胡 勇
摘要：作为一项非正式国际制度，八国集团尽管饱受合法性和有效性质疑，但无论是协调宏观经济政策，还是应对新兴的全球性挑战，八国集团仍然是全球治理的重要力量。八国集团未来的发展将主要取决于其内部西方七国与俄罗斯的关系，以及在外部与二十国集团的关系。在乌克兰危机激化后，西方七国与俄罗斯的关系已发生质变：八国集团向七国集团“回归”在所难免；二十国集团尽管取代了八国集团在全球经济治理中的首要论坛地位，但后者在实力地位、制度有效性和政治凝聚力方面仍有继续存在的价值。因此，可以预见未来二十国集团尚无法完全取代八国集团的存在，两者应当构建一种良性的竞合关系，以共同推动全球治理的进步。
关键词：八国集团 二十国集团现状评估未来发展
中图分类号：D813文献标识码：A文章标号：1005-4812(2014)06-0104-116
本文写作得到了上海对外经贸大学“085工程”专题研究项目和上海市高校青年教师培养资助计划的支持。感谢《国际观察》匿名编审专家提供的修改意见，文责自负。
即将迈人不惑之年的八国集团( G8)正陷入史无前例的分裂危机。由于在乌克兰问题上出现严重分歧和激烈对抗，八国集团中的西方七国( G7)于今年3月决定暂停俄罗斯在八国集团内的成员国资格，并抵制原定6月初在俄罗斯索契举行的八国集团峰会，改为在比利时布鲁塞尔单独召开七国集团首脑会议。在6月5日发表的布鲁塞尔峰会联合公报中，七国集团领导人一致谴责俄罗斯“侵犯乌克兰的主权和领土完整”，并威胁对俄罗斯施加新的制裁。
与此同时，随着由八国集团发起的二十国集团( G20)财政部长和央行行长会议从2008年开始升格为机制化的首脑会议，并迅速取代八国集团成为全球经济治理的首要平台，各种“唱衰”八国集团的论调不绝于耳。一些人甚至断言八国集团“即将退出历史舞台”。而在遭到西方七国“驱逐”的俄罗斯看来，八国集团早已风光不再，如今更是名存实亡。“俄罗斯在世界上‘大展身手’的多边舞台远不止八国集团一个，二十国集团、金砖国家、上合组织、亚太经合组织等都是重要的平台，俄罗斯并不很在乎这个名存实亡的八国集团。”
那么，八国集团究竟是一种怎样的国际制度？国际学术界如何评估八国集团的现状？未来八国集团会彻底分裂乃至走向消亡吗？
一、作为非正式国际制度的八国集团
诞生于1975年的七国集团首脑会议具有十分特殊的时代背景。除了众所周知的布雷顿森林体系的崩溃、第四次中东战争和石油禁运外，以美国为首的西方主要工业化民主国家当时面临的挑战还包括1974年5月印度的核爆炸、1975年4月美国在越南的彻底失败以及1975年11月第一次六国首脑会议前夕纽约市的破产危机等。正是由于通过既有的国际制度（联合国、国际货币基金组织、世界银行、关贸总协定等）无法有效讨论和解决上述难题（最初主要是世界经济问题），因此才有七国集团这一建立在领导人定期会晤基础上的非正式国际制度的应运而生。
根据多伦多大学八国集团研究中心彼得·哈吉纳尔( Peter I．Hajnal)的解释：传统的正式国际制度都是“建立在成员国谈判达成的组织宪章或国际条约基础之上的，并拥有常设秘书处来负责组织权力机构作出的各项决定或政策的实施。”但八国集团并不是建立在正式国际条约基础上的，也没有常设的秘书处，哈吉纳尔将八国集团界定为一种非正式的制度或者论坛。在他看来，“八国集团的非正式性和无官僚机构的特征使得它可以在成员国领导人之间促进相互了解，就彼此面临的国内政治经济约束和优先考虑进行交流”。但非正式性和缺少常设机构也限制了八国集团在全球治理中的有效性，并且对成员国的约束也不足。比如，俄罗斯外长拉夫罗夫就对西方七国冻结俄成员地位的做法嗤之以鼻：“八国集团是一个非正式俱乐部，没人能发会员卡，也没人能把别人赶出去。”
