老年教育的现状与发展需求调研报告—— 以北京市为例
摘要：以北京市老年教育的人口变化、政策和法规、需求与现状为案例，并借鉴国内外老年教育实践展开了专题调查和研究。调查显示，伴随人口老龄化而出现的大量老年人口对于教育的巨大需求与非常有限的现实教育资源、服务之间存在着巨大鸿沟，要把国家为老年人口提供教育与学习服务的政策变成现实，还需要全社会付出巨大努力。目前的突出问题包括：缺乏老年教育的顶层规划和有效的社会协调机制;已有实践没有形成规模且不成体系;老年教育法规政策缺乏可操作性、实效性和可持续性，亟须国家和地方政府采取措施加以解决。建议各级政府及有关部门依据国家和地方有关法规政策，结合老年人的终身学习需求，制订出相应的老年教育发展规划，并实施相应的老年教育工程。
我国目前已经进入人口老龄化快速发展阶段，截至2013年底，我国60岁及以上人口已达2.02亿人，占总人口的14.9% 。预计到2020年，我国60岁及以上人口将达到2.43亿人，约占总人口的18%。并且，我国的人口老龄化与工业化、城镇化相伴随，老龄问题的严峻性是全世界少有的(吴玉韶，2013)。北京市人口老龄化的速度及现实水平远高于全国均值。
截至2013 年底，北京市60 岁及以上户籍老年人口共计279.3万人，占总人口的21.2%。预计到2020 年将达到394.1万人，约占总人口的27.5%。人口老龄化快速发展这一事实，在客观上要求政府规划并大力推进老年教育事业的发展，以服务于国家和北京的人口老龄化战略和终身学习型社会建设。如何满足快速增加的老年人口对于教育和学习服务的需求，必然成为现行教育系统的巨大挑战和全新任务，同时，也将成为研究制订老年教育规划的基础。
一、北京市老年教育调研概况
调研缘起：为应对我国人口老龄化发展态势，引领老年教育工作，教育部按照国务院要求，于2014年8月启动编制《全国老年教育发展规划(2016-2020年)》，为此，北京开放大学配合国家开放大学开展了北京市老年教育的专题调研。
调研目的：了解北京市老年教育的现状与需求，在调研的基础上判明老年教育发面临的问题，借鉴国内外老年教育的成功经验，就如何应对北京市人口老龄化发展趋势推进老年教育事业提出政策建议。
调研内容：北京市老年人口现状及其发展趋势、国家和北京市老年教育相关政策和法规、北京市老年教育需求与现状，以及国内外老年教育实践经验。
调研方法：采用人口统计、文献法、问卷法、访谈法、案例法、比较分析法等方法，完成了系列文献综述、实地调查和专题研究。
二、北京市与老年教育相关的人口变化
随着我国经济社会的持续发展和计划生育政策的长期实施，社会人口的平均寿命逐渐延长，日益加速的老龄化进程已经充分显现，老年人口规模的迅速扩大带来了对老年教育和学习服务的巨大需求。图1
(一)北京市老年人口现状
如图1所示，截至2013年底，北京市60岁及以上户籍老年人口共计279.3万人，占总人口比例为21.2%，远高于10% 这一国际通行的人口老龄化标准。同期我国的老年人口占总人口的比例，全国为14.9% ，上海为27.1% ，天津为20.01% 。北京市的人口老龄化程度远高于全国平均水平，仅在上海之后，位列全国第二(韩雯,2014)。当前，北京市经济社会发展水平和人口老龄化程度，相当于发达国家和地区20世纪80年代中后期水平。
(二)北京市2007-2013年老年人口发展趋势
2007-2013年，北京市的老年人口在数量和占总人口比例方面的增加速度均十分显著。快速发展的人口老龄化带来了对老年教育的巨大需求，也预示着今后将出现一个更为庞大的老年教育需求群体。
