杨明洪
［摘要］柴达木盆地有丰富的矿产资源，但资源开发总体上呈现粗放增长的格局，同时，该地区资源与生态环境保护、社会保障与就业等都存在不少问题。为此，柴达木盆地需实行包容性、可持续发展，需要在税收、财政制度、民生发展和社会建设上实施一系列改革，如改革税制，发挥资源税的调节作；合理划分不同层次的收入比例；保障民生；大力发展旅游业；加大企业保护环境的责任；建立合理的资源价格形成机制等。
［关键词］柴达木盆地；资源开发；包容性发展；可持续发展
中图分类号：F205文献标识码：A
文章编号：1674-9391（2013）01-0012-05
基金项目：国家自然科学基金项目“政治-生态-军事敏感区村庄公共产品供给效率评价与改进方法研究”（项目编号：70973084）的阶段性成果；教育部人文社会科学重点研究基地重大招标项目“第五次中央西藏工作座谈会后西藏主要民生改善政策评估与改进对策研究”及中央高校科研业务经费交叉前沿重大项目“新时期西藏和四省藏区民生政策评估与改进对策措施研究 ”的阶段性成果。
作者简介：杨明洪（1969-）四川大学社会发展与西部开发研究院（兼中国藏学研究所）教授，博士生导师，研究方向：藏区经济社会发展。四川 成都610064
引言
基于“两对矛盾”的认识，中央第五次西藏工作座谈会提出西藏和四省藏区要实现跨越式发展和长治久安。开发柴达木盆地丰富的资源，成为推动青海藏区实现跨越式发展和长治久安的突破点。柴达木盆地位于青海湖西边，在行政辖区上是海西蒙古族藏族自治州，海拔2600－3000米，面积24万多平方公里，是我国第二大盆地。据初步勘探结果，柴达木盆地盐储量为600多亿吨，占全国探明储量的一半以上，它不仅是中国盐矿之冠，也是世界盐矿之冠。其中钠盐探明储量530多亿吨；硼探明储量1100多万吨，占全国总储量的一半；氯化镁探明储量约20亿吨。东台吉乃尔湖和一里平盐湖，卤水中锂含量比美国同含盐湖高出10倍，比其工业开采品位高出50倍。因此，柴达木盆地又称为“盐的世界”。据估计，柴达木盆地各种资源潜在价值在16万亿元以上。
2005年10月，国家发展和改革委员会将青海省柴达木循环经济试验区列入国家第一批13个循环经济试点产业园区之一。
2005年11月，青海省柴达木循环经济试验区领导小组成立。 2006年3月10日，《青海省柴达木循环经济试验区实施方案》编制完成，并上报国家发改委。 2006年5月8日，青海省政府出台《青海省发展循环经济实施意见》。 2006年8月28日，中共中央政治局常委李长春赴柴达木循环经济试验区考察。 2007年7月7日-8日，青海省委书记强卫到格尔木就循环经济进行深入调研时指出，要努力走出一条中国特色、中国品牌、中国模式的循环产业发展之路。 2008年5月10日，青海省政府出台《关于进一步促进青海省循环经济发展的若干意见》。 2008年6月30日，国土资源部出台柴达木循环经济试验区国土资源优惠政策。
2009年4月，柴达木地区被批准为国家级可持续发展实验区。2010年3月15日，国务院批复《青海省柴达木循环经济试验区总体规划》。根据规划，到2020年，柴达木循环经济试验区将成为国家循环经济示范区，成为国内面积最大、唯一布局在藏区的循环经济试点园区，也是世界上最大的循环经济示范区。
然而，柴达木盆地经济社会的总体特点是资源极为丰富、生态极为脆弱、社会发展极为滞后。社会发展起点低，生态极为脆弱，成为开发柴达木丰富资源的现实难题。自中央实施西部大开发战略以来，特别是2005年被列为循环经济发展实验区后，政府在开发资源、保护生态环境、推动社会发展做出了不懈努力，也取得了明显成效。但据现有资料显示，柴达木盆地发展尚需要进一步思考。
