李秀石
摘要：日本近年不但加强陆海空军力建设，而且在海洋、宇宙及网络空间不断推行战略扩张。本文阐述日本宇宙领域45年的发展进程，从日本宇宙战略的形成过程，解读日本从和平研发宇宙空间技术，到“军事利用宇宙”的政策演变，论述日本“准天顶卫星系统”与日美宇宙安全合作问题。重点剖析安倍第二次内阁“重启”宇宙战略的计划，以及打破“行使集体自卫权”禁区后的宇宙战略的“升级”问题，总结日本推行宇宙战略的特点。
关键词：日本宇宙战略 准天顶卫星系统 日美宇宙合作 宇宙碎片对策
中图分类号：D82 文献标识码：A 文章编号：1005-4812(2015)01-0060-74
日本的宇宙战略形成于2008年日本国会通过《宇宙基本法》，宇宙空间技术研发则始于1969年日本国会通过《和平利用宇宙决议》，至今从未中断。宇宙政策与宇宙战略的区别，在于后者至少涵盖以下要素：全面应用宇宙技术，解禁军事用途；拥有统一的领导及推进体制；包括国际宇宙合作、外交以及宇宙技术产品出口战略等。安倍第二次内阁“重启”宇宙战略，将“军事利用宇宙”纳入国家安全保障战略，即将推出体现日美之间“行使集体自卫权”的“安倍宇宙基本计划Ⅱ”，促进日本宇宙战略的再升级。
一、日本宇宙战略的形成及政策变化
日本堪称卫星大国。根据内阁府公布的资料，截至2013年8月，日本政府及民间机构所属的40颗各种卫星在轨运行，卫星数量位居世界第四位。①然而，1969年日本通过的国会决议禁止宇宙技术用于军事目的，只能用于研制气象、通讯卫星等民生领域。1985年2月6日，中曾根内阁发布“政府见解”，为发射侦察卫星放行：“限定在普遍应用功能范围内的卫星包括通讯卫星、气象卫星、定位卫星及情报收集卫星”。①自1998年发射侦察卫星以来，共有4颗侦察卫星在轨运行收集情报；但这些卫星受制于“和平利用”原则，只能使用在民生领域普及的技术，致使卫星的情报收集性能无法超过商业卫星的水平。
日本宇宙事业45年间的发展过程非常复杂。在起步阶段，日本政府和民间企业共同研发宇宙技术，民间机构也曾参与官方决策。从宇宙政策上梳理，宇宙技术研发曾经被纳入高速信息网络建设政策（IT政策）和构建地理信息系统政策（GIS政策），在准天顶卫星系统的开发应用、．大型运载火箭等方面取得显著进展。从宇宙决策及领导架构来看，经历了从政府多部门共同参与、官方与民间共同参与，到内阁形成高度集权的一元化领导体制的不同时期。21世纪后日本宇宙政策与领导体制的演变大致可分为以下四个时期。
（一）建设高度信息化网络政策时期（2002年-2006年2月）。在席卷全球的信息化浪潮中，日本政府决定建设“高度信息化网络”（IT政策），其中包括准天顶卫星系统的研发计划。当时负责审议IT政策的是日本总务省通信政策局宇宙通信政策科下辖的“面向构建高速信息通信网络社会的宇宙通信的应有形态研究会”，共有五个政府部门管辖的研究开发机构参与研发准天顶卫星系统。官方取得的技术成果转移到民企使用后，政府仍部分承担建设和使用准天顶卫星系统的责任。因此，宇宙政策分别由总务省等政府部门及其所属机构分别实施，自民党和经团联等民间团体也参与其中，没有统一管辖的官厅。日本政府试图改变官方负责研究宇宙技术、民企使用官方技术的状态，但并未得出结论——虽然认为需要在政府中设立专管宇宙事务的机构，但却不能决定由哪个省厅或机构来负责，只好共同管理：从事技术研发的四个省代管准天顶卫星系统的建设和使用业务，由综合科学技术会议及准天顶卫星系统相关省厅联席会议负责审议具体政策。其间，民间机构参与政府决策，官方负责卫星定位技术研发和提高卫星定位的精准度，民企负责技术实用化。民企最后放弃了卫星通信事业，政府成为决策的主体。