如图2所示，2007-2013年，北京市各年龄组的户籍老年人口数量均呈逐年增长趋势, 尤其以60岁及以上的户籍老年人口数量增长最为显著。
如图3 所示，2007-2013年，北京市各年龄组的户籍老年人口占总人口比例均呈逐年上升趋势，尤其是60 岁及以上户籍老年人口占总人口比例的上升速度最为显著。
( 三) 北京市2016-2020年老年人口发展趋势预测
如图4、图5所示， 并根据图中数据计算得出， 到2020年， 北京市60岁及以上的户籍老年人口数量将达到394.1万人，占总人口的比例将高达27.5%;60-69 岁的老年人口数量达223.19万人， 占60岁及以上老年人口总数的比例为56.6%;70岁及以上的老年人口数量达170.91万人，占60岁及以上老年人口总数的比例为43.4%。
综合以上关于北京市老年人口现状及发展趋势数据，以及老年教育规划编制针对2016-2020年北京市老年人口的预测数据可以看出，北京市人口老龄化呈现出加速发展态势，其中60-69岁年龄段老年人口在60岁及以上老年人口中占比50%以上。
人口老龄化的现状与发展趋势是制订老年教育规划的基础。北京市老年人口统计和预测数据揭示了老年教育对象群体的数量和分布特征，反映出老年人口群体对于教育和学习服务的客观需求。事实表明，老年人口的终身学习服务必将成为今后教育系统需要拓展的全新任务。
三、国家和北京市发展老年教育的相关法规与政策
(一)国家颁布的老年教育相关法规和政策
国家颁布的老年教育相关法规和政策主要包括：《中华人民共和国老年人权益保障法》;《关于加强老龄工作的决定》(中发[2000]13号);《中国老龄事业发展“十二五”规划》(国发[2011]28号);《关于进一步加强老年文化建设的意见》(全国老龄办发[2012]60号);《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》;《国家教育事业发展第十二个五年规划》(教发[2012]9号)等。《中华人民共和国老年人权益保障法》规定：“老年人有继续受教育的权利。国家发展老年教育，把老年教育纳入终身教育体系，鼓励社会办好各类老年学校。”中共中央、国务院《关于加强老龄工作的决定》指出：“各地要重视发展老年教育事业，发展广播、电视、
网络和函授教育，鼓励和指导社会力量按照有关规定兴办各类老年学校。各地老年教育主要为老年人提供物质文化生活所需要的知识和技能，使更多的老年人能就近参加学习。”国务院《中国老龄事业发展“十二五”规划》指出：“加强老年教育工作。创新老年教育体制机制，探索老年教育新模式，丰富教学内容。加大对老年大学(学校)建设的财政投入，积极支持社会力量参与发展老年教育，扩大各级各类老年大学办学规模。”《关于进一步加强老年文化建设的意见》指出：“大力发展老年教育。加强老年教育设施建设，推进各级各类老年大学、老年培训中心、老年远程教育机构的健康发展。探索老年大学教育内容与模式，适应时代发展要求，采取老年人喜闻乐见的教学方式，进行科学文化知识普及，开展养生保健、文学艺术和实用技能培训，提高老年人社会适应能力和生命健康品质。”《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020 年)》提出要“重视老年教育”。《国家教育事业发展第十二个五年规划》提出，要“办好老年教育机构，形成覆盖城乡的继续教育网络”。
(二)北京市颁布的老年教育相关法规与政策
北京市政府十分重视发展老年教育，已经颁布的相关法规和政策主要包括：《北京市老年人权益保障条例》《北京市“十二五”时期老龄事业发展规划》《北京中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》等。
