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校长职级制改革要迈过哪些坎儿

作者:蒋夫尔 来源:中国教育报 发布时间:2018-12-11 阅读量:0

“如果在13年前强行推行,肯定会煮一锅夹生饭,还会留下后遗症。正是推行的这一系列区域教育综合改革的成功,才使得校长职级制改革能够‘静悄悄’地完成。”

日前,从新疆克拉玛依市教育局传来消息:全市中小学校长职级制改革完成了。然而,从提出在全市推行校长职级制改革设想,到职级制改革的落地实施,克拉玛依市整整经历了13年时间。

“这13年里,我们所做的大量工作,对校长进行限权、分权,每一步其实都是在为中小学校长去行政化做准备,打地基。”克拉玛依市党委教育工委副书记、教育局党组书记彭建伟说,“如果在13年前强行推行,肯定会煮一锅夹生饭,还会留下后遗症。正是推行的这一系列区域教育综合改革的成功,才使得校长职级制改革能够‘静悄悄’地完成。”

克拉玛依为什么推行校长职级制改革?面临的困难和阻力在哪里?克拉玛依又是怎样一一克服的呢?

校长“铁饭碗”能否彻底打破?

2017年11月,克拉玛依市委办公室下发了《关于印发〈克拉玛依市中小学校长职级制实施意见(试行)〉的通知》,正式实施校长职级制改革。

记者了解到,克拉玛依市此次改革实现了以下几个目标:一是全市实行校长任职资格制度,担任中小学校长,必须具备相应的任职资格;二是校长任职资格每2年认定一次,有效期为4年;三是建立校长遴选机制,形成党委领导、组织部门牵头、教育部门实施,体现职业化、专业化建设方向的校长遴选聘任机制;四是中小学校长的选拔、聘任、管理由市(区)教育局负责实施,组织、人社、纪检等部门进行全程监督;五是校长采取组织选拔、竞争上岗、公开选拔等方式产生。

克拉玛依市中小学校长职级设置分4级9等,即特级校长、高级校长(一、二、三等)、中级校长(一、二、三等)、初级校长(一、二等),校长职级结构比例原则上按高、中、初级3∶5∶2比例执行,特级校长的数额在高级校长总数的20%以内。

克拉玛依市实行校长聘任制、任期制,由教育行政部门聘任。校长的一个聘期为3年,原则上在一所学校连续任职不超过2个聘期,校长聘任期满后,其职务和职级自动解除。建立校长业绩评价制度,校长聘期内的考核分为学年度考核和聘任期满考核,考核评价分“优秀、合格、基本合格、不合格”4个等次,校长聘期内的考核结果将作为校长职级升降的依据。

此外,克拉玛依市建立校长职级评审及动态管理制度,实行“评级晋等”制度,职级3年评审一次,职级等次根据学年度考核评价结果进行调整。对列入校长职级制度管理的中小学校长,实施校长职级绩效工资待遇,校长按受聘的职级享受相关待遇。校长职级工资全额纳入同级财政预算,由市(区)教育局统一发放。

说到中小学校长职级制改革,不少地方均有推进,一般采用两种模式,一种是保留中小学校长行政级别,同时实行职级制;另一种是不保留校长的行政级别,实行职级制,但一旦被评为相应级别校长,一般情况下“只升不降”。这两种模式各有利弊,但总的来说,不那么彻底。而此次克拉玛依市实行的中小学校长职级制改革模式,采用的模式与上面这两种模式不同,该市采取的是校长职级评审及动态管理制度,实行“评级晋等”制度,职级3年评审一次,职级等次根据学年度考核评价结果进行调整。也就是说,尽管被评为高级校长,但一旦过不了高级校长的评审关,就会降到中级校长或者初级校长,甚至会被解聘,不能担任校长职务。

“改革后,校长的‘铁饭碗’被彻底打破了。”彭建伟说,“我们进行的是一场彻底的校长职级制改革。此次改革后,全市中小学校长将实现专业化培养、专业化选拔、专业化考核、专业化管理,彻底告别行政化。”

推行校长职级制缘何遭到“冷言冷语”?

如此重大且涉及校长“官帽”和切身利益的变革,在克拉玛依市却“静悄悄”地完成了,这多少让人有些不可思议:这背后到底发生了什么?