（二）建设地理空间信息系统( GIS)政策时期（2006年3月-2008年5月）。2006年3月，日本政府制定了《关于推进准天顶卫星系统的基本方针》，决定分阶段推进准天顶卫星系统的研发计划，先从一号卫星进行实验，由“定位与地理信息系统等推进会议”（现为“活用地理空间信息推进会议”）进行审议。上述基本方针赋予准天顶卫星系统计划以新定位——作为GIS政策的组成部分服务于所有的政府机构。但宇宙政策的制定及实施仍处于各自为政的状态：文科省下属的日本宇宙航空研究开发机构( JAXA)侧重于科研及技术开发，内阁官房直接负责收集情报的侦察卫星，国土交通省负责运营气象卫星，总务省负责宇宙通讯系统，环境省负责地球环境观测卫星，防卫省的重点是收集和分析侦察卫星的情报及加强弹道导弹防御，外务省负责协调日美宇宙合作等“宇宙外交”，以上各部门都设立了实施宇宙政策的相关机构。这些机构相互竞争，分割每年大约3000亿日元的政府专项预算。直至2008年5月福田内阁推动国会通过《宇宙基本法》，废弃1969年的国会决议开始构建宇宙战略。
（三）宇宙战略的形成期（2008年5月-2010年8月）。《宇宙基本法》制定了从振兴产业、外交和安全保障、科学技术等方面推进宇宙研发应用的战略方针，确定建立一元化的决策领导体制，规定由“宇宙开发战略本部”（宇宙战略本部）负责整合分散在政府各部门的“宇宙资源”。①2008年5月21日，宇宙战略本部正式挂牌，福田康夫首相担任首任本部长，副本部长为宇宙开发担当相野田圣子，其他内阁成员任本部员。来自内阁府及总务、文科、经产、防卫省的大约20人组成战略本部的事务局。2009年6月，麻生内阁按照《宇宙基本法》的规定，制定了《宇宙基本计划》（麻生宇宙基本计划），公布了从“地球环境观测及气象卫星”、研发军用侦察卫星、“宇宙科学”、到“载人航天”等宇宙开发应用的战略蓝图，提出了十年规划和五年计划。②另一方面，《宇宙基本法》关于“重新调整独立行政法人宇宙航空研究开发机构及其他相关机构的目的、功能、业务范围和组织机构，以及管辖上述机构的行政机构”③的规定仍未得到落实，决策领导体制依旧处于多元状态。
（四）民主党政府的宇宙战略改革（2009年9月-2013年12月）。2010年9月11日，鹿儿岛县种子岛宇宙中心成功发射了第一颗“引路号”准天顶卫星，宇宙技术进入实用化的新阶段。2010年8月27日，菅直人内阁通过了《关于当前推进的宇宙政策》的决议，决定研究后续卫星的发射计划。责成内阁官房协调相关省厅加强合作。2011年9月30日，野田内阁通过《推进实用准天顶卫星系统事业的基本考虑》和《构建宇宙空间开发利用的战略性推进体制》。两项内阁决议的主旨如下：从麻生宇宙基本计划提出的“构建五个应用系统”的宏大目标中，选取“构建准天顶卫星系统”，作为今后推进宇宙战略的优先项目。野田内阁强调：准天顶卫星系统是提高美国GPS公共专用信号精准度的人造卫星系统，供公共使用及公用，可以提高日本产业、生活和行政的效率，涉及多个相关政府机构，有助于日本的安全保障。因此，决定在2010年代的后半期发射4颗卫星，将来建成由在轨运行的7颗卫星实现24小时持续定位的准天顶卫星系统。内阁府负责实施“实用准天顶卫星系统”的开发、建设及运用，采取相应的修改法律及调整财政预算的必要措施。
2012年7月12日，野田内阁推动国会通过《部分修改内阁府设置法的法律》（平成24年法律第35号），并发布了第185号、 186号、187号政令，11月21日又发布了《相关府省关于召开准天顶卫星系统开发协调会议的协议》。上述法律、政令及协议，对建设宇宙战略的决策领导体制发挥了决定性的作用：(1)整顿政府主要省、府各自设置的从事宇宙研发的独立行政法人机构，结束这些法人机构各自制定并实施宇宙研发计划，竞相争取宇宙预算的无序状态，建立内阁府一元化的管理体制，把宇宙研发机构的设置权、宇宙政策的制定权、宇宙研发计划的立项和审批权、实施权、监督权统统收归内阁府掌管。在内阁府中设立统一掌管准天顶卫星系统开发、建设和运用的“宇宙战略室”，并成立由相关学科专业的科学家等组成的“宇宙政策委员会”，以保证科学、高效决策。(2)建立了内阁府统辖所有相关部门的协调机制一一由内阁府负责召集各宇宙战略相关政府部门的专职、一线官员举行“准天顶卫星系统开发协调会议”（内阁府事务次官任会议主席），保障下情上达顺畅，“司令部”的决策指挥得到及时有效的落实。