王永莉 旦增遵珠
［摘要］我国民族地区的经济发展方式大多属粗放型，其转变的关键在政府管理体制改革。从民族地区政府管理面临的现实困境看，既面临特殊的社会历史自然环境，又要完成中央政府的经济增长考核目标和其他重点任务，还要应付民族地区复杂的群体性事件等。推动民族地区经济发展方式的转型，必须加快中央和民族地区政府职能的转变，正确处理政府与市场关系，完善对民族地区政府的绩效考核，创新民族地区政府管理体制，积极推动民族自治地区政府管理体制的改革步伐。
［关键词］经济发展方式；粗放型；民族地区；政府管理体制；绩效考核
中图分类号：F124.6文献标识码：A
文章编号：1674-9391（2013）01-0017-07
基金项目：国家社科基金项目“低碳经济模式下西部地区自我发展能力研究”( 项目编号:10BJY006)的阶段性成果；2011年教育部项目“‘全国援藏’背景下增强西藏自我发展能力研究”（项目编号：11YJC850017）的阶段性成果。
作者简介：王永莉(1968-)，女，四川蒲江人，西南民族大学经济学院教授，研究方向：区域生态；旦增遵珠（1973-），男，藏族，西藏拉萨人，西南民族大学经济学院讲师，研究方向：民族经济。四川 成都610041
确保转变经济发展方式取得实质性进展，是“十二五”期间贯穿我国经济社会发展全过程和各领域的战略性任务。我国有少数民族人口一亿多，民族自治地方占国土总面积的64％，且主要聚居在西部和边疆地区。所以，加快民族地区经济发展方式转变，不仅关系我国转变经济发展方式、推动科学发展的成败，还关系民族团结、社会稳定和边防巩固。转变经济发展方式与深化各方面体制改革密切相关，关键又在于政府管理改革。从政府管理体制改革的视角探讨民族地区经济发展方式转变，对推动区域乃至全国转变经济发展方式进程和成效有关键作用。
一、政府管理体制改革：民族地区经济发展方式转变的关键
“十二五”时期是我国加快转变经济发展方式转变的攻坚时期，而转变经济发展方式的关键在于政府管理体制的转变。民族地区更是如此。
（一）经济发展方式转变的内涵及难点
经济发展方式，或原称为经济增长方式，是指推动经济增长的各种生产要素投入及其组合方式。转变经济发展方式，即实现经济发展的方法、手段和途径的转变，既包涵从外延（粗放）增长向内涵（集约）增长的转变，还应包括向发展目标多元化转变，向经济结构全面优化转变，向建设资源节约型、环境友好型社会转变等[1]。“十二五”规划将我国加快经济发展方式转变的基本要求归纳为“五个坚持”，其中之一是要坚持把改革开放作为加快转变经济发展方式的强大动力。衡量经济发展方式转变的程度,传统上用度量粗放与集约的主要指标——全要素生产率(TFP)的贡献率，通常把全要素生产率对经济增长率的贡献小于30%的经济发展方式称为粗放型,30%～50%的为半集约型,50%～70%的为集约型,70%以上为高度集约型，40%～60%之间时经济发展方式转变处于关键的过渡期，且转变一般经历了劳动密集型——资本密集型——知识、技术密集型等大体相似过程[2]。
整体而言，我国现在的经济发展方式还属粗放型(外延式)[3]，是以要素投入为主, 尤其是资本增长推动，属资本密集型，具体表现为技术进步对经济增长贡献率低、经济效益低、资源配置效率低等；应分别从经济体制改革、产业结构转换、技术进步、政府职能转换等方面加快转变经济发展方式；转变经济发展方式与深化经济体制改革密切相关，其难点主要集中在政府管理体制、财税体制、价格体制和企业体制等关键环节[4]，尤其是政府管理体制。政府管理体制改革之所以成为我国经济发展方式转变的关键，原因在于我国在市场经济发展进程中采取的独特经济发展模式，政府在推动经济发展方式的制度创新方面扮演着最重要角色，表现为增长优先、投资驱动等。这种被称为东亚大多数国家建立的威权发展模式[5]，主要依靠政府迅速动用大量资源来推动经济起飞。独特的经济发展路径和模式决定了我国转变经济发展方式的关键和难点都在于政府管理体制改革，包括民族地区。