然而,说起校长职级制改革背后经历的曲折故事,彭建伟的轻松状态一下子就消失了,脸上露出了一丝凝重的表情。

“早在2005年,我就提出要推行中小学校长职级制改革,可应者寥寥,没有得到多少响应。”彭建伟感慨地说,“不仅没几个人支持,不少人甚至认为这个想法太不能实现了。”

的确,推行职级制改革,意味着校长行政级别的取消,意味着校长岗位从任命转向聘任,也意味着校长有了“后顾之忧”。这个变化,不是谁都能适应得了的。在当时行政化色彩浓厚和官本位思想严重的大环境下,谁不会在意头上的“官帽”呢?再加上,西部地区教育观念和认识水平等因素的影响,职级制改革变成了一个大难题,成了不敢轻易触碰的“烫手山芋”。

不仅教育系统内部不看好彭建伟的提议,在外部也是阻力重重。由于中小学校长职级制改革,涉及教育管理体制机制,以及行政管理等一系列领域,面太广,而且当时中小学行政化管理氛围浓厚。“动一发而牵全局,在当时的环境下,难以达成共识也并不意外。”彭建伟说,“要想动起来,实属不易。”

受里里外外的观念和认识误区的影响,中小学校长职级制改革难以实施,这对彭建伟来说,是个不小的打击。如何做?他陷入了深深的思考。

为何在13年前就提出职级制改革呢?彭建伟告诉记者,2005年克拉玛依市的“两基”目标已经高水平实现,而且教育均衡目标也实现了,教育进入了一个新的阶段。“其实,当时的克拉玛依市教育发展水平是需要校长专业化的,这时推行中小学校长职级制改革应该是行得通的,但就是启动不了。”彭建伟说。

面对“冷言冷语”,彭建伟意识到,要实现中小学校长职级制改革目标,并没有想象的那么简单,更不可能一蹴而就,需要迈过很多道坎儿。“这是一条曲折的路,但只有坚持走下去,一道坎儿一道坎儿地迈,遇水搭桥,逢山开路,才能抵达那座山峰。”彭建伟说。

原本,克拉玛依市可以制定一纸方案,下发一个文件,强行推行校长职级制改革。然而,彭建伟意识到,如果没有达成共识,没有坚实的基础做保障,这项改革即便强行推行,也可能中途夭折,或者打折扣,最后难以到达预期的效果。

彭建伟告诉记者,中小学校长职级制改革的目的是使教育质量提升,为了孩子能接受到更好更优质的教育,并非职级制本身。因此,克拉玛依市没有选择强推这项改革,而是将改革目标置于未来。

就这样,一步一步,克拉玛依市用了13年时间,功夫下在诗外,稳扎稳打地向中小学校长职级制改革目标迈进。

说起中小学校长职级制改革漫长的过程,彭建伟用了一个词:十年磨一剑。

13年里,克拉玛依市推动了怎样的改革,克服了哪些困难,迈过了多少道坎儿,做了哪些文章,啃下了哪些硬骨头,最后才“波澜不惊”地实现了中小学校长职级制改革目标呢?

怎样把校长的权力“关进笼子”?

“中小学校长职级制改革,实际上包含两个方面的内容,一个是去行政化,一个是教育管理干部的归口管理。”彭建伟说,“由于涉及方面广,涉及利益和部门多,这两个方面内容的改革,无论改哪一个,都不容易,甚至会困难重重。”

面对行政化思维强烈和官本位意识浓厚的实际情况,克拉玛依市并没有鲁莽地推进中小学校长职级制改革,而是另辟蹊径,先从依法治校入手,往固有的“行政化”思维模式中打入一个“楔子”,动动校长的权力“奶酪”。让校长的权力依法运行起来,想办法把校长的权力“关进笼子”。

“依法治校,是建立现代学校制度的第一步。”彭建伟认为,“现代学校制度能否建立,决定去行政化改革能否推进。如果没有建立起一套依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度,去行政化是十分困难的,阻力也是巨大的。在缺乏现代学校制度保障的情况下,要想彻底去行政化,也是不可能达到目标的。”

那么现代学校制度建设该从何处入手呢?克拉玛依市选择的突破口是先从建立学校章程着手。

“学校章程是现代学校制度建设的基础,是学校依法治校的重要内容。”彭建伟说,“一旦学校依法按照章程办学,那么校长的行政化色彩就会得到遏制,校长一个人说了算的局面将被改变,校长的权力也会依法受到制约。”

2011年,克拉玛依市教育局下发了《克拉玛依市中小学制定学校章程的指导意见》,正式启动实施“一校一章程”建设工作。

谈到学校章程,克拉玛依市实验中学党总支书记朱育明感受颇深。“学校章程,可不是说说而已,也不仅仅是写在文件上,而是扎扎实实落地了的,在制订过程中,我们反复酝酿、反复修改,最后由学校职代会表决通过。”朱育明说,“有了章程,依法办学就有了制度保障。学校的章程,不仅是教职工要遵守,作为学校的书记和校长都要带头遵守。”