(3)按照《宇宙基本法》，改造宇宙航空研究开发机构( JAXA)，规定该机构的“目的”是在“有助于安全保障”的宇宙开发应用中发挥重要作用。②上述改革政策改善了相关省厅之间重复研发、效率不高的多年积弊，确立了宇宙战略本部对宇宙开发应用的领导地位。特别是从重视宇宙技术的实用性和军民两用性出发，调整了麻生宇宙基本计划铺就的全覆盖、综合推进型的战略轨道，把包括“载人航天”在内的宇宙空间技术研发，转变为集中投入有限的资金和技术资源，优先建设实用准天顶卫星系统。
综上所述，准天顶卫星系统计划被列入IT政策和GIS政策的“身份认定”周折，体现了日本宇宙领域长期缺失统一决策领导体制。纵观日本宇宙事业的发展历程，从受制于1969年的国会决议服务于“和平目的”的民生领域起步，1985年放宽军事用途的羁绊后，得以使用民用技术研发军用侦察卫星。2008年颁布《宇宙基本法》后，解除了宇宙技术用于军事领域的限制，经过民主党政府的一系列改革，终于确立了一元化的决策领导体制，完成了从宇宙政策到宇宙战略的蜕变。
二、安倍内阁“重启”宇宙战略
安倍再次执政后，从建设“能战国家”的需要出发“重启”宇宙战略，根据国际环境的新变化和国内财政的实际情况，制定了力促宇宙技术为安全保障服务的战略蓝图，并于2013年1月25日发表了《宇宙基本计划》（安倍宇宙基本计划）。安倍宇宙基本计划的战略考量十分明确：“利用宇宙是日本安全保障上的有效手段”， “近年的国际形势导致安全保障上的要求更加强烈”，包括加强防灾减灾在内，必须保障日本的“安心与安全”。“特别是中国，不仅构建独自的卫星定位系统，而且独自构建宇宙空间站等宇宙开发应用进展迅速。同时，中国向国外扩展本国宇宙系统的活动也很活跃。” “日本也应该参与策划太空碎片对策和监视宇宙情况( SSA)等活动”。民主党政府以中国的“海洋活动”为借口，推行据“岛”圈海的“新海洋立国”战略，安倍政府以中国的“宇宙活动”为借口，重启“军事利用宇宙”战略，究其原因，既非故伎也非技穷，旨在对华战略制衡。
安倍宇宙基本计划继承野田政府优先发展准天顶卫星系统的政策，决定在2010年代的后半期首先构建4星体制，制定了新宇宙战略蓝图。其“宇宙开发应用政策”包括七项内容：(1)定位卫星，(2)遥感卫星，(3)通讯和广播卫星，(4)宇宙运载系统，(5)宇宙科学与宇宙探测项目，(6)载人宇宙活动项目（重新研究），(7)宇宙阳光发电研发项目。今后将分别从各个领域的现状出发确定课题，此外，宇宙战略的“十年目标”和“五年开发应用计划”表明，今后将从以技术研发为重点，转变为重视技术应用，明确出口战略。”①
安倍宇宙基本计划的核心是，选定了优先投入财政和技术资源的“重点课题”：一是安全保障及防灾；二是振兴产业；三是宇宙科学等新领域。通过加强领导、推进体制及开展国际合作等路径迅速、高效地实施。
第一，首要重点课题“安全保障及防灾”包括下列具体政策：(1)建成自卫队2015年启用的新通讯卫星，利用宇宙空间加强自卫队的指挥、控制、通讯、计算机、情报、监视和侦察功能。(2)继续扩充和加强侦察卫星的功能。(3)关注外国军事利用宇宙的动向。(4)为确保日本在民生和安保领域能够可持续开发利用宇宙，“构筑以防护太空碎片与入造卫星等相撞为目的的宇宙状况监视( SSA)体制”。“今后将通过国际合作，充分利用日本的强项，切实开发全世界都需要的清除宇宙碎片等技术。”(5)开发下一代卫星定位技术应对紧急事态。美国已实行“Regional Denial政策”，即，在发生紧急事态时继续提供GPS服务，同时，美军根据需要向国内或国外的指定地区发送干扰电波，限制该地区使用GPS信号。准天顶卫星系统必须对外界因素具备一定的抗攻击性。日本必须“掌握东北亚的状况”，“尤其要从有助于加强日本安保的情报收集、警戒监视、情报通信功能等角度推进宇宙开发应用。