（二）民族地区经济发展方式属于粗放型
我国民族地区，即通常的民族8省区，包括内蒙古自治区、广西壮族自治区、西藏自治区、宁厦回族自治区、新疆维吾尔族自治区以及少数民族集中分布的贵州、云南、青海。“十一五”以来，民族地区的地区生产总值、财政收入每年均以两位数的速度增长，高于全国平均增速，综合经济实力大幅提升。
从经济发展方式角度看，我国民族地区的经济发展方式属粗放型，具有经济起飞初级阶段的典型特点。虽然我国民族地区具有资源禀赋优势，资源利用强度较高，但资源利用粗放、利用效率低下，其自然资源的开发利用对本地区经济增长的贡献率普遍偏低，资源经济特征显著，其经济增长主要靠资本投入和劳动投入支撑，属劳动密集型和资本密集型，技术进步在经济增长中的贡献相对低下[6]。改革开放后，民族地区全要素生产率对经济增长贡献也出现下降趋势，资本对经济增长的贡献却逐年增加[7]。这种投资拉动型、政府主导型的经济发展方式是不可持续的，必须迅速转变，否则民族地经济社会发展、建设小康社会、民族稳定和谐以及我国生态国防安全都将受到严重影响。
（三）民族地区经济发展方式转变与政府管理体制改革的重要性
加快政府管理体制改革，推动经济发展方式转变，促进我国民族地区经济社会可持续发展，具有极端重要性和现实紧迫性。
西部大开发以来，在国务院和全国各地的大力支持下，民族地区经济社会发展迅速，但与全国特别是发达地区的发展差距仍然明显存在，扶贫攻坚任务艰巨。2011年，民族8省区生产总值达到51289.1亿元，占全国GDP的10.9%；固定资产投资达41599.8亿元，占全国的13.4%，社会消费品零售总额达15207.6亿元，占全国的8.3%，地方财政一般预算收入达5605.8亿元，占全国财政收入的5.4%；人均生产总值达到28673元，为全国平均水平的81.9％；城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达17403元和5138元，仅为全国平均水平的79.8％和73.6％；经济结构调整加快，三次产业结构的比重由2005年的19∶42∶39调整为2011年的12.9∶48.3∶38.8（见表1）。
民族地区经济发展的滞后使扶贫解困任务依然十分艰巨。2009年，民族地区尚有1955万农村贫困人口，占全国农村贫困人口总数的54.3％。2012年3月国务院扶贫办重新调整了国家扶贫开发工作重点县名单，全国有592个、西部375个、民族八省区232个，区域总数量仍然占全国的39%，其中的190个贫困县同时位于我国14个集中连片特困地区中所列440个贫困县之内，占43%；全国贫困县最多的还是云南73个，贵州50个等［8］。所以，该区域不仅贫困发生率高，且贫困程度深，很多贫困县历经多年扶贫后仍未脱贫，现在依然是《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020)》扶贫攻坚的主战场，通过经济发展来脱贫解困的任务非常艰巨。