在中国学者陈晓进看来，八国集团是介乎于论坛和组织之间的一个特殊机制。“如果说八国集团只是一个论坛，那么围绕八国峰会而设立的一系列部长会议和固定的专家工作组使这个论坛的机制化色彩非常浓重。如果说八国集团是一个正式组织，却又缺少常设机构或者代表处。与其他国际组织相比，八国集团具有独特的组织结构和机制”。需要指出的是，八国集团虽然是非正式的国际制度，但作为其核心的八国峰会却有一个制度化的演进过程。1975年的朗布依埃峰会被认为是成功的，但“这并不意味着就一定会召开后续会议，更不用说变成每年一度的制度化的峰会”。加拿大总理特鲁多在1976年波多黎各峰会后曾向记者表示：“现在还不清楚是否会召开下一次峰会，这可能要取决于参与国对上次峰会的评价，包括认为什么时候有必要召开，认为能从中获得什么等。我认为我们要避免人为地将峰会机制化．而是看它是否真的为成员国所需要”。事实上，直到1988年的多伦多峰会，会议发表的集体声明才“第一次阐述了七国集团峰会的重要性及其价值，并公布了七国轮流主办的制度安排，包括哪个国家在什么时间主办等”。具体来说，按照法国、美国、英国、德国、日本、意大利和加拿大的顺序轮流主办峰会。俄罗斯在2006年首次担任八国集团轮值主席国，轮值顺序遂变更为法国、美国、英国、俄罗斯、德国、日本、意大利和加拿大。
经过将近四十年的发展，如今的八国集团已经形成了以领导人峰会为核心的治理系统。首先，一年一度的峰会是八国集团的核心决策机构，由各成员国轮流承办。其次是部长级会议，主要是定期召开的财政部长和央行行长会议以及外长会议，其中财长和央行行长会议（1998年加入八国集团的俄罗斯直到2003年才获准参加这一会议）拥有自主选择议程并代表八国集团作出决议的权力。再次是峰会事务协调人（sherpas）会议，目前的主要任务是协助设置峰会的具体议程和负责各成员国之间的经常性沟通。最后是工作层面的任务小组、工作小组和专家小组。这些工作机制的主要作用是对相应的具体问题进行情报收集和分析研究，为领导人们提供解决方案，落实峰会的成果等。
二、国际学术界对八国集团的现状评估
哈吉纳尔在《八国集团体系与二十国集团》一书中介绍了三种学术界对峰会成果进行评估的方法。第一种方法的发明者是罗伯特·普特南（Robert Putnam）和尼古拉斯·贝恩( Nicholas Bayne)，他们通过考察领导人在峰会上所取得的合作成果来评价峰会。第二种方法由乔治·弗斯滕伯格（George Furstenberg）和约瑟夫·丹尼尔斯(Joseph P．Daniels)提出，后经约翰·柯顿(John Kirton)和埃拉·科科特西斯(Ella Kokotsis)补充完善，通过测量峰会上领导人所达成的承诺数量及承诺遵守状况，来评价峰会的成就。第三种方法由位于伦敦的外交政策研究中心设计，通过“计分卡”(scorecard)对历次峰会进行评价。由于计分卡主要用来跟踪分析八国集团轮值主席国的特征，代表性相对不足，故选择运用前两种方法对八国集团的现状展开评估。
（一）罗伯特·普特南和尼古拉斯·贝恩对峰会成果的评估
在他们1987年出版的著作《团结在一起：七国集团峰会中的冲突与合作》中，作者们评估了自1975年到1986年的历次七国集团峰会，主要就领导人在每次峰会上达成的合作协议及取得的合作成就，给出相应的评分。分数从最高的A到最低的E不等。1997年贝恩补充评估了后面的峰会，其中1989年至1994年峰会的得分要高于1981年至1988年期间的峰会，但低于从1975年至1980年的峰会。1998年末贝恩又更新和修订了他的评分数据，以覆盖从1975年到1998年所有年度的峰会。再后来，2005年贝恩又再次更新了他的评估记录，覆盖了从1975年至2004年的所有峰会，并详细描述了他对每次峰会评分的方法、评估内容和评分标准。总的来说，贝恩采用六项指标来计算每次峰会的得分：
