摘要：探讨中国海外国家利益的维护，需要着重分析中国所面临的外部战略环境的总体特点及中国与此互动的基本状况。研究发现，中国的外部战略环境已经发生深刻的变化，呈现出以下新特点：传统大国和新兴大国力量演变的趋势中出现局部反弹现象，世界多极化的推动力有所减弱；全球治理机制的数量虽有增加，但治理绩效仍不理想；反思与重塑成为全球观念领域的两大主题，中国的发展模式和重要理念受到肯定；周边国家对中国的疑惧和需求均有所上升。与这一状况相对应，中国海外国家利益的维护面临下列新的挑战：海外国家利益扩展的速度加快，广度增加，但维护的难度随之增大；维护海外国家利益的意识更加自觉，意志更加坚定，但能力和手段总体上仍较为有限；海外国家利益与海外社会利益的矛盾加深。
关键词：外部战略环境 中国海外国家利益维护 国家利益
中图分类号：D82文献标识码：A文章编号：1005-4812(2015)06-0026-37
海外国家利益属于中国海外利益的范畴，是中国国家利益的重要组成部分。伴随着对外开放的进程，中国已深度融人世界体系，与该体系中其他成员的关系发生了复杂深刻的变化，并因此拥有了内容上越来越广泛、形式上越来越多样的海外国家利益。在这一大背景下，中国维护海外国家利益所面临的任务日益艰巨，挑战也不断加大。如何有效维护并合法拓展中国的海外国家利益，遂成为中国最高决策者、战略界、国际关系学界必须深入思考的重大问题。
本文将首先分析中国外部战略环境的新特点，其次探讨中国维护海外国家利益所面临的新挑战，最后将就新形势下如何有效地维护中国海外国家利益提出政策建议。本文主要采取历史和比较两种研究方法。
一、中国外部战略环境的新特点
阎学通曾指出：“判断国家利益，主要依据外部环境、自身实力、科技水平和主观认识。外部环境主要是看一个国家的安全受到多大的威胁，政治上受到多大的国际压力，经济上受到外部什么制约。外部环境对国家利益的影响最大。”本文赞同这一观点，认为要探讨中国海外国家利益的维护，首先应当分析中国所面临的全球和地区战略环境的新变化，特别是由此形成的新特点。
（一）传统大国和新兴大国力量演进的态势中出现局部反弹现象，世界多极化的推动力有所减弱
首先，传统大国的相对实力虽然在总体上继续下降，但个别国家的绝对实力仍然有所上升。比如，能源独立性增强和再工业化使美国的经济复苏进程加快。2014年，美国经济的增速达2.4%，为2010年以来的最高值，在经合组织(OECD)国家中遥遥领先。有经济学家预计，2015年，美国经济增长有望达到3%左右。基于国家硬实力的新变化，传统大国纷纷进行较大幅度的战略和策略调整，在总体上“内倾”、“收缩”的同时，在某些特定领域显得更为主动、更加自信。仍以美国为例，一方面，其内倾趋势明显，进入所谓的“韬光养晦”时代；另一方面，它又在国际事务中采取了一系列十分积极的举措，包括恢复与宿敌古巴的外交关系，签署具有重要战略意义的伊朗核问题全面协议，加大在南中国海主权争端中的介入力度，等等。传统大国在实力、战略和策略上的变化，既有助于推进世界的多极化，也在短期内加剧了世界体系、地区格局的不稳定性。
其次，新兴经济体国家群体性崛起的势头有所放缓，世界多极化的推动力有所减弱。2008年国际金融危机发生后的四五年间，散布于世界各大洲的新兴经济体国家的发展速度显著加快，成为全球经济复苏的强劲动力和世界多极化进程中引人注目的景象。但最近两三年，新兴经济体各国的发展速度普遍放缓。在“金砖五国”( BRICS)中，中国经济面临巨大的下行压力。俄罗斯因乌克兰危机，在西方国家的集体制裁下苦苦支撑，今年5月发布的经济指数虽然好于经济学家在2014年形势最为紧张时做出的悲观预计，但危机并未真正过去，只是风险有所降低而已。