朱育明告诉记者,按照章程办学后,重大决策必须经过学校党组织研究决定,党总支3个委员、工会组长、学科教师代表等进行研究决策,校长只是执行者,民主的气氛越来越浓,教职工的发言权得到充分体现,参政议政意识空前增强,主人翁意识让教职工更加关心学校发展,与按照章程办学前的“一人说了算”形成了鲜明对比。

“按照章程办学的最大好处,避免了学校换一个校长就换一套想法的现象出现,有章程在就有了制度保障,校长随心所欲就没有空间了,确保了学校稳步向前发展。”克拉玛依市第七中学校长李德兴说,“这也从某种程度上来说限制了校长的权力,随意性基本消除了。”

记者了解到,克拉玛依市的中小学按照章程办学,下有教职工监督,上有教育行政部门督促检查。是否依法办学,是否按照章程办学,对学校的考核来说,是一个重要内容,一旦违“章”,将受到处罚。

彭建伟告诉记者,经过8年的努力,全市学校章程建设取得了显著成效,学校实现了依法按照章程自主办学的目标,从而实现了学校管理与运行机制的法治化、制度化和规范化,也让校长们“尝”到了权力“关进笼子”的滋味。

“校长依法行使权力的意识得到加强和提升,淡化权力意识迈出了坚实一步,这为学校去行政化,以及校长职级制改革奠定了坚实基础。”彭建伟说。

什么样的学校内部治理结构最科学?

“与过去大事小事都要管不同,我现在更多的是思考学校未来的发展,以及如何为教师和学生提供更好的服务。”克拉玛依市高级中学校长孙延宾说。

“大事小事”都管,这并非孙延宾的主观意愿。“不管不行啊,在‘金字塔’模式的管理体制下,作为校长,我的责任最大,权力最大,学校什么事都得校长拍板,不想管也得管。”孙延宾说起传统的学校内部治理结构模式,也是一肚子苦水。

传统的中小学内部治理结构采用的是“金字塔”模式,比如,班级里遇到问题,教师需要向班主任汇报,班主任向年级组长报告,年级组长向德育处汇报,然后,德育处再向分管副校长报告,分管副校长再报告给校长,最后由校长决定怎么来解决这个问题。

“这样一来,不仅管理效率低下,而且没人愿意主动承担责任,一旦出现什么问题,责任都推到校长身上。”孙延宾说,“校长的权力是大了,可对学校发展却很不利。”

“中小学‘金字塔’管理结构模式导致了浓厚的行政化色彩,从而让站在学校管理顶端的校长容易出现‘一人说了算’的现象。”彭建伟说。

为此,克拉玛依市从学校内部管理体制改革入手,把学校内部组织结构由“金字塔”向“扁平化”转变,分散校长手中的权力。

“我们把年级组实体化,给予年级组人事权、财权、管理权,年级组按照规定组建管理团队,实行相对独立的管理。”彭建伟说,“改革后,校长的一部分权力分配给年级组负责人,同时年级组负责人承担起校长一部分管理责任,形成权责分明、责任共担的局面。”

彭建伟告诉记者,学校内部治理结构改革,紧紧围绕着由“管理”向“服务”转变的理念实施,改变学校科层化组织结构,实行扁平化管理。

经过努力,克拉玛依市中小学内部治理全部构建起了扁平化、分布式、制衡型的组织结构,实现了分权分责。赋予年级组人、财、物权之后,在年级组实行“双向聘任制”,年级组和教师进行双向自愿选择。改革带来了两个最显著的变化:一是校长的权力分散了、缩小了;二是校长从过去事无巨细的管理中解放了出来,有了更多时间思考学校改革发展了。

孙延宾告诉记者,作为校长,他现在负责审核年级组上报的预算总额,监督预算执行,管理年级组编制等,而具体如何去做、怎么做、如何执行,权力都在年级组那里。而年级组有了实际权力,自然而然地就主动承担起了责任。作为校长,孙延宾的权力小了,但他现在有更多的时间关注教育教学改革最新动向。

“改革后,全市整体呈现出学校管理权重心下移的态势,组织变革带来制度不断更新,同时不断生成新的文化,改变了权力集中、层级分明的‘金字塔’式传统行政化管理制度。”彭建伟说,“在这个过程中,校长对权力的认识也有了新高度,进入了新境界,权力的观念也得到根本转变。”

谁来制衡校长的权力?