一、柴达木盆地资源开发方式反思
自中央实施西部大开发战略以来特别是2005年被列为循环经济发展实验区后，在资源开发基础上，柴达木出现了GDP和税收的双重快速增长、城市化率快速提升的势头。
2007年海西地区生产总值完成201.67亿元，按可比价计算比上年增长17.3%；2008年，实现生产总值273.11亿元，与上年相比，总量增长20% ；2009年，柴达木实现生产总值289.3亿元，按可比价计算，比上年增长12.3%；2010年为365.49亿元，按可比价计算，比上年增长18.3%；2011年，柴达木实现生产总值481.4亿元，按可比价计算，比上年增长19%。
同时，海西地区经济年均增长率保持了与GDP一致的势头，年均增长30%以上。海西州税收总量在2007年为42.88亿元，2008年达到54.41亿元，2009年为70.22亿元，2010年为90.06亿元，比上年增长28.3%，2011年为117.31亿元，“十一五”时期全地区一般预算收入年均增长34.9%，高于“十五”时期5.4个百分点，超“十一五”目标18.9个百分点。其中，地方一般预算收入34.49亿元，增长41.1%，“十一五”年均增长41.1%，高于“十五”时期18.2个百分点，超“十一五”目标25.1个百分点；中央一般预算收入50.34亿元，增长22%。2011年，一般预算收入117.31亿元，比上年增长30.2%。
但不能忽视的是，海西州的生态环境保护与社会发展却令人忧虑。
（一）资源和生态环境保护
从水资源承载力来看，有关专家预测，到2016年，总用水量达到11.4277亿吨，地下水源供水量为1.1899亿吨，地表水源供水量为10.2378亿吨，基本能够平衡，但水污染问题将会更加突出，废污水排放量达到4708万吨［1］。从万元GDP的能源消耗来看，2008年，青海省万元GDP能源消耗2.936吨标准煤，位列全国第二，万元GDP电耗为4061千瓦时，规模以上工业增加值能源消耗为3.24标准煤/万元； 而海西州到2015年产煤为2058.1万吨，大于1816.8万吨的消耗量［1］，但由于青海省绝大部分煤炭资源产于海西州，因此，海西州的煤炭资源需求缺口将会很大。从土地资源来看，海西州虽然地域辽阔，但耕地后备资源受到水土配置的刚性生态条件制约，土地开发和整理难度很大，局部地区出现了人地矛盾和土地退化问题。同时，海西州工矿用地面积快速扩大，加重柴达木盆地土地资源的紧张程度［1-2］。从环境承载力来看，2008年，海西州排放工业废水中的COD为5597万吨，生活及其他污染所产生的COD排放量为4260万吨，大规模矿产资源开发对于环境的影响越来越重［1］。从总体上看，高耗能是海西州经济发展的重要特征，经济快速增长是建立在消耗大量能源基础上的。目前能源消耗高、资源利用程度低是柴达木资源开发方式造成的，对生态环境造成很大压力，并与本身的生态脆弱性相抵触。
（二）社会发展与进步
从社会发展来看，2010年度人口“六普”结果显示，海西州人口48.93万人，过去10年增长为32.56%，年均增长率为2.86%，远远高于全国平均水平。农村人口为14.67万人，按照国家贫困线新标准（人均纯收入2300元），海西州贫困人口有两个数据，一个数据为8万人，一个数据为5.3万人，按照前一个数据，贫困人口占比为51%，按照后一个数据，占比为34.2，可以这样讲，海西州农村人口贫困发生率是全国最高的区域。2011年被纳入农村“低保”范围的人口为14080人，也就是绝大部分贫困人口没有进入“低保”网。虽然海西州城市化水平很高，达到发达国家的水平，超过71%，但这些工矿企业都是资源开发型企业，受资源价格波动影响大，收入不稳定；很多为国有企业或者国有控股企业，机制不灵活，包括很大一部分旧体制下的国有企业职工，生活环境差。2011年被纳入城镇“低保”的有28777人，实际上很多生活困难的职工仍未被纳入城镇“低保”。
