【摘要】改革的深化、依法治国的推进、“五大发展理念”的实施，对民族自治地方治理现代化将产生深刻影响。如何在认真梳理我国民族区域自治法实施三十多年成效的基础上，在全面深化改革、全面推进依法治国背景下，从实际出发尊重差异，着眼于“创新、协调、绿色、开放、共享”，全面推进民族自治地方依法治理、实现治理现代化，多措并举推进民族区域自治制度的有效实施，是需要认真研究的。我们认为：应更新理念、弱化特殊性、固化地方性、强化新思维，创新民族区域自治制度运行，推进民族自治地方治理现代化。
【关键词】民族区域自治地方；治理现代化；自治制度运行；理念创新
中图分类号：D922.15
文献标识码：A
文章编号：1674 -9391(2017)01-0053 -07
基金项目：四川省创新团队项目《西部民族法治发展与创新研究》(项目编号：15 TD0049)、西南民族大学硕士学位点建设项目（项目编号：2016XWD - S0301）研究成果。
作者简介：王允武（1958 -），男，陕西略阳人，西南民族大学法学院教授、博士生导师，研究方向：民族法学。四川成都 610041
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称十八届三中全会《决定》），明确提出“全面深化改革的总目标，就是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。同时指出，“坚持和完善民族区域自治制度”“贯彻党的民族政策，保障少数民族合法权益，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系”。我国的155个民族自治地方，幅员面积占国土总面积的64%，国家治理现代化不能没有民族自治地方治理现代化，民族自治地方治理现代化，是国家治理现代化题中应有之义。民族自治地方治理现代化，实乃民族自治地方治理法治化，是民族事务法治化的主要方面。继十八届三中全会之后，十八届四中全会尤其是中央民族工作会议，都直接间接地就民族事务法治化相关问题提出要求、作出部署。
全面深化改革、全面推进依法治国已向纵深推进。我们应从实际出发尊重差异、着眼于十三五期间“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，多措并举推进民族区域自治制度的有效实施。故应更新理念、弱化特殊性、固化地方性、强化新思维，推进民族自治地方治理现代化。在综合分析民族区域自治法实施以来的理论和实践的基础上，在强化“民族事务法治化”理念的前提下，通过完善与创新民族区域自治制度运行，促进民族自治地方全面深化改革、全面推进依法治理，进而推动全面建成小康社会的目标如期实现。
一、尊重差异，有效协调民族自治地方全面发展
（一）高度重视民族工作“新常态”，认清“家底”
“民族地区是我国的资源富集区、水系源头区、生态屏障区、文化特色区、边疆地区、贫困地区”，与此同时，由于历史、社会、自然环境等因素的影响，“大多数民族地区自然条件差、发展起点低、历史欠账多，远离中心市场和城市集群，城乡发展差距明显”，“与东部地区的发展差距不断拉大”。民族自治地方深化改革和推进依法治理更应当强调本土性、民族性和“自治性”。当然，我们要杜绝“人为地”强化民族意识，不要人为地制造民族差异。要“做到依法行使民族区域自治权和贯彻执行党和国家方针政策相统一、保护少数民族合法权益和依法履行公民义务相统一、促进区域内全体群众共同富裕和重点帮助相对贫困地区相统一”。与此同时，我们要“提高依法管理民族事务能力”，“加强民族工作法律法规建设”，“依法妥善处理涉及民族因素的问题”，“坚持在法律范围内、法制轨道上处理涉及民族因素的问题，不能把涉及少数民族群众的民事和刑事问题归结为民族问题，不能把发生在民族地区的一般矛盾纠纷简单归结为民族问题”。“凡属违法犯罪的，不论涉及哪个民族、来自哪个地区，都要依法处理，不能以民族划线搞选择性执法。对于蓄意挑拨民族关系、煽动民族歧视和仇恨、破坏民族团结、制造恶性事件的犯罪分子，坚决依法打击”。要“依靠群众、发动群众，严密防范和严厉打击民族分裂势力、宗教极端势力和暴力恐怖势力”。