从2013到2017年日本宇宙开发应用五年计划来看，首要目标是“掌握并共有情报、指挥和统制手段等”，具体包括建设收集情报的基础和能力，发射侦察卫星和遥测卫星；构建自卫队共有情报、指挥和控制等所需要的高性能X波段卫星通讯网；研究提高准天顶卫星系统与GPS的相互运用性等“活用的卫星定位的策略”，提升侦察卫星的功能。确保宇宙计划与防卫计划大纲对接，根据防卫大纲推进宇宙安保政策等。此外，还提出了研究日本政府监视宇宙情况，利用宇宙监视海洋，红外线传感系统在宇宙空间的实验研究等研究课题。
第二，振兴日本宇宙产业扩大国际市场，是安倍宇宙基本计划的另一个重点课题。麻生宇宙基本计划是以五年间政府和民间合计需要大约2.5亿日元资金的初步统计为前提制定的。由于财政窘迫，实际上年均宇宙预算都在3000亿日元左右，“导致不能充分获得国内民企的需求和来自国外的需求”。因此“必须改变宇宙产业过度依赖国内政府需求的现状，向以亚洲为首的新兴国家发展，把加强国际防灾合作等世界性的需求纳入视野。”①安倍不但中止了2020年实现机器人登月的计划，还压缩了载人航天活动项目，考虑从2016年起削减每年400亿日元的国际宇宙空间站的费用。④
第三，加强一元化决策领导体制。(1)继续扩大日本宇宙战略的“司令部”内阁府的权力。内阁府继续负责协调相关省厅的宇宙专项经费，同时掌管包括“引路l号”卫星在内的准天顶卫星系统等事务，负责各领域的公共及公用卫星的开发、建设和运用事务。(2)对JAXA进行了第二次改造：JAXA是为日本政府的宇宙开发应用提供技术支撑的“核心实施机构”，将根据宇宙基本计划决定其中期活动的目标；JAXA的主管事务大臣为推进宇宙应用事务的内阁府长官内阁首相，首相将与JAXA的前主管大臣文科相和总务相“保持联系”；新增经产相，与首相共同发挥JAXA的作用，振兴宇宙产业；追加JAXA向民企提供援助和建议的业务；明确JAXA的“目的”是必须为国家安全保障做出重要贡献。安倍彻底解除了文科相和总务相的管辖权，把JAXA改造成首相直接掌管的核心政策执行机构，要求经产相参与管理，以保障统一解决宇宙技术为军事服务。JAXA不但要继续从事宇宙技术研发，而且要承担支援民企的新业务，尤其要在军事利用宇宙空间上发挥核心作用。
第四，推行“宇宙外交”和“宇宙安全保障政策”。麻生宇宙基本计划曾提出“立足于外交的宇宙”与“立足于宇宙的外交”的政策，旨在通过宇宙外交与开发宇宙的先进国加强合作，积极参加协商“宇宙交通”、宇宙碎片对策等建立“宇宙秩序”。④安倍宇宙基本计划则提出： “充分利用宇宙加强外交与安全保障政策”。推进宇宙外交的路径是，充分利用联合国等多边框架，扩大和深化宇宙对话与合作；与以东盟为首的新兴国家积极开展宇宙外交，在双边框架内关于宇宙政策全面交换意见并加强合作。“宇宙安全保障政策”是根据日本宇宙安保方针的需要，对美国、欧盟、加拿大、英国、东盟等新兴国家分别推行不同的政策。①其中，日美宇宙合作最为重要。以上四个部分是安倍重启宇宙战略的核心内容及重点。总之，安倍宇宙基本计划继承并深化了“野田宇宙改革”，扬弃了麻生宇宙基本计划，在拓展宇宙安保战略的同时，提出了促进宇宙产业的出口，通过加强宇宙外交促进国际宇宙安保合作等具体政策。
三、日美宇宙合作与准天顶卫星系统
日美宇宙合作关系密切，最长的合作项目是日本与美、俄、欧洲、加拿大等15个国家共同参与的国际宇宙空间站( ISS)计划。日美合作主要分为两种形态：一是日本准天顶卫星系统与美国的全球卫星定位系统( GPS)相结合，为以日本为首的亚太地区提供新设备和卫星定位服务；二是积极拓展日美在宇宙领域的安保合作。
日美间的第一种合作形态兼具民生与军用两重性，人造卫星定位是两国合作的中心。准天顶卫星系统又称“准天顶轨道”，是将通过日本上空（天顶）的轨道的若干颗人造卫星组合而成的卫星系统。与GPS不同，大约30颗人造卫星即可组成覆盖全球的GPS;但在高楼林立的日本大城市和山谷等地区并不能全部接收GPS信号。日本开发的准天顶卫星技术，是提供在日本上空飞行的卫星定位信息，以此提高GPS信号的精准度。准天顶卫星系统发送的定位信号，与目前运行中的新型GPS的信号基本相同，能够增加在高层建筑群及山谷地区的定位地点和时间。准天顶卫星系统作为涉及多个应用领域的“宇宙基础设施”，不仅使日本产业、国民生活及政府行政更为便捷、高效，而且可以应用在安保及防灾等各领域，与GPS组合运用，无疑能够收获深化日美同盟合作，提升日本的国际地位，扩大国际市场等诸多成果。日企从中受益匪浅，创建了许多应用定位卫星的服务业。
