王 磊
摘要：特别代表制度是欧盟为应对热点外交、推进对外政策一体化建设而进行的制度创新，已发展成为欧盟重要的对外政策工具。经历了里斯本改革后，特别代表制度的机制设计更加完善，职能和角色定位更加清晰，并呈现出区域性、机制化、职能创新和价值观属性等四方面特征。特别代表制度的协调功能及试验一纠偏模式对其自身完善和欧盟层面外交机构改革也提供了重要经验。
关键词：欧盟里斯本条约特别代表高级代表
中图分类号：D813文献标识码：A文章标号：1005-4812(2014)06-0092-103
本文系作者主持的中国博士后科学基金第七批特别资助项目“欧盟对外政策体制顶层设计与改革研究”（项目编号：2014T70379）的阶段性成果，特此致谢。感谢《国际观察》编辑和审稿老师提出的修改意见，文中不足和错误由作者自负。
欧盟特别代表制度吸收借鉴了其他国家和国际组织特使外交的经验，并在形式和职能等多方面探索发展出自身特色，设立18年以来，取得了让人瞩目的成效。伴随着日益活跃的外交实践及更趋成熟的制度设计，它在欧盟对外关系中扮演着愈加重要的角色。《里斯本条约》（简称《里约》）生效以来，欧盟外交事务与安全政策高级代表阿什顿( Catherine Ashton)对特别代表制度进行了较大规模调整，本文尝试对其制度实践与创新进行阶段性分析与总结。
一、从雏形到改革：欧盟特别代表制度的设立及变迁
1．特别代表制度及其设立的背景
1993年生效的《马斯特里赫特条约》在理论上提出了制定统一的“欧盟外交政策”的目标，但却未能提供实现战略目标的政策工具。尤其是南斯拉夫解体造成的地区局势动荡，以及欧盟在面临持续不断的冲突与战争时所反映出的绵弱无力，进一步突显了欧盟对外政策和行动在一致性、连续性、有效性和灵活性方面的缺陷。这一困境主要源于两个方面：一，欧盟没有真正形成统一的对外政策，各成员国出于自身国家利益和外交政策的考虑，各自政策之间及其与联盟层面对外政策之间存在冲突；二，即使在某些领域形成了联盟层面的对外政策，但由于欠缺有效的机制工具和外交资源，无法和其他国际行为体进行有效的互动。
一方面对外政策低效无力，另一方面周边和国际热点又不断涌现。在这一挑战背景下，欧盟创设了特别代表制度，并将其发展成为推动共同外交与安全政策( CFSP)的突破点。 “共同外交与安全政策机制化的日益完善和欧盟特别代表制度作为政策工具的发展紧密结合，相互促进。”
所谓欧盟特别代表，即是由欧盟派出，并率领自己的外交团队执行某项具体对外政策的外交人员。不同于欧盟派驻第三国和国际组织的代表团团长，也不同于其成员国驻外大使，特别代表作为欧盟层面的专设职位负责某一具体的地区性或全球性议题，穿梭于冲突地区或有关国家执行调停等任务，而前述二者则负责与某一特定对象国的双边外交事务。欧盟外交事务与安全政策高级代表向欧盟理事会提名特别代表人选，由后者正式任命。特别代表由欧盟预算提供财政支持，接受高级代表的领导并直接对其负责。部分特别代表担任双重职务，例如非洲联盟事务特别代表兼任欧盟驻非盟使团团长。
2.特别代表制度的历史变迁
自从1996年任命第一批特别代表以来，特别代表制度从无到有，逐步完善机构组成和机制设计并获得条约地位，经历了四个阶段的变迁，也反映出欧盟对外政策触角的拓展，为有条不紊地改革联盟外交机构进行了探索。