《北京市老年人权益保障条例》指出：“本市鼓励和支持兴办各类老年学校，为老年人参加学习创造条件。”《北京市“十二五”时期老龄事业发展规划》指出：“大力发展老年教育。建立市、区(县)、街道(乡、镇)、社区(村)四级老年教育网络，发挥老年大学(学校)、社区学院在老年教育中的带头作用，开展多层次、多内容、多形式的老年教育活动，形成若干系列的老年教育课程。建立老年教育需求调研、教育效果反馈和成果统计等制度。创新教育载体，引导公共教育资源面向老年人有序开放，促进学校教育与老年教育双向互动，有计划为老年人提供终身学习服务，开展老年人学习成果认证试验工作。进一步整合社区教育资源，完善教育设施，理顺老年教育管理体制。完善网上学习资源，方便老年人接受网络教育。”《北京中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》指出，要“调动各种社会力量广泛开展老年教育。”
综上可知：
第一，国家对于发展老年教育已经从法规与政策层面做出了明确规定，通过制定各项法规政策，明确了老年人的受教育权利，把老年教育纳入终身教育体系，鼓励社会办好各类老年学校，明确要求加强和大力发展老年教育，着重强调了创新体制机制、探索发展模式、丰富教学内容、寻找切合实际的教学方法、加大财政投入、扩大办学规模、加强设施建设等方面的措施。
第二，北京市政府的法规政策强调建立四级老年教育网络，发挥老年大学(学校)、社区学院的带头作用，开展多样化老年教育活动，建设老年教育课程资源，建立老年教育相关制度，创新老年教育载体，整合资源，完善教育设施，理顺老年教育管理体制，完善网上学习资源，方便老年人接受网络教育，充分发挥各渠道老年教育师资力量。
上述已有法规和政策对于保障老年人的学习与教育权利及其提供方式、运行机制均有明确规定;但是，与现实发展情况相比，目前还缺乏实际可行的老年教育发展规划，也没有形成可操作的实施制度和相对固定的专项经费投入，各相关部门之间的协调配合也亟须加强。因此，老年教育的法规政策亟须配套以相应的实施规划、工作制度和推进机制才能最终落到实地。
四、老年教育需求与现状调研结果
(一)北京市老年教育需求
1. 老年教育需求的必要性、内容、特征和方式
一项针对北京市千余名60岁及以上老年人的问卷调查结果显示，96%的老年人都认为政府应该提供有针对性的老年教育与学习服务。老年人对于生存质量和生活品质的需求更为迫切和直接，他们平时参与最多的是基于自身兴趣、带有休闲性质的学习活动，其中看电视占58%，比例最高，读书看报占50%，参加社区组织的文体活动占38%，参加社区组织的学习培训仅占29%(李莉，2011)。
我们针对北京老年电视大学校本部及分校从事老年教育的人员开展了问卷调查。调查结果显示：第一，大部分老年人并没有太多的学历教育需求，他们更为注重的是学习内容能够贴近其日常生活和兴趣爱好、能就近参加面对面的教学活动、学习资源易于获得、教学内容易于学习;第二，学习内容受老年人欢迎的程度由高到低依次为医疗保健、文学艺术、文化娱乐、信息与科学技术;第三，受到老年人欢迎的教学组织形式，按其受欢迎的程度由高到低依次为面授教学、线下体验学习、电视学习、网络教学;第四，受到老年人欢迎的学习终端，按其受欢迎程度由高到低依次为电脑、电视、手机、Pad。
2. 老年教育需求的特色内容
为了解老年教育需求的特色内容，我们深入北京市某福利院进行了访谈调查。院内老年人的年龄段为60-90 岁，生活均能自理，职业多为退休干部、教师、医生、工程师等。老人们的学习需求主要体现在如下两个方面。第一，文化娱乐类活动。这方面的需求基本上可以在福利院得到满足。第二，对电脑、智能手机使用的个别辅导。例如，如何在智能手机、Pad 上使用微信等网上聊天工具，如何通过收发邮件与子女或亲朋好友保持沟通联系等。