准天顶卫星技术不但能够加强日本产业的国际竞争力，而且在有关卫星定位的国际商业市场有广阔的发展前景。日本提高GPS信号的精准度的技术，能够大大提高GPS的应用价值。准天顶卫星发送的精准信号能够把GPS约10米的分辨率提高到l米乃至2公分，除了电子基准点分布在岛屿上（如石垣地区）的目标分辨率较低外，在日本全国能够达到公分级的分辨率。②由于世界各地的电离层不同，各国都要提高卫星定位的精准度，即便是美国和欧洲也有市场需求。日本政府宣称，准天顶卫星系统与美国的GPS、俄罗斯的“格洛纳斯”卫星定位系统不同，是日本“为亚洲和大洋洲地区量身定做提供的定位服务卫星系统”，以及亚洲大洋洲均可使用准天顶卫星系统的轨道。建设实用准天顶卫星系统，能够补充定位卫星的功能，增加定位的时间和精准度，提高可信性和通信功能；开拓高分辨率的卫星市场和卫星服务市场，在定位、航海及时间校准等方面，能够为提高产业、生活和行政效率做出贡献，增加日本在许多领域中的竞争力。根据欧盟2006年进行的调查和预测，2005年卫星定位的世界市场规模为7万亿日元，至2025年可达56万亿日元。目前，日本宇宙技术产品在国际市场的占有份额有限，2008年获得2颗卫星的订单来自新加坡和日本国内，2011年土耳其和越南购买了2颗卫星，2009年韩国发射1号卫星时使用了日本研制的火箭。然而，一颗准天顶卫星在日本上空的飞行时间每天仅有8小时左右，至少需要发射4颗卫星才能做到365天提供24小时的服务，达到实用化的目标。安倍宇宙基本计划提出5年内构建4星体制，最终发射目标是7颗卫星。建成7星体制后，日本无需继续依赖GPS，仅靠准天顶卫星系统就能够实现精准定位。总之，构建4星体制是日本当前宇宙技术研发应用的近期目标，长期目标则是构筑能够覆盖亚洲和大洋洲的日本独自的卫星定位系统，彻底摆脱对美国GPS的依赖。
安倍政府决定扩大准天顶卫星系统的国际市场，为包括日本在内的亚洲大洋洲国家提供新设备和卫星定位服务。今后将加强国内和国际宇宙合作，在国内构建“产学官协作体制”，从经济、政治及外交领域分头推进国际合作，达到“在亚太地区积极集结产业界、学会、政府等建造使用准天顶卫星系统的共同体”。②共同社认为，今后5年日本宇宙产业的发展，以定位卫星、气象卫星、通讯卫星和宇宙运载系统为四大支柱，以便到2020年使宇宙产业的产值能够达到15万亿日元。日本政府通过“构建东盟防灾网络设想”和“智利防灾警报系统”，推进“解答并建议型”的促销战略，以解决对象国需要的方式，发掘国际市场对日本宇宙产品的需求。④上述政策及实施计划，对于与日本联手提供卫星定位服务的美国而言，可谓多多益善，乐见其成。
日美宇宙合作的第二种形态是宇宙领域的安全保障合作，这是安倍宇宙基本计划的重中之重。两国在卫星定位领域的合作始于1998年9月举行的日美首脑会谈，会后发布的日美共同声明规定，双方关于全球定位卫星展开协商。2008年11月，建立了日美宇宙政策协商机制，两国政府关于民生和商业应用领域（安保领域除外）的宇宙合作全面交换意见。2009年11月，日美首脑商定，作为深化同盟合作的一环，在宇宙领域推进安保合作。从2010年9月起定期举行日美宇宙安保协商，关于政策对接，情报分析及运用等方面的合作广范交换意见。201 1年6月，日美安全保障协商委员会（“2+2磋商”）发布共同文件，特别指定两国在宇宙安保领域加强合作。2012年4月30日，野田首相与奥巴马会谈后共同发布的《事实清单：日美合作建议》，确定两国在民生和安保相关各领域深化合作，建立全面对话机制。