“在学校内部治理结构实现扁平化模式后,我们的每所学校都成立了校务委员会、学术委员会、教职工代表大会、学生代表大会、家长委员会等制度。”彭建伟说,“建立这些制度,最重要的目的就是推进多元主体参与学校治理,另一方面也可以强化学校章程的落实执行。”

2012年以来,一系列适应学校扁平化管理的制度体系的建立和政策的出台,畅通了克拉玛依市学校管理的知情权、参与权、监督权和评价权,形成了决策、执行、监督相对分离、相互制约的运行机制,推进了学校科学化、民主化、精细化管理,构建起了多元主体参与治校的机制,充分发挥了师生员工和家长参与学校管理、评价和监督的职能,不断提升教育发展的生机和活力。

“这些制度,在我们这里都是‘长牙齿’的。”李德兴说,“每项制度都落了地,都处在运行当中,发挥着积极作用,特别是对校长权力的制衡作用。”

“如果校务委员会通不过,即便校长的提议也不得实施。”李德兴说,“教职工代表大会通过的事,如果没办,或者没办好,作为校长,是要被追责的。”

一年一度,作为校长,李德兴都要接受信任度测评。此外,第三方评价也成了考核校长的重要依据。李德兴感受最深的,就是改革后校长的权力处处被制度管束和限制,一人说了算或者随心所欲的空间消失了。

同时,完善的廉政制度体系建设、规范的廉政预防制度和财务管理制度,以及内部审计制度体系,为学校的健康安全运行提供了保障。

“学校财务预算决算以及教师考核、职务和职称评聘、绩效工资分配、评先评优办法等重要事项,都必须由教职工代表大会审议通过后才能实施。”李德兴说。

尽管如此,李德兴惊喜地发现,全校上下为学校发展操心的人多了,担当责任的人多了,大家说话做事的出发点发生了变化,不再仅仅为个人着想,而是积极主动地为学生成长着想,为如何能够为学生提供更好的教育和服务着想。

“虽然自己的权力分散了,受到了制度的制约,但学校的凝聚力空前增强了,学校的发展并没有因校长的权力变化而出现停滞不前的局面,反而活力倍增。”李德兴说。

彭建伟告诉记者,改革后,学校内部管理真正做到了分权分责、权责明确、相互制衡、科学高效。同时,扁平化管理模式充分调动起了学校基层一线权责的积极性和主动性,广大教职工依法实施教育教学活动、参与学校管理监督的能力大大提升了。

校长的权力受到制衡,行政化色彩的浓厚氛围得以慢慢消除。

校长专业能力怎样提升?

“有了制衡机制和监督体系,校长依法行使权力的环境和共识得以形成。”彭建伟说,“这个时候,我们便将过去由教育行政部门行使的权力下放到学校。”

“下放权力给学校,必须在行政化色彩淡化,依法治校体系建立之后才能进行,否则,可能出现校长权力扩大,或者进一步滥用权力的现象发生。”彭建伟说,“权力下放学校,得要学校接得住。怎么才能接得住,那就是依法治校得以落地生根,并形成氛围和共识。在学校有能力接住更多权力的时候,市教育局进一步简政放权,把过去由教育局行使的30多项权力,下放给学校。”

为了让教育从优秀走向卓越,以满足全市人民对教育质量的更高要求,克拉玛依市提出教育发展愿景:建设中亚地区一流的教育和具有国际竞争力的人才培养高地。

新的教育愿景和发展目标确定后,传统的行政化校长是无法适应这一要求的。为此,克拉玛依市大力推进学校领导能力转型,从课程体系建设入手,将课程作为学校提供优质教育教学服务的产品,作为学校品牌建设和特色建设的核心载体,把课程教学领导力作为学校管理者教育领导力的重要组成部分,作为校长的核心领导力和专业发展的根本任务。

“作为校长,我意识到,靠过去的行政化手段已经无法管理和领导学校了。”李德兴说,“要想把这个校长当好,行政化那一套行不通了,因此必须走专业化发展道路。”

同李德兴一样,克拉玛依市校长们的观念、理念、认识再一次受到冲击,开始主动从行政化向专业化转变。

“不向专业化转变,自然而然就会被淘汰。”这是克拉玛依市校长们的共识。

“依靠专业能力和水平才能安身立命。”这也成了克拉玛依市校长们的共识。

彭建伟告诉记者,淡化和制约了校长行政权力后,克拉玛依市加大了对校长专业能力和水平的培训,从而使校长专业能力和水平得到极大提升。随着专业能力和水平的增强,校长对行政化的依赖度逐步降低,随之而来的是校长对去行政化的顾虑逐渐减少。随着专业能力的提升,教师对校长专业能力的认可,使得校长的行政化色彩淡化了。

彭建伟说,校长专业能力增强后,行政权力的重要性也就淡化了。因此,这个时候推行校长职级制改革,便水到渠成。

2017年11月,克拉玛依市委办公室下发了《关于印发〈克拉玛依市中小学校长职级制实施意见(试行)〉的通知》,正式实施校长职级制改革。就这样,一场打破校长“铁饭碗”的改革,“静悄悄”地完成了。