第一，初创阶段( 1996-1999)。欧盟于1996年任命联合国莫桑比克事务特使奥多·阿耶罗( Aldo Ajello)为非洲大湖地区事务特使，这标志着特别代表制度开始创立。之后，欧盟又任命了中东和平进程特使和巴尔干地区特使。上述任命具有明显的探索性质，突显了欧盟努力在世界热点外交中实现对外政策一体化。
第二，发展阶段( 1999-2003)。通过《阿姆斯特丹条约》、《尼斯条约》以及之后的两份指导性文件，特别代表制度开始细化制度安排，规定：“当理事会认为有必要时，可以任命一名处理特定政策的特别代表。”这就正式确定了特别代表制度在欧盟对外体制中的地位，使其成为执行联盟层面对外政策的有效工具，特别代表制度正式成型。欧盟还调整了在多个地区的特别代表设置。
第三，巩固阶段( 2003-2009)。截至2003年，欧盟已在6个地区设立了特别代表，增强了欧盟对外政策的一致性和有效性，在随后五年内增加到了13个。特别代表制度进行的机构调整进一步巩固了其在欧盟共同外交体系中的地位。
第四，改革阶段（2009至今）。里斯本改革前夕，特别代表曾一度发展到了15个。随着欧盟开始改革对外政策体制，特别代表最终调整为12个，欧盟还首次设立负责人权事务的专题性事务特别代表。
二、欧盟特别代表制度的机制设计及其职能
里斯本改革对特别代表制度进行了深刻的调整，进一步完善了其机制设计和角色功能。
1．特别代表制度的法律基础
《欧洲联盟条约》第31条第2款和第33条规定，“经联盟外交事务与安全政策高级代表提议，（欧盟）理事会可以任命一名处理特定政策的特别代表，其在高级代表的领导下履行职责。”理事会通过特定多数任命特别代表，该代表的核心使命是在派驻地进行民事和军事危机管理、执行欧盟的共同外交与安全政策，加强成员国在执行政策时的协调合作，故该制度是欧盟政策工具中的一种。
根据欧盟于2001年、2003年、2006年和2007年制定的四份关于特别代表制度的指导性文件，每当新设立特别代表或延长其授权时，都必须由理事会通过决议，详细规定该制度的具体内容：(1)任命及其任期；(2)欧盟的政策目标；(3)授权及其详细内容；(4)授权的执行环节；(5)财政安排；(6)团队；(7)特别代表及其团队的豁免权和优先权；(8)工作汇报及评估；(9)与欧盟其他对外关系机构的工作协调；( 10)情报、后勤及安保等。
2．欧盟对外政策框架下的特别代表制度
第一，高级代表及欧盟对外行动署( EEAS)。虽特别代表由理事会任命，但他们涵盖在对外行动署的框架内，接受高级代表的领导并直接向其汇报工作。此外，高级代表单独掌握特别代表的提名权，可以调整和延长其授权。对外行动署是高级代表领导下的专职负责欧盟对外政策的机构，2010年部分特别代表人选面临调整时，阿什顿因从对外行动署内部提名多人出任，引起较大争议。对外行动署将分散的欧盟对外政策领域统合在一起，各个特别代表必须与对外行动署保持紧密协调和及时沟通，而不再是相对独立地执行欧盟在某一地区的政策。
第二，政治与安全委员会( PSC)。政治与安全委员会永久性地由对外行动署主持（高级代表认为必要时可亲自主持），与特别代表优先保持联络，在不损害高级代表权力的前提下对特别代表进行战略指导和政治监督，是后者与理事会进行工作沟通的首要机构。政治与安全委员会在对外行动署框架内参与特别代表的遴选，理事会在该委员会的政治支持下正式任命特别代表。特别代表定期向高级代表和政治与安全委员会进行口头或书面工作汇报，常驻代表委员会有权力获取特别代表定期提交的书面汇报。在高级代表或政治与安全委员会的建议下，特别代表还可以向欧盟外交理事会进行工作汇报。