应该肯定的是：我国民族关系和谐、经济社会发展迅速。尤其改革开放以来特别是2005年以来，民族自治地方经济增长快（2005年至2013年年均增长12. 9%、高于全国平均水平），人民生活持续改善（城乡居民收入分别由8800多元、2200多元增加到22000多元、6500多元，分别增长1.6倍和1.9倍[2](P.59,134-135)），基础设施建设显著加快，生态保护扎实推进。全国如此，各地也都不断加大民族自治地方发展力度，效果明显。①但是，问题仍然突出：民族自治地方贫困面大，民族自治地方农村还有2500万贫困人口、贫困率平均17.1%②。民族自治地方贫困人口占全国农村7017万贫困人口的35. 63%(一说民族地区农村贫困人口占全国50.2%[2](P.137))。与少数民族人口与全国总人口的比例严重的不协调，扶贫攻坚任务十分繁重。同时，民族自治地方城乡差距大、地区差距大；城镇化率低（低于全国10个百分点），③而有的自治地方，经济社会发展更为滞后，城镇化率低的惊人。④时任国家民委主任王正伟，在2016年3月5日参加宁夏代表团审议政府工作报告、审查“十三五”规划纲要草案时也说：“民族8省区经济总量加起来仅相当于一个广东省．30个民族自治州经济总量加起来仅相当于一个苏州市．120个民族自治县经济总量加起来仅相当于排前几名的两个百强县”。[3]
总之，在民族自治地方社会治理现代化过程中，必须充分重视、准确把握我国民族工作五个“阶段性特征”：改革开放和社会主义市场经济带来的机遇和挑战并存：国家对民族地区支持力度持续加大和发展低水平并存：国家对民族地区支持力度持续加大和民族地区基本公共服务能力建设仍然薄弱并存：各民族交往交流交融趋势增强和涉及民族因素的矛盾纠纷上升并存；反对民族分裂、宗教极端、暴力恐怖斗争成效显著和局部地区暴力恐怖活动活跃多发并存。
只有了解了这个现状，才能真正了解当前我国民族工作的特殊性。民族自治地方治理创新及全面推进依法治国，必须从这个实际出发。
（二）厘清民族区域自治权的基本内涵，达成共识
目前，关于自治权的内涵有待厘清，《自治法》等法律规定也不够规范，有关自治权的性质、要素、主体等有不同解释。应当尽快厘清相关问题：一是民族区域自治权内涵的逻辑起点究竟是“民族权利保护”、“中央与地方分权”、“统一与自治”，还是兼而有之，又如何具体区分；二是民族区域自治权的性质究竟是“权力”、还是“权利”，还是兼而有之，又如何具体区分；三是作为“权力”的民族区域自治权，究竟是分权、还是授权或赋权，其“权力”的边界如何划分：四是民族区域自治的主体究竟是“自治少数民族”“各少数民族”“各少数民族人民”“自治机关”“各族人民全体组成成员”，还是兼而有之，又如何具体对待；五是民族区域自治权的内容究竟有哪些。等等，都需要通过研究达成共识。
（三）研究有效行使民族区域自治权的对策，消除困境
如何完善和落实民族区域自治权，是理论和实务界一直十分重视的问题，学者们对此展开了大量的研究。一般认为，民族区域自治权的行使不充分主要体现在国家法律和政策的变通、自治立法、经济自治权等内容上。影响其行使的因素有：法律制度规定不完善、制度运行干扰、运行责任不明确、主体积极性不高、客观经济条件限制、监督乏力等。因此，在厘清民族区域自治权基本内涵的基础上，相应改革应予深化：一是完善《民族区域自治法》等相关法律规定、规范民族区域自治权的有关表述，明确责任主体，规范行使程序；二是理顺权力关系，减少制度行使的人为干扰；三是增强主体自治意识和自治能力，促进主体积极行使自治权；四是将优惠政策、经济自治和长远发展统一起来，实现良性互动；五是健全自治权行使的监督机制。
二、多措并举，积极创新民族自治地方社会治理
（一）加大“民族区域自治”宣传力度，强化研究
第一，进一步深化相关理论研究。一是树立制度自信，坚定实施符合我国历史和国情的民族区域自治制度的理论支持，“着眼于民族理论的时代性”⑤；二是加强“分权”研究，明晰中央部委与民族自治地方自治机关的权限，“着眼于民族问题的战略思考”；三是抢占理论阵地，深化“中国特色处理民族问题的正确道路”涉及的民族理论、政策、法律、制度及机制的学术创新，“着眼于新的实践和新的发展”。
