂行办法》明确专科学校与前者的大学及专门学院一样采取校(院)长负责制,在校(院)长领导下设校(院)务委员会。1955年,高等教育部《关于视察华东、中南各高等学校后对全国高等学校的指示》明确了校务委员会的主要任务。[5]1956年,高等教育部颁发试行《中华人民共和国高等学校章程草案》,规定了高等学校的基本任务、校长负责制和学术委员会等内容。[6]同年,中宣部提出“学校一定要实行党委领导下的分工负责制”,[7]高等教育部提出要发挥各方面的积极性,扩大校院长的职权。[8]

第六,教师方面。1955年,《高等学校教学研究指导组各级教师职责暂行规定》,分别规定教授、副教授、讲师和助教的职责。[9]1960年,国务院颁布《关于高等学校教师职务名称及其确定与提升办法的暂行规定》,并由教育部颁发具体实施办法。[10]

第七,学生方面。颁布《高等学校课程考试与考查规程》(1954年)、《全国高等学校一般学生人民助学金实施办法》(1955年)、《关于处理高等学校学生转专业、转学、休学、复学、退学等问题的规定》(1960年)。

这一阶段高等教育行政体制始终在变革之中,虽然没有一部统一的高等教育法律,但《关于高等学校领导关系的决定》(1950年)等都对过渡时期和建设时期的高等教育进行过探索;党对高校的政治领导日益突出;教育行政机构不断调整,中央和地方的高等教育管理权限不断调适,确立了高度集中的高等教育行政体制[11];总体上对高等教育规律认识不足,对高等学校办学的直接指示较多,[12]高校自主权严重不足,高等教育法治稳定程度明显不足。

1978年—2013年新中国的高等教育法制

第二阶段自1978年至2013年是高等教育法制逐步完善、高等教育法治初步建立的阶段。这一阶段可以分为两个时期:1978年—1993年是高等教育法制的探索时期;1993年—2013年是高等教育法律体系形成和高等教育法治初步建立时期。

1.1978年—1993年的高等教育法制探索时期

第一,确定宪法基础。1982年,《中华人民共和国宪法》的颁布实施为包括高等教育法治在内的教育法治奠定了基础。其总纲中有关文化教育科技事业[13]、公民基本权利的有关规定既是对过去建设经验的总结、凝练、肯定和继承,也为未来包括《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)在内的法律制定奠定了基础[14]。

第二,高等学校领导体制。高校的领导体制完成了从党委领导下的校长分工负责制到校长负责制试点再到党委领导下校长负责制的逐步确立,为后来《高等教育法》规定的党委领导下的校长负责制奠定了历史基础。

第三,高等教育管理体制。1985年,《中共中央关于教育体制改革的决定》强调“改革高等学校的招生计划和毕业生分配制度,扩大高等学校办学自主权”的同时,提出:“国家及其教育管理部门要加强对高等教育的宏观指导和管理。”

这一时期,由于我国社会主义法制事业也处于恢复期,法律体系并不完善,高等教育法律法规也并不健全,仅有《中华人民共和国学位条例》《高等教育管理职责暂行规定》《高等教育自学考试暂行条例》《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》等少量法律法规,有关高等教育立法之外的执法和司法活动基本阙如,大体上既无地方高等教育立法空间,也无地方高等教育立法实例。

2.1993年—2013年的高等教育法治建立时期

伴随着这一时期社会主义法律体系的基本建成[15],以《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)、《高等教育法》为基础的高等教育法律体系基本建立,高等教育立法、执法和司法都有较大发展,高校自主权有较大提升,高等教育法治局面逐渐呈现。

第一,高等教育法律体系日益完善。教育政策仍然影响高等教育立法,但教育立法开始发挥日益重要作用,以《教育法》《高等教育法》为基础,高等教育行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章不断健全。20世纪80年代中期,开始起草并于1998年通过的《高等教育法》将改革探索的成果首次以法律的方式固定下来[16]。随着高等教育事业的发展,地方开始探索教育立法,但地方教育立法总体数量不多。

第二,党内有关高等教育法规不断健全。《高等教育法》明确了党委领导下的校长负责制。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》1996年出台后于2010年修改。中共中央组织部、教育部2006年印发的《部分高等学校领导干部职务任期办法(试行)》进一步将高等教育法治与党内制度建设联系起来。

第三,高等教育依法行政稳步推进。伴随着行政体制改革、事业单位改革的稳步推进和依法行政的深入,高等教育依法行政不断推进,《教育行政处罚暂行实施办法》(1998年)等先后出台,高校自主权不断得以落实。但是,与实践中教育违法行为数量和教育行政执法需要相比,教育行政执法体制和教育行政执法仍然不足。

第四,高等学校内部治理逐步完善。依法治校早在1997年已经提出并于21世纪初形成观念共识[17]。在国家立法资源紧张的情况下,教育部充分行使部门规章立法权,先后单独或联合出台《高等学校知识产权保护管理规定》(1999年)、《高等学校境外办学暂行管理办法》(2002年)、《普通高等学校学生管理规定》(2005年)等。这些立法尊重高等教育规律,注重高等教育立法的个性,明确高校章程建设和学术规范建设,以此促进高校内部治理完善。但地方教育立法仍然基本阙如。

第五,高等教育司法救济不断完善。以学生权利保护为突破,通过田永诉北京科技大学案、重庆邮电大学女生怀孕案、刘燕文诉北大案、何小强诉华中科技大学案、甘露诉暨南大学案等案件,高校作为行政诉讼被告已被广泛接受,从而使得高等教育法律法规有了适用的空间。教育法研究开始增多,涌现了一些教育法研究学会和研究机构,中国教育学会教育政策与法律研究分会即于这一时期成立[18]。司法介入意味着高等教育法制开始进入高等教育法治阶段。