我国经济发展方式转变的重点和难点都在民族地区。我国民族地区不仅地域辽阔、战略资源丰富、市场潜力巨大，是支撑我国未来发展的战略资源接续地。同时，我国民族地区大多处于我国大江大河的上游和涵养地，是我国重要的生态屏障，关系着国家生态安全。此外，我国民族地区毗邻中亚、南亚、东南亚等各国，连通亚欧，在我国对外开放总体格局中占有重要地位，同时又是抵御敌对势力分化、维护国家安全的战略前沿。加快民族地区经济发展方式转变，这对于维护民族团结、社会稳定、边防巩固，实现国家长治久安，意义重大、影响深远。
二、政府管理体制的现实困境：民族地区粗放型经济发展方式的体制原因
从政府管理体制的视角探寻我国民族地区粗放型经济发展方式的成因，既有我国经济发展道路的共同因素影响，也有民族地区政府管理的某些特殊原因，其政府管理也面临更多的困境，转变经济发展方式面临不同的路径依赖。
（一）民族地区政府管理体制的演进特点
民族地区政府管理体制的变迁既受到我国中央和地方关系演变的影响，又有我国处理民族问题形成的民族区域自治制度的特殊性。
与中央政府相比，地方政府，即“次级中央政府”，除不能够管理外交、国防事务等外，各级政府要依法管理经济、政治、教育、建设、财政等各项事务，被视为“一个经由民主选举而产生的机构，它的管辖权限于当地范围（而不是区域性或全国性范围），并通过授权获得地方税收权以及地方公共服务供应的自由裁量权”[9]。我国地方政府具有双重身份，既是地方事务的管理主体,又负责中央政策在本地区的落实。经济转型期，因行政性分权和经济性分权结合的“放权让利”改革，使地方政府日益成为推动地区经济增长的主体。地方政府具有所谓双重中介代理角色[10]：地方政府一方面代理中央政府，实行对本地区经济的宏观管理和调控；另一方面代理本地区的非政府主体，执行中央的决定，争取中央支持,实现本地区经济利益最大化。
我国实行民族区域自治制度,民族自治地方政府除具有前述双重代理人身份，还具有民族性和自治性[11]。它既是民族自治地方的国家行政机关,承担着对民族自治地方经济、政治、文化和社会发展等一般地方政府的职责和功能；还依照宪法和法律规定的权限行使自治权，尤其在民族构成复杂、少数民族比重大的地方，还要对民族事务进行管理，行政行为带有鲜明的民族性。再加上民族、宗教问题的敏感性和复杂性，本应由中央政府承担的保卫国家安全的职能事实上部分由民族地方政府承担了。民族自治地区的政府在管理范围、对象、手段以及管理环境等方面具有明显的特殊性和复杂性。这使得民族自治地方的政府在经济方式转变中的地位更加重要，转型也更加困难。
（二）民族地区政府管理面临特殊的社会历史自然环境
我国民族自治地区政府还面临与其他地方政府不一样的社会历史自然环境，其管理经济社会、促进经济增长的手段和方式相对单一。
1.从自然环境看，我国民族聚居地区大多面临恶劣的自然生态环境，经济发展和政府管理的任务艰巨。我国少数民族大多聚居于高海拔地区、高寒山区和滑坡、泥石流、旱涝灾害频繁的岩溶山区、石漠化区等区域，生存环境恶劣、垦殖率高、干旱缺水、水土流失严重，地理区位和自然环境恶劣，自然灾害频发。如汶川地震、玉树地震、舟曲特大山洪泥石流、贵州山体滑坡、云南持续干旱、西藏暴雪冰冻等几次大的自然灾害，都发生在民族地区，造成了极大损失。人口、资源、环境间的矛盾日趋尖锐，既影响了民族地区经济社会的可持续发展，还增加了经济发展和政府管理的难度。
2.从历史演变进程看，我国民族地区政府管理的原有水平和能力低下。事实上有些民族地区从以前的原始社会末期或奴隶社会一步跨越到社会主义社会，社会发育程度较低，商品经济市场经济观念淡薄，企业等市场组织的发育程度较低，典型如西藏从农奴社会过渡到社会主义社会、云南民族地区“直过区”等。“直过区”，即20世纪50年代初中央政府对云南边疆还处在原始社会末期的13个少数民族聚居区，采取特殊的直接、逐步过渡到社会主义的步骤，目前云南仅“直过区”就涉及31个县126万人。这些地区生产力并未随着生产关系变革而实现同步跨越，市场体系和政府管理都十分薄弱。