第二，正面、积极宣传民族区域自治制度。一是从实际出发、客观地做好对外宣称工作，充分肯定实行民族区域自治“做到了承续历史传统与符合民族国情的统一、维护国家集中统一与照顾民族地区差异的统一、体现中华民族一体性与尊重各民族多元性的统一”，避免就事论事的回应分裂势力对民族区域自治制度的歪曲解读，从理论与民族自治地方实际情况结合上进行宣传：二是在国内全面、深入宣传普及“民族区域自治是维护国家统一和民族团结的重大制度安排”，使“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自主权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分”的宪法精神深入人心，杜绝不明真相的人们片面理解。
（二）认识民族区域自治实施的制约因素，消解不足
民族区域自治制度实施实效性差，与民族区域自治制度落实不到位有密切关系。民族区域自治制度落实不到位表现在多个方面，一是法律配置不到位。《自治法》责任追究制度未建立，《自治法》第73条落实缺乏监督，不但导致很多领域的立法出现空白，而且“诱导”民族自治地方对政策的依赖。二是权力配置不到位。如前所述，中央、上级机关与民族自治地方自治机关权力界限不清，自治机关沦为上级机关派出机构。反映出民族自治地方利益表达，相较于国务院及其部委所代表的国家利益或部门利益的弱势。忽视了民族自治地方的特殊性和能动性，不利于调动自治机关的积极性和自主性，弱化了少数民族公民的国家认同感和归属感。三是人员配置不到位。民族自治地方党委主要干部多为汉族，这不利于增强少数民族对执政党的向心力，既会造成“汉族统治少数民族”的假象、被别有用心之人利用，也易使少数民族感情偏离于党和政府主要工作。而落实不到位又与以下因素制约有关。
第一，对制度“自治”属性认识不全面。一是上级机关“自治法治”意识淡薄，对地方事务“统”得过多、什么都在管，自治地方自治机关“自治意识”弱；二是过分强调“特殊倾斜”，忽视依法“平等对待”和“同等要求”：三是政策“僭越”法律，且对地域和民族因素差异化考虑不周。
第二，“稳定”理念至上，维稳缺少法治化应对手段。一是“稳定压倒一切”的消极维稳思路尚未转变为“民族事务治理法治化”的积极维稳思路，高压维稳“维而不稳”。在敏感时期，高压维稳或可实现短期维护民族自治地方和谐发展的局面，针对“7·5”事件、“3·14”事件、“5·22”暴力恐怖事件等的强力维稳，都取得了积极效果，震慑了分裂分子，但将其常态化易引起一系列不良社会反应，如普通民众因不适应高压维稳的社会氛围，出现的消极对抗。一线处突人员身心健康无法保障，出现“埋怨”乃至“怠工”。这表明高压维稳只能是短期处突行为，长此以往无形中会增加民族自治地方各阶层的不满情绪。二是“即时性”的维稳措施，初衷虽好而“非法治化”，维稳的效果并不一定达到预期，且易成为分裂势力负面宣传的“口舌”，被境外反华势力所利用，从而导致少数民族公民与政府感情的疏远，进而影响“认同”的实现。
第三，民族自治地方“治理体系和治理能力”现代化水平低，社会治理“法治化”滞后。自治机关“自治意识和自治能力”弱，强调政策扶持弱化法律保障作用，上级机关重“管理”轻“治理”，过于强调“倾斜扶持”“特殊照顾”等政策实施，使民族自治地方责任意识和法治意识薄弱，“等、靠、要”等僵化思想仍未根本改观，过分倚重国家“优惠政策”谋求发展，导致民族自治地方发展权实现不足，一定程度上削弱了法律对民族自治地方和谐持续发展的根本保障作用，对于实现“法治民族自治地方”，最终实现法治中国的目标有所制约。
（三）优惠照顾向激发民族地区内生活力转型，更新理念
民族区域自治制度的根本目的，是促进少数民族和民族自治地方各项事业的发展。完善民族区域自治制度的目的，也是为了促进少数民族和民族自治地方发展。民族区域自治制度完善应当以优惠照顾向内涵发展转变为导向。
回顾过去，尽管民族区域自治法制建设取得了瞩目的成绩，但真正促进少数民族和民族地区各项事业发展的仍然是国家和有关上级机关的优惠政策。如前所述，影响民族区域自治制度发挥实效和民族区域自治权完全行使的因素是多方面的。民族自治地方本身受制于自然条件和经济发展水平，而不得不依赖于国家和有关上级机关的帮助，这也是客观现实。民族区域自治制度的完善，就是要改变过去这种状况，要切实使民族区域自治制度发挥实效，促使少数民族和民族自治地方各项事业走向内涵发展的应有道路。