综上可知，为老年人继续学习提供服务将成为发展老年教育的主要任务。绝大多数老年人都希望能够参与有益于提高生命质量、增强生活技能、丰富社会生活质量的相关学习;老年人参与的学习活动基本都具有公益性、非学历教育性，具有显著的多样化、非正规性、体验性特征，并基本都具备就近方便、收费低、容易学、有成就感这四个特点。
(二)北京市老年教育现状
目前，北京市面向老年人的教育服务主要由老年大学(含北京广播电视大学系统)、各区(县)社区学院、养老机构、大众媒体、北京老教育工作者协会总会等机构提供。
第一，以北京广播电视大学系统为主体的成人教育机构开展了大量的老年教育服务。北京广播电视大学系统自开办老年教育以来，通过电视远程教学进行老年教育共计44.6万人次，通过面授教学进行老年教育共计43.4万人次，总计88万人次。但就其规模和效益而言，因为缺乏老年教育发展规划和稳定的资源投入，其老年教育服务总体还没有走出初步探索阶段。此外，不同教育机构举办的老年教育服务项目之间也缺乏沟通协调，没有形成合力。
第二，面向老年人的教育内容与服务覆盖面较小，缺乏针对性和参与性。从提供老年教育的机构看，包括老年大学(含北京广播电视大学系统)、社区学院、养老机构、大众媒体等。从课程内容来看，主要为医疗保健、文学艺术、文化教育、信息与科学技术等，其中，回应老年人特定需求、有针对性、个性化的学习资源还不够丰富。学习组织形式主要以面授及活动教学、自主体验学习为主。2013年度，各类老年学校(包括老年大学、社区老年学校等)全年参加学习人数累计29.9万人，占2013年度北京市户籍老年人口总数的10.7%;全市各级老年活动站(中心、室)全年参加活动378.7万人次，平均每位老年人全年参加活动1.4次。
尽管如此，从目前的情况来看，北京市老年教育服务的覆盖面仍然比较小，活动频次比较低，远不能满足老年人的学习需求。从老年教育的师资来看，基本为兼职且数量缺乏，其稳定性和持续性差，尤其是没有充分挖掘老年人自身作为老年教育师资的资源价值。从经费投入上看，大部分老年教育机构缺少稳定的经费投入，这也在很大程度上制约了老年教育的供给范围和质量保障。
第三，随着以智能手机、Pad为代表的移动互联设备的迅速普及，尤其是随着使用手机微信功能的老年人数迅速增加，各机构和个人创建的针对老年人的微信公众号、微信群的数量快速增长。老年人可根据个人兴趣、爱好和需求个性化定制学习资源，这将成为满足不同老年人学习需求的有效手段。同时，微信群也极大地促进了老年人之间的交流分享和互助学习。通过对这些提供老年教育及服务的机构进行的调查可知，巨大的老年教育需求和现有的老年教育资源及服务供给方面还存在着巨大的差距。
五、国内外老年教育实践考察
通过对以上海和江苏为代表的国内老年远程教育的考察发现，国内老年远程教育呈现出的特点包括：在建设模式上，主要是在政府主导下由多家业务机构合作共建;在经费投入上，有相对稳定和充足的经费保障;在课程内容上，涵盖了社会人文、医疗卫生、文学艺术、信息服务、科学技术、生活安全等多方面内容;在技术平台上，主要采用电视网、互联网、移动网等多种媒体相结合的方式。
通过对美国、英国、日本等发达国家的老年教育的考察发现，国外老年教育呈现出的特点包括：具有相对稳定的法制保障;政府承担政策支持和经费投入;学习内容与老年人的实际需求密切结合;教学手段、学习方法更加多元;自主教育形式受到普遍关注;广泛重视和发展远程教育。(朱晓华，2012;王旭，2011;张晓霏，2010)
