2021年中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》以来，中小学管理体制迎来深刻变革。在实践推进过程中，书记与校长“谁说了算”的权责边界模糊问题，成为制约制度效能发挥的关键瓶颈。本文结合《中华人民共和国教育法》第二十七条、第二十九条之规定，提出“学校章程是落实党组织领导的校长负责制的根本载体和法治保障”这一核心观点。从法理依据、理论逻辑、实践困境与破解路径四个维度展开论证，强调将党的教育方针和国家教育政策法规“制度化、文本化、程序化”于学校章程，才有可能防止“人治依赖”，构建权责清晰、运行规范、监督有力的现代学校治理体系，实现“为党育人、为国育才”的根本目标。
一、“章程觉醒”是《意见》落地关键
2021年，中共中央办公厅印发《关于建立中小学校党组织领导的校长负责制的意见（试行）》（以下简称《意见》），标志着我国中小学校组织领导体制进入新变革时代。《意见》旨在确保社会主义办学方向，提升学校依法治校，是新时代坚持和加强党对教育工作全面领导、办好人民满意教育的根本制度保障。
在深入百余所中小学开展专项督导、座谈访谈的过程中，反复发现《意见》实际执行中“纠结”。书记和校长明明都在积极履职，都想干成事、干好事，却常常在具体事务的决策权归属、执行路径、责任承担上陷入“拉锯”，常常出现下属汇报工作要分别给书记校长汇报两次，甚至出现书记校长开大会在教职工面前公开矛盾的情况。表面上是工作方法和干部修养问题，深层次则是制度运行的“底层逻辑”尚未贯通——党组织的“领导”如何体现？校长的“负责”边界在哪？二者权责如何划分、程序如何衔接、监督如何保障？
《意见》发布以来，关于此问如何有效落实问题的研究文章汗牛充栋，多聚焦于书记校长的个人修养、党性修养、沟通艺术、角色定位等“人”的层面，强调“政治意识”“大局观念”“相互补台”。这些固然重要，但仔细思考，人性相同，个体不同，个体的能力、性格、经验差异巨大，仅靠道德自觉和人际磨合，难以构建稳定、可持续、可复制的制度运行机制。甚至，当我们鼓吹一个好校长就是一所好学校时，就已经承认“人治”是我们内心深处的主要依赖和潜在追求，制度的刚性约束力必然被削弱，改革的成效也必然打折扣。
转机出现在一次全市范围的“学校章程制定与执行情况”专项督导检查中。从规范学校规章制度的督导思考视角，到发现一个被长期忽视的法律条文，令人豁然开朗。
《中华人民共和国教育法》第二十七条，设立学校及其他教育机构，必须具备下列基本条件：（一）有组织机构和章程；第二十九条，学校及其他教育机构行使下列权利：（一）按照章程自主管理。
《意见》的执行关键，从纷繁复杂的“人”的矛盾，转向相对静态的“制度文本”——学校章程。
“按照章程自主管理”——这七个字，振聋发聩！它明确赋予了学校章程作为内部治理“根本法”的法律地位。学校的一切管理行为，其合法性、正当性根源，都应追溯至章程。
党组织领导的校长负责制，作为学校最核心的领导体制，其具体架构、权责划分、运行程序，必须也只能在章程中得到清晰、权威、具有法律约束力的界定。
长期以来，许多学校管理者将章程视为应付检查评估的“装饰性文件”“应付材料”“迎检材料”，没有引起足够的重视，每次迎检工作，把它交给中层干部甚至办公室干事完成，从未认真思考，未能认识到其作为“治校宪法”的根本价值，这正是当前制度运行不畅的根本症结所在。经常检查看到的情况是，章程格式很规整，内容却滞后和实际不符，千篇一律，下载借鉴复制。
激活章程、重塑章程、依章治校，依法治教，党组织牵头，书记校长和学校领导班子成员坐下来，认真商讨制定之前从未关注的学校章程，界定好领导组织管理架构，学校内设机构职能和权力运行规则。是破解书记校长权责困境、确保党组织领导的校长负责制行稳致远的治本之策。
二、章程是法定“治校总纲”，承载中小学校制度落地的法定依据
2003年7月17日发布《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》（教政法〔2003〕3号），已经明确“学校要依据法律法规制定和完善学校章程，经主管教育行政部门审核后，作为学校办学活动的重要依据。”
2012年《全面推进依法治校实施纲要》总体要求。“学校要牢固树立依法办事、尊重章程、法律规则面前人人平等的理念，......要以提高学校章程及制度建设质量、......全面提高学校依法管理的能力和水平；”
明确加强学校章程建设，健全学校依法办学自主管理的制度体系，已经是二十多年前，教育管理依法治教的明确共识。