对话机制分为民生、安保领域的宇宙合作对话及“一揽子宇宙对话”；其中，宇宙安保合作对话的定义是：“日美两国以追求与宇宙活动有关的国际行为规范为目的、自发并实际提高宇宙领域的透明性及培育互信的措施，通过构建监视宇宙状况的服务、构建共有情报的框架等各种合作措施，深化在安全保障领域的宇宙伙伴关系。”宇宙一揽子对话包括：日美在从事环境调查、科学发现、国家和国际安全保障及促进经济增长的活动中有关宇宙的事项及合作，需要所有相关省厅及机构参与，加强宇宙对话，切实保证政府全体参与。①在上述文件的指导下，日美在宇宙领域建立了全面、扎实的合作关系。
2013年1月安倍“重启”宇宙战略后，安倍内阁从国家安保战略的高度重塑日美宇宙合作。5月，日美政府签订了美方对日提供情报的协定。12月，安倍内阁发布《国家安全保障战略》，提出“在包括宇宙及网络空间的广泛领域内，进一步加强日美之间的安全保障与防务合作”。④据此修订的防卫政策，新增“在宇宙空间及网络空间的应对”的方针。2014防卫计划大纲规定：社会整体高度依赖宇宙及网络空间已成趋势，必须重视下列“功能和能力建设”：(1)加强充分利用搭载多种探测仪的各种人造卫星的情报收集能力和情报通信能力。(2)通过监视宇宙状况等活动，提高卫星的抗攻击性能，确保即使发生各种事态也能继续发挥应有的功能和能力。(3)与国内相关机构及美国开展有机合作等。④2014中期防进一步明示“推进利用宇宙”的细化政策：(1)“充分利用装载各种探测仪的各种人造卫星，继续充实情报收集能力。(2)切实建设高性能的X波段卫星通信网，加强指挥控制和信息通信能力。(3)为了在发生各种事态时仍能使用上述能力，积极推进有关监视宇宙状况的活动和防护人造卫星的研究，努力提高人造卫星的抗攻击性能。(4)国内相关机构与美国已经积累了与宇宙有关的最先进的技术和知识，包括培养人才在内，与这些机构等进行合作。”①
上述宇宙安保战略及政策得到美方的大力支持。2014年10月3日，日本国家安全保障会议通过修订日美防卫合作指针的中期报告，决定将日美在宇宙及网络空间的合作写入新指针：宇宙领域的合作将包含“可能妨碍安全及稳定使用宇宙的行动和事项，关于在宇宙领域构建抗攻击性能的合作方法的信息共享。”②安倍政府意欲改变日美同盟“单方面承担对日义务”的现状，把日美宇宙合作定为“互补性的日美安保合作布局”。日方判断，目前国际形势特别有利——以前引导宇宙技术开发的美俄等国面临财政困难，中国则在2013年成功实现无人探月飞船成功着陆“猛追美俄”，这正是需要日本做出重要贡献的最佳时机。对美国而言，日本即能共同承担“开发宇宙”的费用，也能分散摧毁卫星等安全保障上的风险，“多年积蓄了宇宙空间技术的日本，当然是美国的珍贵伙伴”。况且，宇宙合作与日美加强海洋警戒监视等军事合作紧密相关，能够促进两国侦察卫星无缝监视、能力互补、数据联网及共同分析，对于制定日美同盟的长期战略规划，特别是应对中国的军事布局具有非同寻常的战略意义。在安倍的积极推动下，2014年3月，日美首次进行了利用宇宙监视海洋的模拟演习。5月6日，两国政府在华盛顿举行了关于日美宇宙合作的“一揽子对话”，一致同意加强宇宙领域的合作。④双方就JAXA向美国宇宙战略司令部提供宇宙碎片的信息，建立防卫省向美方提供情报的永久性体制达成共识并交换了文件，决定今后进一步推进两国在宇宙领域共有情报。上述事实表明，扩大日美宇宙安保合作的范围，增加日美战略利益交汇的空间，是安倍内阁重启宇宙战略的最大特征。
四、安倍打造宇宙战略“升级版”