3.从社会发展实际看，长期以来我国民族地区社会公益事业投入不足，交通、通信、教育、科技、文化、卫生等公共服务滞后。区域内国家自然生态保护区相对集中，全国生态建设规划的重点地区和重点工程绝大多数在民族地区，但相应的生态补偿机制和重大工程项目的利益分享机制不够健全和完善，给民族地区社会生产生活造成较大的影响。结果使得民族地区政府更多依赖资本的高投入、高强度的资源开发等来拉动经济增长，自我发展能力较弱。
（三）保增长的考核指标：民族地区政府管理面临的共同考核任务
作为中央政府代理人和地方自治机构，民族地区政府均要促进本区域经济增长和社会发展。在中央政府以经济增长等为主要绩效考核指标的压力和自身追求增长的动力下，各民族地区政府也要把主要精力用于保经济增长。如“十二五”规划纲要中，民族地区都提出了明确的、且不低于西部和全国的经济增长水平和速度的发展目标（见表2）。
从表1、表2容易看出，我国民族地区在人均地区生产总值、城镇居民可支配收入和农村居民人均纯收入等方面与全国依然存在明显差距，也不难发现民族地区追求经济增长的强烈诉求。而通过什么方式来实现经济发展目标就变得次要了，往往更多依赖资本、劳动投入和资源进开发，即粗放型经济增长来实现。现实中，基于普遍存在的赶超东部发达地区的压力，民族地区政府往往通过强大的行政手段提供价格低廉的土地、资金、资源等生产要素，热衷于通过投资扩张追求GDP等的高速增长。这种依赖于政府力量推动、以外延扩大再生产为特征的投资，短期内能迅速拉动经济增长，但容易造成重复建设和资源浪费，加剧经济增长与社会稳定、生态保护的矛盾，增加了经济发展方式转变的难度。
（四）“西藏3.14”、“新疆7.5”等事件：民族地区政府肩负维护稳定的重要职责
我国西部和边疆绝大多数地区都是少数民族聚居区，民族自治地区的政府管理还肩负着民族团结、社会稳定和边防巩固甚至国家长治久安的重要职责。一段时间来，我国民族地区群体性事件频繁爆发，如2008年西藏拉萨3.14打砸抢烧暴力事件、2008年贵州翁安6.28事件、2008年云南孟连7.19事件、2009年新疆乌鲁木齐7.5打砸抢烧暴力事件等，民族地区政府面临错综复杂维护稳定的艰巨任务。究其原因，既有我国正处在体制变革、社会转型的关键期,各种利益主体间尖锐激烈的矛盾冲突,往往通过群体性事件频繁爆发。也有民族地区民族、宗教信仰习惯问题、经济民事等利益纠纷与国外分裂势力交织在一起,引发矛盾的因素不断重叠放大，错综复杂。少数民族地区大聚居小杂居的分布格局,更便于动员民族文化力量、运用新兴媒介渠道等，一旦某些利益诉求缺乏充分、有效的沟通渠道,加上政府相关部门处理危机的不当,很容易引发群体性事件等极端行为[12]。民族地区政府不得不花很大精力确保长治久安，体制改革很难排上重要议事日程，更无暇变革自身体制来推动经济发展方式转变。
（五）调控高房价、高物价：民族地区政府不断应付经济高增长带来的问题
作为中央政府的代理人，民族自治地区的政府责无旁贷地要完成中央统一部署的各项任务，如这几年应付次贷危机和欧债危机、调控高房价、抑制物价上涨等，无暇根据各区域的实际来变革体制，促进经济发展方式的转型。我国中央政府依照渐进式改革的路径，而不是事先规划好的改革蓝图，针对现实改革进程中出现的难题、焦点问题统一部署全国和各地区政府的工作，从2008年以来的四万亿投资、到2011年以来调控房价、抑制高物价、保障房建设、中小企业融资难等等。改革开放以来累积起来的各种热点、难点问题不时爆发，中央政府应接不暇，而改革政府本身管理体制、推动经济发展方式转型等涉及关键领域的改革就一再被拖延，包括民族地区政府在内的地方政府自身更缺少变革的动力，依旧沿袭粗放型的经济发展路径。