第三，欧盟委员会。委员会在特别代表的财务预算管理方面具有重要影响。对外行动署的行动性预算开支由委员会预算部门管理，并统一由委员会负责审计。由于特别代表的行政性开支和行动性开支均属于共同外交与安全政策的范畴，所以关于特别代表授权的理事会决议都规定：“特别代表与委员会就其财政管理签订合同。在财政开支方面特别代表必须对委员会负全责。”
第四，欧洲议会。里斯本改革之后，虽然欧洲议会有权召开听证会要求欧盟驻外使团团长进行报告，但无权决定特别代表的任命，并且也无法监督特别代表的授权及其对外行动。不过，随着特别代表预算额度的大幅提升，“民主赤字”问题日益显现，欧洲议会试图通过两个途径对特别代表施加影响。第一，在财政预算方面，欧洲议会坚持特别代表属于共同外交与安全政策预算的范畴，并且其行动性预算由委员会管理，因此欧洲议会有权监督特别代表制度中非军事性质的民事危机管理预算。在这方面，欧洲议会下属的预算委员会具有重要影响。第二，在政策沟通方面，欧洲议会虽然无权直接参与特别代表的任命程序，监督其对外行动，但是高级代表在提名特别代表人选之前须向欧洲议会进行咨询，并确保欧洲议会的意见得到充分考虑。欧洲议会下属的外交事务委员会可以不定期邀请特别代表就相关的对外政策进行报告，表达其关注，借此施加影响。
因此，特别代表和参与欧盟对外政策制定与实施的主要行为体——高级代表、对外行动署、理事会、委员会、欧洲议会等——从特别代表的任命、行政管理到政策实施和工作汇报的全部过程都紧密相连。
3．特别代表的职能与角色
“特别代表推进欧盟的对外政策，维护联盟及其成员国的利益，并致力于加强和平、稳定及法治。”根据任职地区的不同，他们履行着不同的职能，但是在共同外交与安全政策的框架下，在分析理事会关于特别代表授权决议的基础上，特别代表的职能可归纳为以下六点：
第一，情报搜集与政策倡议。密切跟踪地区局势的发展，向欧盟总部和成员国提供有关情报与信息，推动欧盟制定一致的对外政策。这一职能在欧盟没有形成既定对外政策的地区就更为重要，中亚事务特别代表的授权充分展现了这一点。中亚地区在相当长时间内都是欧盟对外政策的盲点之一，2008年前，欧盟当时的27个成员国中只有德国、法国和英国等在中亚五国设立了部分使领馆，欧委会也只在哈萨克斯坦设立了一个常驻使团。中亚事务特别代表被赋予的首要任务是通过“田野工作”，为欧盟及其成员国提供关于中亚地区的战略信息及重要的政治、经济等方面的信息和情报，推动欧盟中亚地区战略的形成。
第二，对外代表。在有关国际会议中代表欧盟，彰显欧盟的危机管理和预防能力，塑造欧盟风险规避行为体的角色。中东和平进程事务特别代表积极参加四方会谈，代表欧盟与联合国、美国和俄罗斯等进行会晤，表达欧盟的立场，尽力引导会谈朝欧盟设定的政策方向前进。
第三，合作与有效多边主义。协助或者领导其他国际组织，推动国际社会在本地区进行积极合作与政策协调，达成较为一致的立场。
第四，危机管理与预防。特别代表需要和任职地区各利益相关者、政府、地区和国际组织、公民社会等密切接触，以推动欧盟在本地区政策目标的实现，增强欧盟在地区事务中的存在。以苏丹事务特别代表为例，为推动苏丹南北双方的对话及全面和平协定的实施，特别代表与非盟、苏丹政府、南苏丹政府、达尔富尔地区武装派别、苏丹各党派及非政府组织保持密切接触，并且与联合国、中国等其他相关国际社会及国家进行沟通协调。