2014年7月1日，日本国家安全保障会议与内阁联席会议通过了部分解禁集体自卫权的内阁决议（《为保全国家存在保卫国民建设无缝安全保障法制》）。8月初，有媒体报道称，五年后日本将建成第一支太空部队，并向美国通报了这一计划。太空部队预定编入航空自卫队，主要任务是“监视已经完成任务的人造卫星和火箭等太空垃圾”，防止其与人造卫星发生碰撞。“此举的另一个目的是牵制中国”。防卫省希望把获取的太空情报提供给美军，加强日美共同应对的能力。日本文科省和JAXA将联合从进行太空开发调查研究的“日本太空论坛”手中，接管分别设在冈山县镜野町、井原市的“监视宇宙垃圾”的雷达设施和大型光学望远镜设施，交给太空部队使用。①随后，有关“军事利用宇宙”的三个政策建议报告扎堆出炉。8月20日，安倍首相设立的咨询机构宇宙政策委员会，向宇宙战略本部提交了咨询报告。报告建议国家财政预算应优先用于国家安保，根据《国家安全保障战略》尽早修改安倍宇宙基本计划，重点发展充分利用宇宙的安保能力，要求国家安全保障局、防卫省、海上保安厅等相互协作，研究在海洋监视中充分利用宇宙技术。该报告假设“包括GPS在内的宇宙系统与美军之间的数据链接遭到切断，导致遏制力大幅降低”，认为防护卫星及确保卫星的替代功能已成为日美政府的共同课题。
同一天，日本自民党设立的宇宙综合战略小委员会通过了建议草案（《执行国家战略的宇宙综合战略》），要求改变宇宙预算以科研为主的现状，新增以安保和产业振兴为目的的预算——从年均3000亿日元增至约5000亿日元（约合人民币295亿元）；⑦国家安全委员会应制定“国家安全保障宇宙战略”，制定与太空垃圾回收等有关的“宇宙活动法”，防卫省应新设负责宇宙事务的部门。③8月29日，防卫相小野寺五典宣布，防卫省制定了军事利用宇宙空间的《宇宙开发利用基本方针》，提出多项具体计划：自卫队计划从2016年起引入自卫队的专用卫星，用于指挥、管理、情报传递。此前自卫队传递情报一直依赖JAXA。防卫省计划创建一支用于监视卫星周围的宇宙垃圾、电磁干扰等情况的新部队，隶属于自卫队统合幕僚监部，预计初期将由来自陆海空自卫队的数十名队员组成。目前使用的3颗民间X波段卫星2015年到期报废，2016、2017年将开始使用防卫省专用的两颗新卫星，2018年后引入第三颗卫星。此外，还将研究是否引进能够对宇宙空间的异变实施常态化监视的传感器及图像解析系统等设备。其理由是，卫星与火箭、卫星的碎片等不断增加的太空垃圾相撞的风险越来越高，“太空垃圾已成为宇宙开发利用的重大威胁。”①日本必须讨论创建宇宙监视部队充实应对力量，“监视并遏制卫星摧毁武器对卫星的攻击”——“有意见认为，中国在开发能够摧毁人造卫星的武器，而朝鲜在推进核武器和导弹的研发”。防卫省需要与JAXA合作，“多层次获取人造卫星拍摄的图像”，把防卫省研发的高性能红外线传感器，搭载在JAXA与文科省计划合作开发的新型卫星上，在宇宙展开有关早期探知弹道导弹发射征兆的实证研究。并将探讨较易发射的小型卫星系统等课题。②媒体解读说，宇宙垃圾增加，特别是中国攻击卫星的导弹研发，对宇宙开发构成了重大威胁。为了确保宇宙空间安全，有必要创建用于监控宇宙卫星垃圾的专业部队。防卫省透露，将派遣自卫队员前往JAXA工作，从宇宙空间收集情报和监控地面动态情报。防卫、文科两省将共同研发对宇宙垃圾和卫星的追踪监控和情报分析系统。@ 11月，经团联也提交了政策建议报告，要求政府每年发射6颗以上的人造卫星。④
可以认为，当前日本推进宇宙战略的当务之急是，整合国内的宇宙相关资源为军事目的服务。即，对防卫省、JAXA和文科省等政府部门的相关资源加以整合，形成防卫省主导下的军用宇宙技术的研发应用系统，民为军用，安保与防灾兼用。日本宇宙战略的重心越来越向安保领域倾斜，服务于军事安全并由军方主导。另一方面，通过加强日美宇宙安保合作壮大日本，以中国为假想敌，加强日美联手应对的能力，同时创建日本的太空军力。
在上述政策建议的铺垫下，9月12日，安倍在宇宙战略本部会议上宣布制定新宇宙基本计划，督促负责宇宙政策的科学技术相山口俊一等人加快研究“在安保领域正式利用宇宙”。媒体认为：“推进加强军力的中国，在冲绳县的尖阁列岛周围反复侵犯领海等，日本的安保环境愈发严峻。中国也实施了用导弹摧毁人造卫星的试验。不仅海洋和空中，宇宙空间的威胁也在增加。”美国已提出希望与日本联手合作，利用人造卫星加强对海洋的监视，维持宇宙空间的秩序。新计划将包括利用人造卫星监视在日本周围活动的舰船，现有4颗情报收集卫星需要增加，加强监视宇宙碎片等内容。此外，安倍指出日本独立开发宇宙的产业基础正在动摇，制定振兴宇宙产业的中长期蓝图也将写入新计划。①