(1)领导力(leadership)：八国集团领导人峰会能够行使的政治权力影响有多大；(2)有效性（effectiveness）：八国集团领导人峰会协调成员国政策分歧的能力有多强；(3)凝聚力(solidarity)：是否所有八国集团成员国都会对峰会达成的协议作出承诺，以及他们是否会充分遵守这些承诺；(4)持久性(durability)：八国集团领导人峰会上达成的协议是否会对问题的解决产生持久的影响；( 5)可接受性( acceptability)：在八国集团峰会上达成的解决方案，是否既能得到八国集团成员国的支持，又能得到非八国集团成员国的支持；(6) -致性( consistency)：八国集团在某一个问题领域（如金融）达成的协议，是否会与八国集团在其他问题领域（如贸易和发展）达成的协议相一致。
纵观他们对30次峰会成果的评估@：得分最高的是1978年波恩峰会(A)和1975年朗布依埃峰会（A-），1985年波恩峰会得分最低(E)，1976年波多黎各峰会、1987年威尼斯峰会、1990年休斯顿峰会和1992年慕尼黑峰会也没有取得显著成果(D)。就历次峰会的议题领域而言，领导人们在体系改革、能源、新兴全球性挑战（诸如跨国犯罪、大规模杀伤性武器扩散和气候变化）等方面比较容易形成合作成果，但在债务问题、俄罗斯问题、大中东计划等方面的合作就差强人意了。
（二）多伦多大学八国集团研究中心的遵约研究
在弗斯滕伯格和丹尼尔斯的工作基础上，多伦多大学八国集团研究中心的约翰柯顿和埃拉科科特西斯组建了“八国集团峰会遵约”( G8 Compliance Studies)研究团队，并对1996年里昂峰会以来的历次峰会上承诺的遵守状况进行了持续的跟踪研究。每年在峰会即将召开之际，八国集团研究中心都会发布上一次峰会承诺的遵守状况报告。
所谓“承诺”( commitment)，科科特西斯将其定义为：“峰会公报中规定的、由各国领导人公开表示同意的、彼此分离的、将要实现的具体目标”。接下来，她还具体指出：“承诺”必须符合若干标准。首先“它们必须具有独立性，是彼此分离的，每个指定的福利目标是一个单独的承诺，即使单一的一套行动被宣布为支持某些多重目标”；第二，“它们必须足够具体，今后的行动必须具有正式的文本或拟定具体时间表，福利目标既确定又可测量”；第三，“它们面向未来，而不是以往行动的背书或现阶段展开的行动”；第四，尽管峰会成员的行动在将来被认为是必须的，但当下不一定需要具体的行动，在峰会上以消极的方式表达对国际制度口头的支持也应该被视作是行动，因为这也有利于峰会成员朝着共同的行动目标和福利目标前进。
那么，怎样判定一个承诺得到了遵守？科科特西斯指出：遵守意味着各国政府在峰会后一段时间内为达到峰会确定的目标而自动调整本国的政策。“八国集团遵约”研究团队通过考察各国政府为实现承诺目标而采取的政策调整行动来判断遵约状况，如果一个成员国成功实现了承诺中所包含的具体目标，那么就说明这个承诺得到了很好的遵守。这一般表现在五个方面：(1)成员国对峰会上作出的承诺进行官方再确认；(2)国内官僚机构对峰会承诺进行回顾和重新表述；(3)为兑现承诺而制定新的财政预算和资源调整；(4)为兑现承诺而修改或制定法律；(5)完全兑现承诺，福利目标得以实现。
对于各国具体的遵守状况，柯顿和科科特西斯采用“三分法”的方法：完全遵守承诺得分为+l，承诺遵守工作正在进行中得分为0，没有遵守承诺或者无所作为得分为一1。多伦多大学八国集团研究团队的卡罗琳·布拉切特( CarolineBracht)在2013年6月4日发表了关于1996年至2011年八国集团成员（含欧盟）遵约状况的报告，报告跟踪分析了1996年至201 1年间八国集团作出的2875项承诺中的313项，归人24个问题领域。八国集团成员总的平均得分是+0.51，换算成百分比就是75.5%。