2013年至今的新中国高等教育法治

党的十八大以来社会主义法治进入新时代,社会主要矛盾发生变化,从有学上到上好学,从有法可依、有法必依、执法必严、违法必究到科学立法、严格执法、公正司法和全民守法,包括高等教育在内的教育已经成为党的十八大和十九大报告持续密切关注的困难和挑战[19]。这一阶段高等教育法治化也取得了一些实质性进展甚至突破:

第一,充分认识高等教育法治的意义。2017年,《国家教育事业发展“十三五”规划》将坚持依法治教作为基本原则之一。[20]《高等教育法》在历经近30年后于2015年首次修改,并在3年后,即2018年第二次修正。国家已经能够娴熟利用法治方式推进高等教育改革,稳固改革成果。

第二,高等教育立法更加科学。教育法律采取了一揽子修改的修法方式,2015年,《教育法》《高等教育法》共同完成修正。《高等教育法》的修改过程和内容修改都更加科学,2015年,进一步下放高等教育管理权,扩大了地方(主要是省级)高等教育管理权限等;2018年,则取消了高校在法定范围内调整学业年限需要行政审批的规定,改由高校依法自主决定。教育行政立法进一步得到重视并且更加娴熟,教育部先后单独制定或修订《高等学校学术委员会规程》(2014年)和《普通高等学校招生违规行为处理暂行办法》(2014年)等规定,联合相关部门出台《学校招收和培养国际学生管理办法》(2017年)和《学校食品安全与营养健康管理规定》(2018年)等规章。在高等教育放权的同时加强法律监管,表明了政府高等教育治理的法治能力已经得到明显提升。

第三,高等教育法治与党内法规联系更加密切。高校党委领导下的校长负责制进一步细化,中共中央办公厅印发《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》(2014年),中组部、教育部发布《高等学校领导人员管理暂行办法》(2017年)。

第四,依法治教、依法治校不断深化。《中央部委所属高等学校章程建设行动计划(2013—2015年)》按期完成,到2015年底部属高校全部完成章程制定工作,以章程为依据的高校内部治理制度逐步健全。教育部制定《依法治教实施纲要(2016—2020年)》[21],从过去的依法治校到依法治教,一字之差体现了新时代高等教育法治的特征,将全面依法治教与全面建设法治政府紧密联系在一起。

第五,教育行政执法进入深化阶段。2014年开始,开展教育行政执法体制改革试点工作[22]。2016年,受国务院委托教育部向第十二届全国人大常委会作《国务院关于高等教育改革与发展工作情况的报告》。2019年,全国人大常委会启动《高等教育法》自1998年实施以来首次执法检查[23]。

第六,高等教育纠纷更加多样,纠纷解决机制更加多元,司法介入更加审慎。高校的办学自主权与高校学生合法权益保护之间的冲突更加明显,如于艳茹案[24]、柴丽杰案等更加突出了高等教育的独特法律问题[25],将法治延伸至院系基层治理与学校统一规定这一高等教育法治的核心问题之一,实际涉及高校办学自主权的宪法法律根源。

这一阶段,我国高等教育法治仍有很多不足,主要体现为高等教育法制的历史考察,缺乏相关研究和梳理,尚未完全走出放权收权的重复怪圈,放管服改革尚未到位;大教育、大协同观念尚未形成,教育仍然局限在教育行政部门内,高等教育立法与相关立法的协同仍然不够;《高等教育法》规定的高校自主权落实还不够充分,教育行政体制改革尤其是教育行政审批还有待进一步精简优化,教育行政执法体制改革尚未完成,教育行政执法力度不足;高校内部的法治动力不足,高校依法治校、教师依法执教的观念尚未形成,内部尚未形成有效良好治理;高等教育纠纷处理机制仍然不足,多元纠纷解决机制尚未形成,学生教师权益保障尚不充分等。

中国高等教育法治的未来思考

要解决现阶段高等教育法治面临的问题不可能一蹴而就,要在认识现阶段法治建设、了解高等教育法治进程的基础上努力把握高等教育法治的未来。

第一,要从大历史的角度、大安全的高度、大教育的观念、大改革的气魄和大法治的格局来认识高等教育法治。至少也应该从新中国成立开始了解70年高等教育法治的变化;重新认识教育尤其是高等教育在新时代的中国优先发展和有效发展的战略意义,从宏观整体上认识并明确高等教育法治与政治经济社会文化的关系以及高等教育法治与整个法治的关系;将高等教育改革与行政体制改革、事业单位改革和党的建设改革联系起来,通过法治方式予以协同。

第二,要深刻认识高等教育与法治的关系。明确法治介入高等教育的必要性及其限度,思考高等教育法治的宪法层面、法律规范、学校治理和纠纷解决等问题。

第三,创新高等教育法治实施方式。要进一步发挥全国人大及其常委会的作用,通过执法检查、法律解释等方式阐释《高等教育法》贯彻实施中的问题,将法律落到实处;要在继续加强部门立法的基础上,充分激发地方教育立法的积极性和主动性;开始教育法典化进程,编纂包括高等教育在内所有教育及相关立法,建立中央和地方高等教育法律数据库;加强高校章程实施情况检查,通过外部检查等方式督促高校真正实现依章治理,有效激发高校治理内部动力和活力等。

高等教育厉行法治,既是高等教育发展的本质要求,也是法治理念贯彻实施的应有之义。作为现代社会知识生产与创新的核心,高等教育规律、高校办学自主权必须得到法治的尊重和保障,否则高校乃至高等教育也就失去了价值。

(作者:姚金菊,单位:北京外国语大学)