巴西经济目前深陷高通胀、低增长的困境。南非本来就成色不足，近年来接连发生的国内政治和社会动荡更导致其经济发展举步维艰。尽管莫迪治下的印度目前“一枝独秀”，今年的经济增速预计将超过中国，但长期积弊使其未来发展仍存在很多不确定性。正是基于上述情形，中国社会科学院世界经济与政治研究所国际投资研究室今年6月发布的报告称：金砖国家在全球经济体中的相对排名和级别总体下跌。新兴经济体国家的经济发展总体减速，有可能迟滞新兴力量在世界体系中的整体性崛起，致使全球力量结构继续处于严重不平衡状态，并可能产生新的不稳定因素。
（二）全球治理机制的数量虽有所增加，但治理绩效仍不理想
全球治理机制的存续，对世界秩序的稳定意义重大，但就目前情况看，全球治理机制的能力短缺尚未得到根本改善。首先，新的全球治理机制虽然陆续产生，但数量有限，基本功能有待完善。如引起广泛关注的金砖国家新开发银行和亚洲基础设施投资银行，其内部结构如何，尤其是运行效果究竟怎样，目前尚不够明了。其次，传统的全球治理机制难以有效应对层出不穷的新问题和此起彼伏的新挑战。例如，国际货币基金组织和欧洲中央银行在希腊债务问题上一度进退失据；曾经风光无限的七国集团面对经济增长乏力、气候变化等全球性问题束手无策，日益显得形式化、空洞化。全球治理机制的能力短缺，导致各国围绕治理主导权展开激烈的博弈，以最大限度地维护和拓展本国的国家利益。这在网络安全、知识产权保护、北极争端等领域体现得最为明显。
（三）反思与重塑成为全球观念领域的两大主题，中国的发展模式和重要理念得到肯定
近年来，全球思想理论界对2008年爆发的国际金融危机所造成的严重后果进行了深入反思。其中的一个重要主题即是对曾被奉为至高无上的西方民主制度和社会治理模式的反思。反思的结果是，西式民主的迷思有所消解，西方国家在社会治理领域的权威性遭到削弱。一些西方民主最忠实的卫道士——其中声名最为显赫的当属弗朗西斯·福山——也大幅调整了自己的立场，转而肯定中国的治理模式。此外，由中国国家主席习近平倡导的利益共同体、命运共同体观念，因其鲜明的时代特征和丰富的思想内涵，已经为越来越多的国家和国际组织所接受，并开始在一些国家和地区结出最初的成果。如东盟明确表示要建设命运共同体。全球观念领域的深刻变化，为构建以合作共赢为核心的新型国际关系奠定了坚实基础。
（四）周边国家对中国的疑惧和需求两种心态均有所强化
无论从地理方位、自然环境还是相互关系看，周边对中国都具有极为重要的战略意义。周边也是中国海外国家利益的密集分布区。自中国实行改革开放以来，周边国家大多采取“经济靠中国、安全靠美国”的战略，并因此获得可观的收益。中国对此抱以宽和容忍的态度，其与周边国家的关系总体上也是良好的。近几年来，美国制定和实施“亚太再平衡”战略，加大了在中国周边国家的外交和安全投入，并明里暗里挑拨周边国家与中国的关系，意在遏制中国崛起，维护自己的全球和地区霸权。在这一背景下，周边国家对中国的疑惧逐步上升，近期南海问题升温后相关国家的表现充分说明了这一点。但吊诡的是，中国发展的总体态势良好和国际影响力持续扩大的客观事实，加之“一带一路”倡议的提出和实施，又使周边国家对中国的需求进一步增加。它们普遍希望搭乘中国发展的便车，以解决自身发展中存在的问题。一些国家还主动将本国发展战略与中国的发展战略对接。比如，哈萨克斯坦、俄罗斯、蒙古、印度尼西亚等国都已经明确宣布要将自己的“光明之路”新经济政策、“欧亚经济联盟”战略、“草原之路”战略、“全球海洋支点”战略等与中国的“一带一路”倡议进行对接。中国自然欢迎并积极推进此类对接，认为这可以进一步深化中国与这些国家的关系，有助于建立利益共同体和命运共同体。可以预计，上述相互矛盾的现象将持续很长时间。