六、初步结论、重要议题和规划建议
本部分拟就调研基础上形成的初步结论、发展老年教育涉及的重要议题进行讨论，并在此基础上围绕规划老年教育事业的发展提出政策建议。
(一)初步结论
第一，老年教育现状与人口老龄化加速发展的趋势严重不相适应，这必然成为今后教育系统服务老龄化发展趋势所面临的巨大挑战和全新任务，也必将成为各级政府制订教育事业发展规划时所必须考虑的重要领域。
第二，老年教育存在规模小、质量缺乏保障，且各教育单位各自为政、相互之间缺乏衔接沟通等突出问题。要发展与人口老龄化形势相适应的老年教育体系，亟须制订政府层面的中长期规划、确保稳定和充足的资源投入、建立能切实落实法规和政策的专门机构，以及形成有效的社会协调机制。
第三，从现实情况看，国家和地方的老年教育事业发展的相关法规和政策还缺乏实际可行的实施制度。对于举办什么样的老年教育及其所需要的体制机制保障、经费资源投入、社会协调配合以及老年教育的能力建设等问题，仍然需要制订具有可操作性的运行机制和解决方案。
前已述及，当前发展老年教育的政府意愿、现实供给水平与老年教育需求之间存在着巨大的鸿沟。通过对老年教育现状及国内外老年教育成功实践的现实考察表明，当前发展老年教育事业最为紧迫的任务是启动顶层规划，建立协调机制，同时，启动专项工程来增强老年教育法规政策的可操作性、实效性和可持续性。
(二)规划老年教育所涉及的重要议题
通过专题调研以及对国内外实践的考察，我们认为，发展老年教育将成为我国应对人口老龄化进程中一个全新的重要领域，应特别需要关注以下主要议题。
第一，明确发展老年教育的宗旨是落实“老有所学”，即为老年人提供丰富多样的学习资源与学习服务，通过学习充实老年人的晚年生活。
第二，老年人的主要学习需求。老年人希望参与能够有益于提高生命质量、增强生活技能、丰富社会生活质量的相关学习活动，基本都具有公益性、非学历教育性，具有显著的多样化、个性化、体验性特征。因此，发展老年教育要注重为老年人提供与其个人生命质量和社会文化生活质量的提升密切相关的知识和技能学习服务。
第三，老年人多样化的学习方式。老年教育主要可采取以下三种方式。①由机构、媒体、社会组织向老年人提供教育服务。此方式具有教育资源丰富、规模大、受众范围广等特点。②社区的老年活动站(中心、室)等开展的教育活动。此方式具有能够满足老年人日常社交活动需求、实际生活需求等特点。③老年人居家自学活动。此方式具有明显的个性化定制特点，能够满足不同老年人的学习需求。三种教育形式应有机结合，互为补充，为老年人提供内容丰富、层次和形式多样、方法灵活的教育活动，兼顾满足老年人的普遍性学习需求和个性化学习需求。
第四，建立在政府统一协调下的老年教育各相关方的社会合作工作机制。建议建立以各级老龄委、教委牵头，相关部门协同配合、各负其责的工作机制，加强对老年教育的宏观规划与业务推进。鉴于老年教育涉及社会诸多方面，应当充分发挥开放大学系统、社区学院、老年大学(学校)、养老机构、大众媒体、社会专业机构、社会志愿者组织等各方力量，共同合作开展相关工作。
第五，全面持久推动老年教育不仅需要政府决策并给予财政投入、协调社会各方力量，还需要有专门的教育机构提供稳定可靠的教育服务。作为政府依据发展终身教育需要而设立的开放大学，具有为各类人群提供继续教育和终身学习服务的社会职能，亦具有覆盖各省、市、县(区)和社会各行业事业单位的业务网络，应该有责任也有能力发挥老年教育主力军的作用。
第六，老年教育服务的成效应依据对象群体的实际体验来评判，即考察他们的预期需求是否得到满足，并且根据他们的反馈确定改进和扩大服务的举措。