2021年经过第三次修订的《中华人民共和国教育法》是我国教育领域的基本法，第二十七条将“有章程”列为设立学校的法定必备条件之一，没有章程，学校的设立在法律上就是不完整的。第二十九条明确学校“按照章程自主管理”。赋予学校一项极其重要的核心义务：学校的自主管理权，必须且只能在章程的框架内行使。章程是学校内部权力运行规则的“授权书”：党组织、书记、校长、内设组织机构、教代会、家委会等所有学校内部权力来源、权限范围，必须由章程明确授予。
书记作为党组织的班长，发挥党组织“全面领导”的权力边界在哪？校长“依法依规行使职权”的“规”首先指什么？章程必须说明。章程是学校权力岗位职责运行的“路线图”。重大事项如何决策？领导班子成员的管理权责如何界定？内设组织机构如何设置，都是干什么的？分管执行事务的工作范围？......这些学校内部权力的运行规则必须在章程中明确。书记主持的党组织会议与校长主持的校长办公会，各自的议事范围、决策效力、衔接程序，必须由章程清晰界定，避免权责“撞车”或“真空”。
章程是监督的“标尺”：上级教育行政部门、督导机构和社会公众对学校进行监督评价，首要依据就是学校章程。是否“依章办学”“依法治教”，是衡量学校治理是否规范、制度是否落实的根本标准。
因此，没有制定或应付迎检形同虚设不符合实际的章程，试图绕开章程去落实党组织领导的校长负责制，就是沙滩上建高楼，缺乏稳固的法治基础。书记校长权责的口头约定、会议纪要、内部文件，其效力层级都低于章程，且易变、易争。
例如，《意见》实施后，学校办公室需要增加岗位职能变成党政办公室；根据上级要求，需要内设校内督导室、心理辅导室、卫生保健室等等，都需要先修订章程，明确相应的职能权责边界，而不是开个会，发个文，就草率地完成结束。
《意见》通过法定程序固化为学校章程条款，获得校内法律效力，成为全体成员必须遵守的“硬约束”。学校章程是《意见》校本化落地的法定载体。 《意见》中关于“建立健全党组织统一领导、党政分工合作、协调运行的工作机制。”的要求，本质上就是要求学校建立一套清晰、稳定、可操作的内部治理规则。
通过章程，将中央关于教育的宏观政策和上级要求转化为学校微观治理的具体规则，确保“党的领导”不是抽象口号，而是嵌入学校运行规则的具体制度安排。
《全面推进依法治校实施纲要》规定，“要依据法律和章程的原则与要求，制定并完善教学、科研、学生、人事、资产与财务、后勤、安全、对外合作等方面的管理制度，建立健全各种办事程序、内部机构组织规则、议事规则等，形成健全、规范、统一的制度体系。”建立明确的学校章程，延伸出符合章程的学校各类规章制度，遵循法律保留原则，符合理性与常识，不得超越法定权限和教育需要设定义务。同时注意要经过适当的公示程序和期限，未经公示的，不得施行。
从党的教育方针到国家教育法规政策，再到部门规章和地方实践，落实中小学校党组织领导的校长负责制，必须以学校章程的修订与完善为突破口和制度载体。章程是连接宏观政策与微观实践、法律要求与校本运行的桥梁和纽带，是确保制度落地生根、开花结果的“治校宪法”。
三、章程是构建现代学校治理体系的制度利器
“书记校长谁说了算？”，本质是传统“人治”思维与“依法治校”要求之间的矛盾。寄希望于领导者个人的高风亮节、默契配合，不可持续、不可复制、不可预期。破解人性困境，必须回归制度本源，运用现代治理理论，充分发挥章程作为“制度利器”的功能。
章程规则具有稳定性，提供稳定的学校权力运行规则框架。《意见》出台后，一位强势的书记可能“越位”包揽，一位弱势的校长可能“缺位”不作为，之前情况可能反之；书记校长关系融洽或者其中一方默认权力让渡弱势躺平时权力运行顺畅，一旦产生分歧则举步维艰。这种不确定性，会制约学校的稳定发展和长远规划。章程作为成文的、公开的、稳定的制度文本，其核心价值在于提供共同制定认同、超越个体差异、普遍适用的权力规则框架。学校章程共同制定教代会通过，经法定程序公示通过，即具有相对稳定性，不会因领导人的更替或个人意志的改变而轻易变动。这为学校发展提供了长期稳定的制度预期。
章程规则具有普遍约束力。无论谁担任书记或校长，都必须在章程规定的框架内行事，减少了因人设事、因人废事的随意性。
章程规则具有可预期性。章程明确各类事项的决策主体、程序和权限，使得学校成员（尤其是中层干部和教职工）能够清晰预知事情该如何处理、该找谁负责，减少了猜疑和内耗，提高管理效率。当书记和校长的权责和决策程序在章程中被清晰界定，“谁说了算”的问题就转化为“按章程规定，这件事该谁决策、按什么程序决策”的问题。争论的焦点从“人”转移到“制度”，从“权力”转移到“规则”，矛盾的性质和解决方式将发生根本性转变。