综上所述，可以看出，中国所面临的外部战略环境中，既存在诸多有利因素，也不乏种种严峻挑战。随着中国继续主动地融人世界体系，它与该体系的互动程度将进一步加深。与此相应的是，中国将在越来越大的空间、越来越广阔的领域拥有越来越多的海外国家利益。概而言之，中国所拥有的海外国家利益总量将继续增加，其形式也更为丰富。因此，中国必须清楚地辨识自己的海外国家利益，准确地把握海外国家利益的维护所面临的新挑战，并有针对性地、切实地提升维护这项利益的能力。
二、新形势下中国维护海外国家利益面临的新挑战
白海外国家利益产生之日起，中国便面临着维护此项利益的众多挑战，只是在不同时期，挑战的来源、内容、形式和强度不尽相同而已。在新形势下，中国海外国家利益的维护面临下列新的挑战。
（一）维护海外国家利益的难度持续增大
如前所述，随着中国与外部世界的联系日益紧密，中国的海外国家利益在内容和形式上空前丰富，在空间上也空前广泛。例如，最新权威资料显示，中国目前已是国际投资领域的重要参与者。自2012年首次成为世界第三大投资国以来，中国对外直接投资继续保持强劲增长的势头，2013年再创历史新高，达到1078亿美元。中国对外直接投资流量实现连续11年增长。- ´又如，在全球治理领域，历经7年的艰苦努力，中国于2013年成为北极理事会正式观察员国。据此，中国在北极地区拥有了更为明确的国家利益。未来北极的变化和有效治理，均与中国息息相关；中国也会运用自身力量，通过多种方式有效维护这一利益。再如，由于中国加入的国际组织不断增多，中国在多边领域的利益进一步拓展。最后，随着“一带一路”战略的全面落实、金砖国家开发银行和亚洲基础设施投资银行的正式运营，中国在沿线地区的海外国家利益也将进一步增加。
与海外国家利益的持续拓展相伴生的是，中国维护这种利益的难度也日益加大。首先，中国海外国家利益的密集覆盖区，绝大部分是众多新兴经济体国家和发展中国家。前述中国社科院的研究报告显示，在对华关系指标排名中，前10名均为新兴经济体。但由于多方面原因，这些国家在政治、经济和安全等方面存在着诸多不确定性因素，包括经济失速、政治动荡、政权更迭、社会骚乱等。上述因素均可能对中国的海外国家利益构成或直接或间接的威胁。比如，乌克兰危机的爆发和政权的更迭，即对中乌经贸关系和军事合作产生了不小的冲击；中国与已经下野的亚努科维奇政府达成的发展“战略伙伴关系”的共识也因亲西方的波罗申科政权的上台有可能难以为继。又如，在今年1月举行的斯里兰卡总统大选中，对中国友好的自由党候选人拉贾帕克萨意外落败，统一国民党领袖西里塞纳获胜；而在不到四个月之前，中国国家主席习近平刚刚访问了斯里兰卡，并与拉贾帕克萨一道对中斯关系的未来做出了规划。西里塞纳政府上台后即宣称，印度是斯里兰卡外交政策中的“第一要务”，并称将审查本国已外包给中国公司的所有工程。有分析认为，“这是几十年来中国在南亚地区势力扩展过程中遭遇的最大挫折，是印度外交的胜利。”
其次，中国维护和拓展海外国家利益的行为招致相关国家的负面反应。作为全球头号大国，美国认为中国的某些行为已经侵蚀了其海外国家利益，因此明确地将中国视为自己的战略竞争对手，对中国维护和拓展海外国家利益的行为采取遏制、牵制等多方面的干扰措施。其相对实力下降所引发的战略焦虑，使之更为突出重点，更加注意力度，这在亚太地区体现得最为明显。如基于对中巴经济走廊建设可能产生的地缘影响，美国已通过官方和非官方手段进行干涉，并试图“拖巴基斯坦人泥淖”。英国、日本对中国也有类似行为。除此之外，一些地区强国也视中国为战略竞争对手。比如，与巴基斯坦关系长期不和的印度强烈反对中巴经济走廊的建设，对中方积极倡导的“一带一路”和“中印孟缅经济走廊”建设也缺乏热情，但它却热衷于与中国展开对地区影响力的争夺。莫迪就任印度总理后，迅速修复了与南亚邻国的关系，并几乎走访了所有的周边国家。