其中，各国表现最好的问题领域是能源，平均得分为+0.78（人权问题的得分虽然更高，但存在数据缺失）；得分仅次于能源领域的是宏观经济(+0.70)；信息和通讯技术、反恐、善治和社会政策的得分在+0.66到+0.64之间；环境、气候变化和地区安全的得分略低（在+0.57到+0.54之间），但仍在平均分之上。
八国在微观经济上的得分最低，而且是唯一的负值（-0.24）；第二低的是东西方关系，得分为O；其他低于平均分的还有联合国改革(+0.14)、贸易(+0.36)、教育(+0.41)、卫生(+0.43)、犯罪问题(+0.45)、发展问题(+0.46)、食品和农业(+0.49)、核安全(+0.50)和冲突预防(+0.51)。
从国别来看，加拿大的得分最高(+0.68)，紧随其后的是英国(+0.67)，美国和欧盟的得分分别为+0.62和+0.60，德国的平均分是+0.58。低于平均值的有四个国家——法国(+0.49)、日本(+0.45)、意大利(+0.27)和俄罗斯(+0.26)。
综合来看，所有成员国在微观经济上的表现都不太理想。日本、意大利、俄罗斯和欧盟无所作为，法国和美国的得分也是负数。意大利在卫生问题上，欧盟和法国分别在社会政策和贸易问题上的表现也是乏善可陈。当然，总体表现最糟糕的是刚被西方七国“放逐”的俄罗斯，除了宏观经济，它在贸易、冲突预防、社会政策、食品和农业等领域的得分也是“惨不忍睹”。
对于峰会不同问题领域中承诺的遵守情况，约翰·柯顿在1995年曾评论道：“峰会承诺遵守率较高的领域是贸易和能源（现在一个新增的领域是全球环境），遵守率较低的是货币政策领域，如汇率、通货膨胀率和利率等，处于中间位置的是凯恩斯主义盛行的政策领域，如扩大内需、财政政策调整、官方发展援助、经济增长等。”①哈吉纳尔在2007年发表的一个结论是“我们总能发现某些峰会在某些议题上更为成功，而另外一些峰会在另外一些议题上表现较差。总的来看，大部分参与峰会的国家在遵守峰会承诺方面的状况正在朝着改善的方向发展“。②
从1996年至2011年的数据来看，八国集团的现状有几个十分显著的特点：(1)关注的议题更为多元，除了传统的国际经济议题，八国集团峰会的议程上还有政治、安全、社会和各种全球性问题。国内问题和国际问题的界限也日益模糊。(2)从遵约程度看，八国集团在继续维持其在宏观经济领域的政策协调优势外，在新兴问题领域（信息通讯技术、反恐、善治、环境、气候变化等）也有不俗表现。与此形成对比的是，八国集团在社会议题（教育、卫生、犯罪、发展等）和政治安全议题（联合国改革、核安全、冲突预防等）上的遵约记录就有点令人失望了。(3)八国集团各成员国在不同问题领域的遵约表现也千差万别，“优等生”加拿大和“差生”俄罗斯的反差尤其刺眼，这在某种程度上也为俄罗斯在八国集团的最终“出局”埋下了伏笔。
三、八国集团的未来发展
学术界对八国集团在合法性、代表性、有效性等方面的不足早有诟病，但是对于如何改革八国集团则存在较大分歧。除了吸纳新成员（学者们对于应该吸纳哪些新成员也是有争议的）外，学者们给八国集团描绘的前景还包括：领导人会议更加非正式化、重新回到创立初期主要关注宏观经济政策的议题上来、设立常设秘书处和部长理事会、倡议召开二十国集团峰会、解散八国集团等。目前来看，唯一成为现实的是二十国集团峰会的诞生。
随着乌克兰局势进一步激化和八国集团与二十国集团竞合关系的发展，八国集团的未来将主要取决于两组关系的变化。一是西方七国与俄罗斯的关系。尽管八国集团目前的分裂不一定意味着冷战的复活，但七国集团的“回归”已是不争的事实。由于西方七国与俄罗斯之间的地缘政治、经济和军事竞争加剧，加上俄罗斯始终在八国集团的边缘徘徊，八国集团很有可能退回到它的原初状态，即一种高度排他性的、自称代表西方主要工业化民主国家的领导人们的非正式峰会机制。二是八国集团与二十国集团的关系。尽管两者在成员和功能等领域存在大量重叠，但在可以预见之未来，二十国集团尚无法完全取代八国集团的存在。
（一）西方七国与俄罗斯：勉强的伙伴