从社会保障与就业支出来看， 2010年为社会保障与就业支出8.45亿元，增长22.4%，全年财政一般预算支出61.82亿元，增长40.9%，前者低于后者18.8%。2011年，为社会保障与就业支出8.9亿元，增长5.4%，而一般预算支出增长54.1%，前者低于后者近50个百分点。最近几年，社会保障与就业支出超低速增长最为引人注目，而老百姓对于社会保障与就业的需求显著上升，两者形成鲜明对比。
二、实施新的经济发展方式——包容性可持续发展
应当说，GDP和税收在资源开发基础上取得双重快速增长，实事求是地讲，GDP和税收这两个方面都是这些年地方政府党政官员的“两大追求”，前者更容易显示“政绩”，后者更容易突出“权力”，而且，这两者相得益彰。柴达木资源开发总体上显示出粗放增长的格局，粗放型资源开发方式导致资源开发步伐惊人（参见表3）。
柴达木盆地经济社会的重要特点是资源极为丰富、生态极为脆弱、社会发展极为滞后。反思柴达木资源开发和经济发展方式，对基于柴达木盆地经济、社会、生态的特点认识，针对柴达木资源开发方式的内在缺陷，笔者认为，需推动柴达木盆地实现包容性可持续发展。
如前所述，高能耗是柴达木经济发展的重要特征。经济快速增长依然建立在消耗大量能源基础上，高耗能行业主要集中在石油和天然气开采业、石油加工炼焦及核燃料加工业、非金属矿物制造业、化学原料及化学制品制造等六大行业, 也是柴达木工业经济发展的重要行业。“十一五”末, 柴达木六大高耗能行业能源消费量为281.8万吨标准煤, 较2007年增长39.7%, 占规模以上工业能源消费总量的96.42%,较2007年提高了2.43个百分点。其中煤炭开采和洗选业能源消费量为8.47 万吨, 增长115%; 石油和天然气开采业能源消费量为155.44万吨, 增长137.3% ; 非金属矿物制品业能源消费量为6.74 万吨, 增长30.5%。高耗能行业占柴达木工业能源消费总量的比重较大。
能耗高、能源利用效率低下主要原因是，柴达木经济发展正处于投资拉动为主以及重化工业快速发展阶段，黑色金属冶炼及压延工业，非金属矿物制品业和化学制品制造业等高耗能产业不断扩张，造成能源消费快速增长，加速对资源的开发利用。
包容性发展的基本涵义是寻求社会和经济的协调、稳定和可持续的发展。与单纯追求经济增长不同，包容性发展的基本要义在于：通过一种规范稳定的制度安排，让每一个人都有自由发展的平等机会，让更多的人享受发展红利；让弱势群体得到多方面的照顾；中小微企业和个人能力建设得到加强；在经济增长过程中各方面保持平衡；社会稳定得到提高。
可持续发展是指既满足当代人的需求，又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展，既要达到发展经济的目的，又要保护好人类赖以生存的大气、淡水、海洋、土地和森林等自然资源和环境，使子孙后代能够永续发展和安居乐业。
三、推动包容性可持续发展的对策建议
为推动海西地区实现包容性、可持续发展，需要在税收、财政制度、民生发展与社会建设上实施一系列改革。对推动包容性、可持续发展方式的政策建议主要有以下几点：
（一）改革税制，发挥资源税的作用
从立法理念来看，现行资源税的立税依据是为了调节资源级差收益，这种资源税是国家财产性收益，是资源有偿使用制度的组成部分的认识，混淆了国家凭借政治权力征税和凭借财产权利(所有权)收费的界限，税收功能弱化。关于资源税改革的建议，首先，是在充分理解资源税的双重界限的基础上推行“从价定率”，由于资源税是地方税，可以增大资源所在地的利益。其次，将“从价定率”与“从量定额”相结合，提高资源税对资源综合利用的调节作用。最后，对于所得税与增值税逐步取消减免政策。