章程描绘学校权责清晰的组织治理架构。现代学校治理强调明确决策机构、执行机构、监督机构的权责边界和运行机制。需要清晰关键问题。一是党组织的权责清单。党组织会议决策哪些事项？如何“把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实”？决策是最终决定还是前置研究？决策后如何确保执行？二是校长的权责清单。校长在党组织领导下，具体负责哪些工作？校长办公会的议事范围是什么？哪些事项校长可独立决定？哪些需报党组织会议批准或备案？三是权责边界与衔接机制。如何清晰划分“重大事项”与“日常事务”？党组织会议与校长办公会如何有效衔接？书记和校长的沟通协调机制如何制度化？四是监督与问责机制。如何保障章程的执行？谁来监督书记、校长是否依章履职？违反章程规定应承担何种责任？
通过章程对上述权责内容的公开化、精细化、可操作化，就能构建起一个权责清晰、分工明确、衔接顺畅、监督有力的现代学校治理体系，从根本上避免权责交叉、推诿扯皮。
章程保障决策的合法性与公信力，“程序正义”是实现实体正义的保障，也是化解矛盾、凝聚共识的关键。许多“谁说了算”的争议，往往源于对决策过程的不透明、不规范、不民主的质疑。章程在保障程序正义方面具有不可替代的作用。一是程序性规定，确保决策过程的公开、公平、公正。 二是过程可追溯，章程规定的会议记录和存档要求，使决策形成过程有据可查，责任可追溯，对决策者约束，对执行者和监督者保障。三是减少随意性，明确的程序规则，限制个人随意决策，迫使决策必须遵循既定透明的流程，增强了决策的严肃性和公信力。
四、章程是激活治理效能的实践路径
从“纸面条文”到“行动纲领”，认识到章程的重要性只是第一步。许多学校的章程仍停留在“纸上”“墙上”“档案盒里”，未能真正成为依法治校规范办学的“行动纲领”。要破解书记校长权责困境，必须采取切实措施，推动章程从“虚”向“实”、从“软”向“硬”转变。
在督导检查实践中，章程“虚置化”现象普遍存在，内容空泛，缺乏操作性，下载复制粘贴“正确的废话”应付迎检，千校一面，缺乏校本特色，大量章程内容雷同，套用模板，未能结合本校的历史传统、规模大小、发展定位、现实问题进行个性化设计，材料应付，更谈不上程序规范，未经教职工代表大会充分讨论和公示，几乎没有法律效力。学校实际运行中的决策、管理行为另有一套潜在规则，并未严格“按照章程自主管理”，章程成为“抽屉文件”“迎检摆设”。有的学校章程制定后，引用法律法规内容滞后，失去指导意义。
这种“虚置化”章程加剧权责混乱，导致书记校长在实践中“摸着石头过河”，权责边界模糊，矛盾丛生。章程形同虚设，损害了依法治校的严肃性，助长了“人治”思维和随意决策。内耗增加，决策效率低下，执行力打折扣，影响学校发展。而且权责不清、程序不明，为权力滥用和腐败提供了空间，产生滋生廉政风险。
学校必须制定章程，并按照章程自主管理，是《教育法》规定的。引领新时代学校治理现代化，有效落实“党组织领导的校长负责制”，是中国特色社会主义教育制度的重要组成部分，是确保党的教育方针全面贯彻、立德树人根本任务有效落实的制度保障。
学校章程，绝非可有可无的“迎检材料”，而是承载着党的教育方针、国家教育政策法规、规范学校权力运行、保障教育工作者合法权益的“治校宪法”。它是将宏观政策转化为微观实践的桥梁，是超越“人治”依赖、构建现代学校治理体系的基石，是确保书记校长权责清晰、运行顺畅、监督有力的根本保障。
学校的教育管理者书记和校长，要深刻认识章程的极端重要性，以高度的责任感和使命感，依据《教育法》和《意见》，熟悉掌握国家相关教育政策法规，认真、细致、务实地梳理和维护自身岗位权责义务，修订完善本校章程，使其真正成为办学治校的“根本法”和“行动纲领”。让“依章办事”成为校园文化的新常态，让“依法治教”精神在校园生根发芽。真正解开书记校长“权责之结”，实现“心往一处想、劲往一处使”的和谐局面，将党的全面领导优势转化为学校治理效能。
最后说明的事项。国务院2017年1月12日印发《国务院关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》（国发〔2017〕7号），国务院决定第三批取消中央指定地方实施的行政许可事项目录（共计39项）中明确，普通中小学、幼儿园、中等职业学校（含民办）章程核准已被取消。这意味着，学校章程的制定和实施现在不需要上级教育行政部门的核准，但教育行政部门仍需对章程建设进行宏观指导、监督管理、组织落实和审核备案。
（作者单位：兰州市教育局督导科）