2014年12月3日，日本宇宙中心使用大型火箭H-2A成功发射了“隼鸟2号”小行星探测器。H-2A同时携带了日本九州工业大学等制造的3颗小型卫星。三菱重工业制造的H-2A和H-2B火箭迄今共发射29次失败1次，成功率为96.6%。②“隼鸟2号”是“隼鸟号”的后续机型，四年前采集小行星物质后返回JAXA的““隼鸟号”，共有100多家日企参与研制。参加“隼鸟2号”研制的除JAXA外，还有三菱重工业、IHI的子公司和NEC等大企业，凝聚了日企的“技术精华”。③这对于安倍增加宇宙运载系统的国际竞争力、扩大出口市场的政策无疑是个利好消息。12月2日，安倍政府公布了年内完成修订的宇宙基本计划的工程表草案，提出在2015年后的十年内最多发射45颗人造卫星的目标，其中，使用H-2A火箭发射的卫星将有3颗，使用2013年首次成功发射的小型火箭“艾普斯龙”发射5颗卫星。在宇宙战略中加强安全保障的内容令人瞩目．增加侦察卫星的发射数量等内容令相关人士颇感“待遇优厚”。④不难预见，“安倍宇宙基本计划Ⅱ”将会出台宇宙安保新政策，尽快构建准天顶卫星定位系统，并把行使日美之间的“集体自卫权”体现在双边宇宙安保合作政策上，促进日美共同规划宇宙安保合作的战略方针及路线图。安倍要在准天顶卫星系统和GPS的“捆绑营销”上做足文章，尤其要在宇宙垃圾对策的包装下，实现日美联合研发摧毁卫星的太空武器，建立日美侦察卫星联合监视并共有情报的体制。既要为日本在宇宙安全领域“崛起”制定发展蓝图，也想达到日美宇宙战略“无缝”对接的目的，尤其是要达到以中国为假想敌，日美共建“宇宙秩序”的目的。在加强日美宇宙安保的名义下，借助美方的先进技术建设日本的太空作战军力。
五、日本宇宙战略的特点
第一，日本宇宙政策发展为宇宙战略的决定性因素，是一元化的决策领导体制。日本领导人一身三职：内阁首相、海洋综合政策本部长、宇宙开发战略本部长，内阁机构一套班子三块牌子，形成高度集权的统一领导体制。日本政府吸取了宇宙战略体制建设上的经验教训，推行海洋战略更加全面、科学、高效。
第二，日本政府各部在内阁府设立的“准天顶卫星系统开发协调会议”（内阁府事务次官任会议主席）的平台上形成了合力。参会成员并非各部门主要领导：内阁府大臣官房宇宙审议官，警察厅长官，官房技术审议官，总务大臣官房总括审议官，外务省综合外交政策局长，文科省研究开发局长，经产省制造产业局长，国土交通省大臣官房技术总括审议官，防卫省防卫政策局长。②专职领导及一线负责官员直接参与，是日本宇宙战略的推进体制执行政策无阻，办实事、有实效的重要原因。值得充分借鉴。
第三，日本准天顶卫星系统与美国GPS合作的现状与前景，象征日美关系的现在与将来。为了制衡中国，日本需要与美国进行更加紧密的互利互惠合作，在合作中达到与美国比肩共进的目的。形成7星定位自成一统之日，便是结束对GPS依赖之时。美方如只顾眼前利益不计长远，难免失大于得。
第四，日本主流媒体发动舆论战的作用不可小觑。尽管宇宙技术为军事服务之路早在六年前已开通，而且实施了两个包括军事利用项目的宇宙基本计划，但媒体仍视而不见，鼓噪日本被1969年的国会决议的惰性“束缚至今”。自我矮化也好，刻意掩盖也罢，一向勇于担负引导舆论、造势助推任务的日美等西方媒体，又将矛头对准了和平发展的中国。在宇宙空间等“国际公域”构建“国际秩序”的舆论攻势，已经拉开了序幕。中国必须有所准备。
第五，安倍政府制定的《国家安全保障战略》，囊括了从岛屿、海洋到宇宙空间、网络空间、外交与国际合作、发动国际舆论战等所有领域。本文论证的事实再次证明，安倍实现国家“正常化”的实质是以中国为假想敌建设“能战国家”。这是中日战略互信缺失、日本架空中日战略互惠关系的关键所在。
（作者简介：上海国际问题研究院研究员，博士，上海，200233）
收稿日期：2014年10月
（责任编辑：赵裴）