（二）合理划分地方不同层次的收入比例
现有青海省对柴达木在省级、州级、县（市）级对资源开发的财政性收入划分上明显存在缺陷，比如石油和天然气资源税分配比例，州级财政收入80%，县级20%；其他资源税，州级60%，县级40%。资源税地方收入的分配级次现状，成为州县政府及其他地方政府过分追求资源粗放型开发的推动器［3-5］。为此，建议加大地方的收入比例，建立科学合理的省级以下财政转移支付制度，改善民生，加大治理污染的力度。
（三）保障民生发展，体现资源开发的包容性
贫困、医疗保险、教育、最低生活保障、社会化养老最能够体现社会发展的包容性。如前所述，柴达木在这些方面的欠账比较大，非常突出，同时，解决这些问题是柴达木盆地资源的前提，是资源开发的根本目的。为此，我们建议，一是限期解决贫困问题，力争在2020年前把柴达木绝对贫困问题消除；二是鉴于农牧民人口所占比例很低，不到30%，有条件率先建立比较完备的、城乡统一的医疗保险、教育、最低生活保障、社会化养老制度。
（四）大力发展旅游业
发展旅游业，既可以在一定程度上替代现有的高耗能产业，又可以实现富民强县之目的。柴达木地区地理环境独特，旅游资源较丰富。西部大开发以来,特别是青藏铁路格拉段通车后,柴达木地区旅游产业得到快速发展,旅游作为循环经济发展的重要内容也必将成为海西地区经济未来重要的增长点。为此，建议大力发展旅游业。
（五）加大企业保护环境的责任
做到资源开发和环境保护并重，限制高污染行业扩张蔓延，保护柴达木的自然环境，保持可持续发展，避免重走“先污染后治理”的老路，实现人与自然和谐相处。在尚未开征环境保护税之前，可考虑借鉴山西省的作法，按企业年销售收入的1％－5％征收环境补偿基金，用于对资源开发地区的环境恢复整治［5］。同时，对企业利用“三废”（废气、废水、废渣）等废弃物为主要原料进行生产的，适当延长减免企业所得税年限（目前减免期为5年）[4]。
（六）建立合理的资源价格形成机制
柴达木盆地向外输出主要是资源［6］，长期在不合理的价格下，地方利益向外流失大。这是一个“老大难”的问题，需要下决心攻坚克难。为此，建议建立合理的资源价格形成机制，有利于当地的发展，为包容性可持续发展创造条件。
参考文献：
［1］张维宸.青海省海西州矿产资源开发的资源承载力评价[DB/OL].（2010-09-26）[2012-06-22].http://www.mlr.gov.cn/zljc/201009/t2010
0926_771928.htm.
［2］许光，顾锡连，王小红.海西州矿产资源开发利用存在的问题与对策建议［J］.资源与产业,2012,(2).
［3］张振兴.完善柴达木区域资源循环可持续开发财税政策的研究[DB/OL].（2012-07-14）[2012-09-03].http://www.ssfcn.com/qyjj_news.asp?id=815.
［4］阮余农.支持海西州矿产资源开发利用的税收政策研究［J］.柴达木研究,2011,(4).
［5］青海省税务学会课题组.支持柴达木循环经济发展的税收政策研究[DB/OL].（2010-03-16）[2012-07-10].http://cti.ctax.org.
cn/xsjl/jjss/201003/t20100316_601669.shtml.
［6］石金友.杜光伟.柴达木循环经济试验区工业发展思路与框架研究［J］.中国工程咨询,2008,(8).
收稿日期：2012-11-07
责任编辑：许瑶丽