西方七国与俄罗斯的关系是曲折而纠结的。无论从经济总量、政治制度、意识形态还是国际战略来讲，双方都有较大差异。俄罗斯之所以在冷战后积极向七国集团靠拢，主要有以下几个原因：一是为了实现融人西方的战略目标；二是通过跻身八国集团获得大国俱乐部的门票，重振俄罗斯世界大国的地位；三是为国内的建设与发展营造一个良好的外部环境。对于西方七国而言，接纳俄罗斯的动机最初是激励俄罗斯完成政治转型，尽快投入西方世界的怀抱。用西方媒体的话说，经济实力不济的俄罗斯是通过政治的窗户而不是经济的大门进入八国集团的。随着全球治理向深入发展，西方七国也开始认识到俄罗斯的全球影响力。
但是自从1998年俄罗斯正式获得八国集团的入场券以来，这个前社会主义世界的超级大国一直没有真正和全面融入这项国际制度。俄罗斯更像是一个游离于八国集团中心的二等公民。与此同时，俄罗斯在政治和经济等领域的“异质性”始终让西方七国内部的一些人耿耿于怀。事实上，早在俄罗斯上一次也是首次主办八国集团峰会时，包括麦凯恩( John McCain)在内的一些美国国会议员就呼吁七国领导人抵制圣彼得堡峰会，以迫使普京改善俄罗斯的民主状况。连时任美国国务卿赖斯也在峰会前公开“提醒”俄罗斯：八国集团是“一个民主国家集团……彻底尊重自由市场原则，尊重自由贸易和法治”，莫斯科“应该竭尽全力让全世界相信它深知这些责任”。
更重要的是，按照西方学术界的评估，俄罗斯在八国集团的表现并不理想。单从经济数据来看，俄罗斯是个可有可无的成员。如果综合考量，俄罗斯的成员资格更是大有疑问。除了前面列举过的多伦多大学八国集团研究中心的遵约记录，英国外交政策研究中心在2006年圣彼得堡峰会前夕还专门公布过对作为轮值主席国的俄罗斯的评估数据。
该中心的数据来源于一套拥有12个评价指标的评估体系，这些指标与1975年七国集团成立宣言中各成员国的承诺与义务一一对应，是为“朗布依埃精神”。上述指标涉及汇率政策的稳定性、危机管理、全球领导地位、履行国际义务和负责任的气候变化政策等多个领域。如果进一步细化，可分为三类：一自由民主；二具有重要的经济地位；三全球治理。每项指标的评分分为五个等级：全面坚持1分、一般性坚持2分、有时坚持3分、一般不坚持4分、完全不坚持5分。
基于上述评估数据，该中心的结论是“俄罗斯的经济规模并不能完全证明俄罗斯有加入八国集团的资格，其政治经济不自由，其作为轮值主席国也是异常的，八国集团的其他成员必须制定一项统一的政策来迫使普京履行国际义务”。
随着俄罗斯实力的上升和双方竞争的加剧，俄罗斯越来越不满足于在八国集团内的边缘地位，俄罗斯与西方七国也越来越貌合神离。特别是在金砖国家、二十国集团等新的全球治理机制兴起后，俄罗斯也在重新寻找自己在国际社会的定位，俄与西方七国最终分道扬镳也就更有可能了。
（二）八国集团与二十国集团：共存与竞合
八国集团与“升级”后的二十国集团具有高度同质性。第一，二十国集团涵盖了所有的八国集团的成员；第二，两者都是在高层建立的多边机制；第三，两者都遵循非正式性，都没有发展成为正式的国际组织；第四，两者都是以领导人峰会为中心；第五，两者都具有全球治理的功能导向。不仅如此，无论从权力转移的角度出发，还是考虑到成员的代表性和权力的合法性，二十国集团都比八国集团更具优势。于是，当2009年二十国集团峰会提出以二十国集团取代八国集团作为全球经济治理的首要论坛( premier forum)时，八国集团在不少人眼里就立刻陷入了“生死存亡之秋”。
但事实证明，八国集团并没有因此寿终正寝，而是与二十国集团初步形成了一种共存( coexistence)、合作(cooperation)与竞争(competition)的关系。所谓共存，指的是两者并非彼此取代的关系，而是在功能领域分工不同，各司其职。目前的格局是二十国集团主要讨论经济和金融治理，八国集团则在政治、安全和社会议题上更有发言权。当然，这种分工并不是绝对的，两者的功能具有交叉性。所谓合作，是指双方的不同分工都是为了推进全球治理的发展。所谓竞争，指的是由于双方的同质性，外界难免会在机制有效性等方面对它们进行比较。在可以预见的未来，八国集团有望在此基础上继续优化与二十国集团的关系，同时寻找自己新的定位。