不论是从理论还是从实践上来说，任何优惠照顾政策都是阶段性的，任何政策也都不可能长期不变。尽管优惠照顾也是民族区域自治制度框架内的设计，但毕竟不是主体制度。民族区域自治制度的主体内容在于“自治”，在于通过民族区域自治权的全面落实，促进少数民族和民族地区各项事业的发展，达到汉族和发达地区的同等水平上来，实现平等，走向共同繁荣。
以内涵发展为导向，并不是要否定现行优惠照顾政策。优惠照顾政策的历史重要地位和现实积极作用是毋庸置疑的。国家长期实施的各项优惠照顾和帮扶政策，本身也是为了促进少数民族和民族自治地方各项事业的发展，实际上一直以来也发挥着重要作用。但是，我们应当认真谨慎对待优惠照顾政策所带来的负面效应，尤其是对民族自治地方治理现代化的“非法治化”影响。当前，应当重点考虑如何科学制定优惠标准，减少优惠照顾政策标准不科学所带来的反向歧视意义上的负面效应，纠正对“民族区域自治制度就是优惠照顾政策”的根本性误读，防止一些民族自治地方过分依赖于优惠政策而怠于行使自治权，克服优惠照顾政策设计缺陷导致的在促进长远发展目标意义上的功效不足。
（四）强化民族区域自治制度实施，提升实效
中央关于深化改革的总体方案，民族区域自治制度并不是重点，至少没有新的内容和具体措施。究其原因，国家在改革开放以来确立的民族区域自治有关法律和制度还未落实到位，先前设计的相关制度实效还没有完全发挥出来。《中共中央国务院关于加强和改进新形势下民族工作的意见》特别强调“坚定不移走中国特色解决民族问题的正确道路”，“坚持和完善民族区域自治制度”。故民族区域自治制度实施的有关各方，将其作为深化改革内容之一，积极主动谋划。
客观地说，国家在立法和政策层面上，给予民族区域自治制度本身长足的发展空间和大力支持。然而，民族区域自治制度的运行本身还没有达到现有制度框架的效果，制度供给在现实效果上体现为“输血”较多而“造血”不足，市场经济条件下民族自治地方的资金和资源仍然向核心城市和发达地区流失和转移。而且，民族自治地方自治机关似乎在争取政策优惠扶持方面的积极性远远大于行使自治权的积极性。
坚持和完善民族区域自治制度是毫无疑问的。在全面深化改革和全面推进依法治国的时代背景下，通过完善民族区域自治制度，促进和推动民族自治地方全面建成小康社会目标的实现⑥。当然，未来民族区域自治制度的发展取决于理论与实务界的共识达成，即应当建立旨在促进制度本身发挥实效的长效机制，在制度实效尽量发挥的基础上，一些困扰性问题才会得以且行且改进，逐步完善。以制度实效性突破，作为民族区域自治深化改革的起点，应当重点考虑以下几个方面：一是重新审视现行法律法规，在制度规范上予以完善。要加强民族区域自治法律制度的规范性、统一性和可操作性；二是理顺民族自治地方自治机关和上级有关国家机关以及同级有关机关之间的关系，在机制运行上予以完善。要加强各级机关对于民族区域自治制度的地位、作用和运作原理的清晰认识，不能把民族区域自治制度仅仅当作民族自治地方的事情；三是健全自治制度运行监督机制。四是健全民族区域自治制度运行的争议解决机制。
（五）充分发挥民族干部作用，增强自信
“大力培养、大胆选拔、充分信任、放手使用”少数民族干部，真正体现汉族离不开少数民族、少数民族离不开汉族、各少数民族之间也互相离不开。执政党要对“自己培养的干部”放心，要增强干部制度自信。一是逐步建立自治区党委正职由少数民族公民担任制度：二是借鉴迪庆州、延边州、拉萨市、木里县、和田县等经验，推行州（市）、县委书记由少数民族公民担任，促进民族干部配备合理化；三是实现乡镇（社区）党（工）委书记本地化，畅通干部与民众交流通道和优秀基层干部晋升渠道：四是规范自治地方干部异地任职制度，强化优秀民族干部使用培养，拓展民族干部任职区域，民族干部任职于中央各部门、内地与沿海各地区主要岗位，有助于少数民族“对伟大祖国的认同、对中华民族的认同、对中华文化的认同、对中国共产党的认同、对中国特色社会主义道路的认同”；五是在“政治过硬、敢于担当、群众信任”的前提下，自治地方干部任职期限及条件，从实际出发有所区别，不搞一刀切；六是同等重视当地非自治民族干部使用，加大民族干部交流力度，促进文化交融，形成“和睦相处、和衷共济、和谐发展”的民族关系格局和各民族干部之间“团结、信任和合作”的局面。