最后，在当今国际关系中，多边外交的重要性日益显现，通过多边方式维护国家利益越来越受到国际社会的重视。而与相对熟悉的双边外交相比，中国在多边外交领域并非如此得心应手，在各种全球治理机制中的运作经验不多，影响力也不够大。
（二）维护海外国家利益的意识更加自觉，意志更加坚定，但能力和手段总体上仍较为有限
近年来，中国在维护海外国家利益方面有了诸多显著的新变化，具体表现为：一是意识上更加自觉，意志上更加坚定。习近平主席在2013年1月中央政治局第三次集体学习时明确指出：“我们要坚持走和平发展道路，但决不能放弃我们的正当权益，决不能牺牲国家核心利益。任何外国不要指望我们会拿自己的核心利益做交易，不要指望我们会吞下损害我们主权、安全、发展利益的苦果。”在2014年11月举行的中央外事工作会议上，他又强调，“要切实维护我国海外利益，不断提高保障能力和水平，加强保护力度。”二是能力上进一步增强，手段更加丰富。近年来，除了继续增强战略威慑能力外，中国着力提升对维护海外国家利益具有至关重要影响的海军的综合实力。中国海军舰艇编队在亚丁湾、索马里海域的持续巡航，在利比亚实施的大规模撤侨行动，“辽宁号”航母列装，海军舰机多次穿越所谓的第一、二岛链，均已受到国际社会的广泛关注。今年5月中旬，中国和俄罗斯两国海军在地中海海域举行了代号为“海上联合-2015(1)”的联合军事演习。这是中国第一次远赴地中海进行军事演习．也是中国海军距离本土最远的一次军演，对未来中国维护本国在相关区域的国家利益具有重要意义。各方面信息还显示，未来中国海军可能会与俄罗斯或其他地区性重要力量开展联合军演。此外，中国在海外设立军事基地一事已被提上议事日程。
但也应看到，中国在维护海外国家利益的能力和手段两个方面仍存在诸多不足，这在维护海上战略通道”伺题上体现得最为明显。海上战略通道无论就全球经济发展抑或国家间政治与安全博弈而言均具有十分重要的作用。深受马汉“海权论”影响的美国历来高度重视对海上战略通道的控制，并因此而持续大力发展海军力量。目前全球的重要航道几乎全部处于其控制之下，且它对前者的掌控还有进一步增加的趋势。与外部世界的关系业已发生历史性变化的中国，同样高度重视海上战略通道的安全。2014年1月，习近平主席在澳大利亚联邦议会发表演讲时即明确指出，“海上通道是中国对外贸易和进口能源的主要途径，保障海上航行自由安全对中方至关重要。”目前中国90%以上的外贸货运量、进口原油和进口铁矿石均需要通过海运完成，因此，海上战略通道的安全不仅攸关中国海外国家利益的维护和拓展，也直接影响中国国内经济和社会发展。但严酷的现实是：中国的海上战略通道节点众多，尤其是马六甲海峡、苏伊士运河两大咽喉要道均处于美国的严密控制之下。除受到传统海上强国的这种长期、持续且有针对性的威胁外，这些海上战略通道还面临毗邻地区的国家间战争或内乱等传统安全威胁，以及日益猖獗的海盗、频繁发生的自然灾害等多种类型和数量急剧增加的非传统安全威胁，而中国并不强大的海军力量目前尚不能予以从容应对。
（三）海外国家利益与海外社会利益的矛盾进一步加深