在一片唱衰声中，八国集团能够“垂而不死”是由多个因素决定的。首先，二十国集团虽然代表了全球政治经济权力转移的潮流，但权力结构的变迁是长期性的，制度变革亦复如是。即使二十国集团接手了全球经济治理的任务，但在其中占主导地位的仍然是相对实力正在下降的八国集团（更确切地说是七国集团）。用中国学者王金强的话来说：“二者的平衡作用导致制度改革在很大程度上是一种自我调整和完善，而非完全替代。因此，虽然G20成为全球经济合作的首要平台，但G8仍在全球治理中发挥不可替代的作用。”
其次，老资格的八国集团相比年轻的二十国集团仍然不乏一定的有效性优势。俄罗斯学者马丽娜·拉里奥诺娃（Marina Larionova）从全球治理的功能，责任性和遵约绩效( performance of global governance functions，accountability andcompliance performance)、对全球治理议程的贡献(contribution towards globalgovernance agenda)和与其他国际制度的互动(engagement with the otherinternational institutions)等角度综合评估了八国集团和二十国集团在全球治理中的有效性。拉里奥诺娃研究发现：尽管二十国集团在方向设定( direction setting)．决策( decision making)和全球治理发展(global governance development)等领域表现抢眼，但是与八国集团相比在责任性和实践性( delivery)上还是有所逊色。约翰·柯顿在分析了二十国集团的前五次峰会后也指出：二十国集团平均遵约率是68%；其中，八国集团成员的平均遵约率是80%，明显高于非八国集团成员的58%。尽管遵约本身不等于制度有效性，但上述评估仍能证明八国集团的生命力。
最后，在俄罗斯“出局”和包含“异质大国”（如中国）的二十国集团崛起的刺激下，八国集团中的西方七国产生了更加强烈的利益担忧和身份危机。为此，西方七国势必将进一步强化利益和价值观认同，而不会放任八国集团一步步由分裂走向消亡。约翰·柯顿就注意到美国总统奥巴马已经从早期热衷于二十国集团峰会，转向了更重视八（七）国集团峰会。尼古拉斯·贝恩一方面建议七国领导人给俄罗斯一个重返八国集团的机会，另一方面也认为恢复七国集团峰会是有效的。
结语
作为一项非正式国际制度，八国集团在经过近40年的发展后，已经形成了一套以领导人峰会为核心的治理体系，成为全球治理的重要组成部分。尽管在合法性和有效性方面饱受诟病，但通过评估八国集团的现状可知：八国集团不仅关注的议题更加与时俱进，而且在宏观经济政策协调和新兴全球性问题领域都有不俗的遵约记录。总之，八国集团仍然具有生命力。
八国集团未来的发展将主要取决于其内部西方七国与俄罗斯的关系，以及在外部与二十国集团的关系。在乌克兰危机激化后，西方七国与俄罗斯的关系已发生根本性变化。八国集团的分裂状态可能永久化，即退回到西方七国的排他性的非正式峰会机制。二十国集团尽管取代了八国集团在全球经济治理中的首要论坛地位，且与八国集团高度同质化，但八国集团在实力地位、制度有效性和政治凝聚力方面仍有继续存在的价值。因此，在可以预见之未来，二十国集团尚无法完全取代八国集团的存在。两者应当构建一种良性的竞合关系，以共同推动全球治理的进步。
（作者简介：上海对外经贸大学国际战略与政策分析研究所讲师，博士，上海，201901）
收稿日期：2014年9月
（责任编辑：左品）