三、加快政府管理体制改革，促进民族地区经济发展方式转变
我国政府主导型经济发展方式，决定了转变经济发展方式的关键在政府管理体制改革。要推动我国民族地区经济发展方式的转变，必须明确政府职能，加快我国中央政府和民族地区政府管理体制的改革步伐。
（一）明确中央政府的职能作用, 理顺政府与市场在资源配置中的关系
作为“看得见的手”，政府本质上是为弥补市场机制这只“看不见的手”而存在，完全只靠政府或市场来配置资源则会导致经济社会效率的损失。这就需要理顺政府与市场在资源配置中的关系，遵循市场优先原则,首先发挥市场机制在资源配置中的基础性作用。所以，中央政府要加快从传统管制型政府向服务型政府职能的转变，健全政府权责体系，提高经济调节和市场监管水平，强化社会管理和公共服务职能。将服务型政府作为政府改革的目标，即以公民本位、社会本位为理念,运用社会民主秩序 ,依公民意志组建为公民服务且承担服务责任的政府[13]。这样既能有效解决我国渐进式改革“摸着石头过河”的试错式路径，政府也不必经常充当类似“救火队”角色，频繁依据实际问题来转移工作重心，成熟市场经济所需的政府理念、政府管理体制、政府管理方式和方法以及科学发展观的贯彻、政企分开等老问题也相应迎刃而解。具体到经济发展方式中的主导产业选择、资源产品定价、要素价格调整等竞争性领域，先要充分发挥市场机制的作用，政府职能则从根本上转到为全社会服务等非竞争性领域来。
（二）推动中央政府管理体制改革,完善对民族地区政府的绩效考核
推动民族地区经济方式发展转变，首先应从推动中央政府管理体制改革入手，尤其要完善其对民族地区政府的绩效考核。
尽管由于民族、国防、生态和历史等多方面原因,我国民族地区在发展方式转型中必须继续依靠中央政府的长期援助和支持，仅仅依靠自身的力量,如资本、技术等要素的制约，很难实现从外延型增长到内涵型增长的转变。所以，继续坚持深入推进西部大开发政策以促进民族地区发展,是中央政府无法推卸的责任。但中央政府在对民族地区政府绩效评估中，主要沿用对一般地方政府考核的指标体系，如GDP增长率、地方财政增长率等经济发展指标设置过多，地方政府提供公共服务的数量质量、公众满意程度等公共服务和管理方面指标较少，尤其是涉及民族地区的民族关系、民族区域自治、生态安全和政治稳定等特殊因素没有纳入考评体系[14]，容易出现有的民族地区政府过份追求经济增长速度，忽视增长的质量和方式，进而造成经济发展和社会发展的失衡、生态的破坏等，并可能引发一些群体性冲突事件等。
因此，中央政府要以科学发展观为指导，完善对民族地区政府的绩效评估体系，建立符合民族自治地方特点的政府绩效考核体系，有力推动民族地区政府自觉注重经济发展方式的质量和效益。如在考评过程中要正确处理经济发展与社会稳定以及环境保护的关系，指标上应增加民族地区社会稳定、民族团结、生态安全和生态建设等考核内容及其权重，在考评主体上更注重各少数民族群众和社会团体等的意见和参与等。这样既可增强民族区域自治地方政府的公共责任感,还可提高各少数民族群众积极参与的满意度和自治能力,逐步实现向服务型政府转变。此外，涉及中央政府对民族地区的各项支持和援助，应尽可能制度化、规范化、法制化，尽量采用经济手段，以增强民族自治地方政府的自我发展能力和创新能力，如扩大资源税地方留成比例、完善江河上游的生态补偿、引导资本向民族地区流动等，避免形成“谁闹谁解决”的错觉。