国家与社会的关系是近代以来政治科学研究的重要课题之一。实践和研究均表明，国家利益和社会利益既存在一致性，也有着明显的矛盾。有学者指出，社会利益与国家利益虽然有着密不可分的联系，但不能因此将两者混为一谈。社会利益是一种独立、具体的利益。国家只在很少的情形下拥有自己的特殊利益。从法律上说，国家利益仅存在于三种情形之下：一是国家政权的稳定与安全，这是政治统治的利益需要；二是国际法上的国家主权意义上的利益；三是在民事法律上的国家财产所有权的利益。除此以外，国家不应当存在独立的利益，否则便可能是非法的利益。基于这一认识，在实践中恰当地厘清国家利益和社会利益的边界十分必要，也有助于国家利益的维护和拓展。自中国实施对外开放政策以来，海外国家利益与海外社会利益的扩展相伴相生。海外社会利益的最重要部分，就是中国企业（包括国有企业和民营企业）在海外的利益。目前，中国企业已不仅存在于发展中国家，在发达国家经济活动中所占的比重也不断增长。知名的国际经济研究机构荣鼎集团( Rhodium Group)最近发布的一项研究报告显示，自2000年以来，中国企业对美国的投资总计为460亿美元，且大多数投资是在过去5年间进入美国的。中国的企业尤其是国有企业显然有责任维护本国的海外国家利益，但作为市场主体，它们也有自身的利益诉求，而后者与国家利益并不完全一致。特别是当企业的股权较为分散、有中国以外的持股者时，情况可能更为明显。近年来，中国海外国家利益与海外社会利益的矛盾有进一步加深的趋势。如何平衡这两种利益；如何在维护国家利益的同时，也能够很好地保护本国企业的合法利益，是中国政府维护海外国家利益时必须认真、妥善处理的新课题。
三、关于在新形势下维护中国海外国家利益的政策建议
基于前述战略环境的新特点、维护海外国家利益的新挑战，本文拟提出如下政策建议。
（一）进一步提升维护海外国家利益的综合能力
有效维护海外国家利益，需要以必要的能力和恰当的手段为保证。在国际无政府状态尚不能得到根本改变的总体背景下，中国有效维护海外国家利益的原则应当是“软硬兼施”，即在提升软硬两种实力方面下大工夫。
硬实力是维护中国海外国家利益的基础。为此，一是要在稳增长、调结构的基础上继续提升中国的整体经济实力，使经济增速保持在合理区间。应当充分认识到，没有经济的持续增长，没有经济实力的不断提升，中国维护其海外国家利益就会成为无源之水，无本之木。二是继续稳步增强军事实力。面对复杂严峻的外部战略环境，中国绝不能心存一丝一毫的幻想，必须杜绝侥幸心理，摒弃“搭便车”的惯性思维，在海外国家利益的维护中真正做到自主、自立。提升中国维护海外国家利益的军事实力，主要包括增强可靠的战略威慑能力、强有力的远程军事投送能力、海上战略通道的维稳能力。为避免引起海内外的过分关注和别有用心的炒作，可以采取“小步走、不停步”的策略，稳步、持续地增加军费开支并适当向海军倾斜，不断提高军队尤其是海军的现代化水平，以期在维护海外国家利益的博弈中达到不战而屈人之兵的效果。
提升中国维护海外国家利益的软实力，主要包括增强国际政治运筹能力、外交斡旋能力和战略环境塑造能力等。中国重新回到国际舞台的中央，并试图扮演负责任大国的角色，还有许多东西需要学习。应强化担当意识、引领意识、责任意识，事不避难，义不逃责。这里必须特别强调的是，鉴于国际规范在当代国际关系中的特殊作用以及全球治理机制能力短缺的现实，中国一方面要高度重视并善于利用既有国际规范，维护自己合法的海外国家利益；另一方面，还需不断提升新国际规范的倡议能力，以有效拓展自己的海外国家利益。
维护中国海外国家利益，还要敢于和善于运用国家硬实力。具体而言，即一旦中国的海外国家利益遭受严重的不法侵害或面临重大风险，理当毫不迟疑地动用军事力量加以处置，以切实树立负责任大国的形象，提升国家信誉，强化本国国民对国家的认同。在这一点上，必须充分解放思想，而不是畏首畏尾，患得患失；更不能为所谓的“国际舆论”所绑架，自缚手脚。
（二）进一步强化国家安全委员会的统筹协调作用