(三)关于制订老年教育发展规划的建议
应依据国家和地方有关法规政策，结合老年教育需求，研究制订2016-2020 年老年教育发展规划与实施方案，实施“老年教育工程”。为此我们建议：
1. 围绕“老有所学”目标，为老年人提供多层次、多内容、多形式的终身学习资源和学习活动支持服务构建以社区教育、远程教育和多样化自主学习相结合的老年教育服务体系，充分发挥开放大学的系统优势，形成覆盖城乡社区的老年教育网络，利用网络学习平台为老年群体提供丰富多样的学习资源。鼓励和支持开放大学系统和社区老年学校、各级老年活动站(中心、室)结合区域内老年人口的实际需求开展面授、体验学习和自主网络学习相结合的多种学习服务。鼓励和支持社会文化教育机构以及各类老年社团依托其已经形成的组织网络，更大范围地开展内容丰富、形式多样的老年教育活动。鼓励和支持社区老年活动站(中心、室)组织老年人社区活动、邻里活动、短期学习活动等。鼓励和支持老年人居家自学。根据老年人的个人兴趣、爱好和需求，做好广播电视节目、报纸书刊、网络学习、微信公众号，以及网上各类社交媒体等教育平台的推荐和定制服务。
2. 加强老年教育制度建设，构建长效机制
建立老年教育资源的共建共享制度;建立提供老年教育服务的教师及其他服务人员的培训制度;建立面向老年教育服务的需求调研、效果反馈和成果统计等制度;建立老年人学习成果认证制度;建立根据老年人学习需求调整教育服务供给内容和规模的动态机制;建立政府购买老年教育服务的公共服务制度。
3. 保障老年教育的经费投入，支持重大项目实施
保障老年教育的专项经费投入，必要时通过立法来保障经费投入。将老年教育经费投入纳入各级政府的年度教育财政预算，建立健全老年教育支出与财政收入相匹配的动态增长机制。建立以各级政府的财政投入为主，各老年教育服务举办单位、受教育者合理分担成本，多渠道筹措经费的投入机制。设立专项经费，支持老年教育服务重大项目(如学习资源建设项目、师资队伍建设项目、学习平台建设项目等)的实施，为满足老年人的教育需求提供必要的经费支持。
4. 采用多种传播渠道或宣传方式，形成全社会的终身学习文化氛围
鼓励和支持采用多种传播渠道或宣传方式，在全社会特别是老年人中，倡导终身学习，推介优质学习资源，提供优质学习体验，宣传身边的终身学习典范，让老年人通过学习和体验，直观感受终身学习对于提升生命质量、增强生活技能、丰富社会生活质量的重要性和积极意义，从而更多、更广泛地自发参与到终身学习中，享受学习带来的个人生活品质的提高，形成全社会的终身学习文化氛围。
5. 结合老年教育面临的难题与实践，开展成效评估、资源建设、能力建设和学科建设发展老年教育是一项全新事业，目前的实践基础还远远不够。为了确保老年教育的针对性和适切性，需要开展更为深入细致的调查研究。例如：了解老年人口的不同年龄段分布、性别比例、学习动机与需求、学习方式;了解外来老年人口数量及其对于学习与教育的需求等。为此，需要建立老年人口及其学习需求的动态数据库;在不同老年人群体中进行学习服务成效调研与评估;总结研究国内外老年教育的成功范例并建立案例资源库;大力开展能力建设，组织举办面向老年人的教育需求调查、课程规划、学习支持服务及成效评价等专题研修班，并在此基础上研制老年教育专业标准与专业骨干培训;进行学科建设，在充分吸纳实践经验的基础上，组织学界编写《老年远程学习支持服务教师指导书》《老年教育学》等专著。
总之，发展老年教育应尽快研究制订发展规划，设立启动“老年教育工程”，并借助鼓励实践创新，探索推进老年教育发展的机制和保障措施，最终形成与人口老龄化进程相一致、与建设终身教育体系相适应的老年教育制度体系及特色实践体系。