(三) 积极推动民族自治地方政府职能的转变，提高行政效率和管理水平
通过民族自治地方政府职能的转变来促进经济发展方式转型，目标依然是从行政管制型政府向公共服务型政府转变，提高行政效率和管理水平。
因行政管理面临的自然社会环境、政治经济环境等差异，民族自治地方政府在处理政府与企业、政府与市场关系时，也存在所谓典型的错位、越位、缺位等现象，容易采取高投入、高能耗的增长方式。对此，要通过限制政府权力来建设有限政府, 发挥市场在资源配置中的基础作用，实现从全能政府向有限政府转变，提高行政效率和管理水平。如前所述，民族自治地方政府既要履行中央政府交待的宏观管理职能，又要行使自治权。这些职能的履行和发挥，既需要经济发展方式由政府主导向市场主导转变,更大程度上也要发挥市场机制在资源配置中的基础性作用,并通过政府管制来弥补市场失灵。现实中，民族地区市场机制距离“完全市场假设”还存在较大差距，市场体系薄弱，制约了市场机制作用的发挥[15]。如民族自治地方企业数量少、竞争力弱小，消费者消费能力有限，市场主体发育不健全；市场化程度偏低，不少农牧区甚至还处于自然经济状态,市场力量对产业选择与企业成长促进作用相对较弱；支撑市场运行的基础建设、教育投入、社会保障等社会基础也较薄弱。面临类似不完善的市场，若还执着于依赖市场机制的作用,结果必然是适得其反。再加上在民族地区经济发展过程中，中央政府运用强制力量对民族地区的大量支持援助，部分替代了有限的市场机制，实现了经济的跨越式发展，形成民族地区粗放型增长的根源和依赖。所以，民族地区地方政府的作用不能简单弱化或迅速由市场取代，相反某种程度上还要继续实行政府替代市场，尤其涉及经济发展方式的转变面临的区域主导产业选择培育、优势企业的政策资金扶持服务等，暂时都离不开政府作用。
当然，民族地区体制改革的目标依然是建立社会主义市场经济体制，政府暂时干预的目的是完善市场, 而不是完全取代和否定市场。包括中央政府和地方政府，其行政干预也要尽量遵循市场经济规律，尽可能用成熟市场机制采用的手段方式，一旦市场条件具备，政府就应毫不犹豫退出微观等干预领域，努力把民族地区政府建设成服务型政府、有限政府、法治政府和责任政府。
（四）充分利用民族自治权,创新民族地区政府管理体制
充分利用民族区域自治法赋予的自治权，创建与自治权利相衔接的政府管理体制是民族自治地方政府管理创新和调适的基本任务。
民族自治地方政府利用《民族区域自治法》赋予的自治权，自主管理民族地区经济社会事务中，大胆创新，如前述对民族地区政府的绩效考核体系改革中增加民族稳定、生态安全等指标、资源产品价格改革、地方财政税收如资源税改革等，对于转变民族地区粗放型经济发展方式具有积极的推动作用。这些体制创新，在中央政府看来属诱致性制度变迁，在民族地区则属强制性制度变迁，如成功可倒逼中央政府进行体制改革，将经验做法推广到全国其他地区，推动全国经济发展方式转型；若成效不明显，可视作自治地方政府的自治权运用，还可总结教训反复实践，努力提高民族地区经济发展方式的质量和效益。民族地区如何将具有比较优势的各种丰富资源转变为经济优势并兼顾生态利益，是民族地区脱贫解困和经济发展方式转型的现实选择。在资源开发、环境保护、产业升级方面，针对资源开发的不同阶段采取不同的政策措施[16]，如扩展阶段加强资源集约强度和环境保护，巩固提升阶段重视教育科技投入，实现资源开发从数量型向质量型过渡。涉及这些方面的政府措施和市场调节等，民族地区政府都可进行试错式创新。
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收稿日期：2012-12-17
责任编辑：许瑶丽