三、同进共享，全力推进民族区域自治制度运行
（一）规范民族区域自治制度运行，弱化“特殊性”
祖国统一是各民族人民的最高利益，必须做到依法行使自治权与贯彻执行宪法和法律的完整统一。一是确立“民族自治地方是国家一行政区域、各民族是中华民族一分子”理念⑦，法定权力（利）外不享有特权；二是纠正有的自治地方过分强调自治民族权益保障、忽视“多民族构成”事实，进而淡化国家意识、公民意识、中华民族共同体意识：三是制止有的地方以“行使自治权”为名，在“分权”问题上与中央政府“讲价钱”：四是提升自治地方“治理体系与治理能力”现代化水平，杜绝因缺乏“自治意识与自治能力”，动辄在法律授权外索要“优惠”、寻求特殊照顾。
（二）提升民族自治地方的治理能力，固化“地方性”
发挥中央、民族自治地方、发达地区“三个积极性”，依法界定民族自治地方与一般地方区别，有效协调民族区域自治、一般地方自治、基层群众自治等相关制度，在“中央的留归中央、地方的给予地方”分权理念下，树立自治地方主体意识、责任意识，激励自治地方及其民众从当地实际出发自主创新发展。一是增强自治地方社会治理的“地方性”理念，自治机关非上级机关派出机构，将适合民族自治地方“自治”的行政管理权限逐步下放、弱化上级机关对自治机关“法外干预”，强化民族自治地方“自力更生”意识，增强自治机关自主性；二是充分发挥本土资源在“民族事务治理法治化”中的作用，尊重少数民族主体地位，实现“基层群众自治”，有效化解社会矛盾，构建和谐的“人与人、人与自然”关系。
（三）增强自治意识和自治能力，强化“新思维”
第一，调动自治地方积极性，自下而上推进自治制度完善。自治制度的完善与落实，是民族自治地方实现跨越式发展和长治久安的基础性工程，是构建法治中国最为核心的组成部分，是强化“五个认同”的重要保障，也是顺应国家治理现代化、实现民族自治地方社会治理法治化的积极举措。一是改变自治区无自治条例、以地方性法规代替单行条例做法，简化自治条例、单行条例制定程序，授予自治区人大与一般省级人大相同的立法权，统一同为地方立法的自治区自治条例、单行条例与地方性法规制定程序，改批准环节为备案。赋予自治州（县）人大常委会单行条例制定权；二是修改完善自治条例和单行条例，使之真正体现当地特点且便于操作，让制度“落地”且“生根”。健全责任机制，促进《自治法》“软法”属性改变；三是以修改后的《立法法》第62条为依据⑧，加大《自治法》第73条实施力度，推动行政法规完善（改变原则性规定多、缺乏细化措施与之相配套状况）、强化部门规章制定，形成科学规范的民族立法与监督检查机制。
第二，合理配置民族自治地方上级机关与自治机关的权力。通过“理性的政治博弈”，推进健康而可持续的“权力配置”改革。必须由中央行使的权力归中央支配，须由上级机关协调、管理、领导的事务由上级机关负责，适合民族自治地方“自治”的权限依法予以下放，以维护“国家统一、民族团结”这个“中华民族的根本利益”。一是改变上级机关与自治机关权力无明确界分、权力主体间缺乏必要监督的状况，厘清中央与民族自治地方的权限：二是按照“国家治理体系和治理能力现代化”要求，确保自治地方依法执政、科学立法、依法行政，自治机关依法、大胆、积极行使变通权；三是依法规范开发行为，确保民族自治地方依法对资源的优先开发利用，改善资源地发展滞后现状，实现“协调”共进、成果“共享”、“共同繁荣发展”；四是推进自治地方行政体制改革，提升城市化水平。提速自治州辖区行政体制改革⑨，推进“州辖区”、“州市合一”等城镇化进程。提速民族自治地方中小城镇发展，推进民族自治地方城镇化进程，促进民族自治地方基础设施、经济、社会、文化、教育、科技发展水平的全面提升，增加就业机会，提高人民生活水准，促进各民族交往交流交融，构建各民族相互嵌入式的社会结构和社区环境，增强少数民族的国家认同、反对和抵制危害稳定、分裂祖国的自觉性，巩固边防。
（责任编辑 王珏）