国家安全委员会自成立以来，为维护中国海外国家利益做了一定的工作。今年春天也门的撤侨行动之所以如此迅速，多部门之间的配合之所以如此顺畅，被认为有国安委在其中发挥主导和协调机制的作用。然而，国内外学术界普遍认为，国安委在工作方式和内容等方面仍有不少值得改进和提升的空间。戴维·兰普顿认为，“外交和安全政策的协调机制具体如何运行尚未明确，以其名义召开的一系列会议还处在‘定调子’式的官方‘内测’阶段。”尽管存在这样或那样的不足，但目前能够有效协调各涉外部门的关系，最大限度地维护和拓展中国海外国家利益，特别是战略利益和安全利益的，仍非国家安全委员会莫属。未来该机构应当着眼于新的战略环境和任务，在国家总体安全观的指导下，依据《国家安全战略纲要》，充分总结以往工作的得失，深入研究和广泛借鉴其他国家国安委的运作经验，进一步强化统筹协调职能，完善内部架构，以更好地满足维护中国海外国家利益的需要。
（三）尽快设立国家利益委员会
国家利益的特殊重要性，令世界各国尤其是一些大国十分重视对它的界定，并为此设立相应机构。1992年，哈佛大学贝尔福科学与国际事务中心、尼克松中心和兰德公司等三家美国著名智库发起成立了美国国家利益委员会，并于1996年和2000年发布了两份《美国的国家利益》报告。这两份报告对美国政府的对外战略和政策均产生了直接而重大的影响。一些地区性强国也设有类似机构。比如，伊朗设有“确定国家利益委员会”，其所发挥的是“调节伊朗伊斯兰议会和宪法监护委员会之间的矛盾”这种与最高政治仲裁机构相类似的作用。智利设有“维护国家利益委员会”。但直至目前，中国尚没有设立此类机构。而缺少这样的机构，有可能导致对包括海外国家利益在内的中国国家利益解释权的争夺，以及对国家利益阐释的混乱，从而引发外界对中国的误判，也难以有效维护和拓展中国的海外国家利益。
实际上，设立中国国家利益委员会已然具有其理论依据。中共十八届三中全会明确指出，“设立国家安全委员会，完善国家安全体制和国家安全战略，确保国家安全。”在实践中可以将之具体化，即在国家安全委员会下设立作为其分支机构的国家利益委员会。如果目前设立这样的机构确有困难，也可先由若干有实力的国家级智库或高校智库联合组建类似机构。
（四）定期发布权威的《中国的海外国家利益》报告
此前已经有学术机构发表过中国海外利益研究报告，也有一些机构发布的其他主题的研究报告涉及中国海外利益的保护，但就总体而言，这些报告的影响力有限，且相关学术活动缺乏持续性。未来应当由国家权威部门——如国务院新闻办公室或外交部——定期发布正式的《中国的海外国家利益》报告，一如产生广泛影响的《中国的和平发展》白皮书。其时间可以5年为一个阶段，与一届中共中央委员会和中央政府的任期相一致；内容应包括中国海外国家利益的概念界定、具体构成、分类、排序、维护手段等。这一方面可以进一步增强中国公民维护海外国家利益的自觉性、主动性，巩固中国维护和拓展海外国家利益的社会基础；另一方面，也可以进一步增进其他国家对中国海外国家利益的了解，提升彼此的战略互信水平，深化以合作共赢为核心的新型国际关系的构建。
应当强调的是，在界定中国海外国家利益时，应当充分体现习近平主席所倡导的正确义利观，真诚奉行“以义为先”的原则；充分彰显中国外交的核心价值观，学习和借鉴其他国家的外交价值观；应当将自身利益与其他国家的利益、人类共同利益有机地结合起来，积极为国际社会提供公共产品。通过上述方式，充分体现中国作为一个文明古国、社会主义大国、最大新兴经济体的崇高价值追求，努力占领国际道义制高点，积极践行利益共同体、责任共同体和命运共同体的倡议。
（作者简介：天津师范大学政治文化与政治文明建设研究院教授，博士，天津：300387）
收稿日期：2015年9月
（责任编辑：赵裴）