第五，战略协调。通过与对外行动署、欧盟及其成员国驻外使团、委员会等的密切协调，确保欧盟在本地区的所有政策工具协调沟通，形成一致的对外政策。欧盟外交是一种典型的结构性外交，呈现出多层次、多部门博弈特征。理事会、委员会、高级代表、对外行动署、成员国外交部门、欧盟及成员国驻外使团等在欧盟外交中均扮演着重要角色。特别代表需要协调上述各行为体并获得他们的支持。
第六，对外输出民主、人权和法治等欧盟基本价值观。特别代表不仅通过民事和军事危机管理机制预防和调停冲突，促进地区局势的稳定，而且鼓励和推动这些国家的政治转型，巩固民主，推行法治，尊重人权等。
通过以上对特别代表职能的分析可以发现，特别代表在对内方面扮演着欧盟的“眼睛和耳朵”的角色，对外方面则扮演着欧盟“脸面和嘴巴”的角色。他们协助高级代表推进欧盟在相关地区的对外政策，使欧盟在对其具有重要意义的国家和地区实现了积极有效的政治存在，是欧盟决策的顾问人员、政策的传递者和代表者、热点外交谈判人员。首先，他们是情报信息搜集者和政策倡议者，负责对象国或地区的信息收集和整理工作，并对事态发展进行分析，提出政策建议，影响欧盟总部的外交决策。其次，特别代表是政策协调者，承担着内部政策协调的任务，即考虑到欧盟在外交政策与安全领域的决策程序，以及相关危机的跨国性和复杂性，需要在欧盟内部进行政策协调，确保政策的协调性、一致性、有效性。再次，特别代表是政策执行者，他们通过向冲突各方提供政策建议和支持，和相关的第三方展开紧密合作，协同国际社会主要的行为体介入危机管理和预防的进程，以有效执行欧盟的相关政策。
三、欧盟特别代表制度的特征
“欧盟的出现是外交方法新发展中最显著的特征之一。”相比驻外使团等常规外交代表机构，特别代表制度亦发展出自己一定的特色。
1． “区域性”突出
特别代表在任职地区、授权范围和代表人选等方面体现出鲜明的“区域性”特征。(1)设立特别代表的地区和欧盟在政治、经济、文化、历史等方面具有密切关联，集中分布于欧盟周边地区，即东部面向和南部面向，并且配以扩大政策（EU Enlargement Policy）和邻国政策(European Neighborhood Policy)的有力支持，反映出了欧盟对周边地区治理的重视。(2)特别代表的授权一般不局限于某一个特定的国家，而是呈现出跨越边境的“跨区域性”，主要应对的是“对欧盟具有重要战略价值的地区的稳定构成威胁的跨边境冲突”，这也是特别代表区别于驻外使团的重要方面。(3)特别代表和其任职地区之间具有强烈的关联性。以12位现任欧盟特别代表为例，6位曾经在任职地区长期担任大使，3位的祖国和其任职地区具有特殊的地缘关联，其他3位之前的工作也同任职地区密切相关。
2．“机制化”程度高
特别代表制度的机制设计一直引领着欧盟对外政策体制的一体化建设，成为欧盟发展共同外交与安全政策的重要探索。第一，特别代表在没有获取正式条约地位的情况下“摸着石头过河”，其独立性确保了联盟层面统一外交政策的制定和实施，其外交实践为其自身制度化建设探索了经验。第二，随着特别代表双重任职制度的完善，特别代表从“欧盟一国际组织”双重任职发展到“欧盟理事会一欧洲理事会”双重任职，再进而“理事会一委员会”双重任职，逐步突破了欧盟三个支柱的框架设计，对“理事会秘书长／高级代表”、“高级代表／欧委会副主席”等双重任职制度进行了先期探索，具有重要的政策和理论价值。经里斯本改革设立的对外行动署合并原归属理事会总秘书处和委员会对外关系总司及发展总司的部分对外关系职能，设立联盟层面外交机构的实践充分体现了特别代表制度跨支柱双重任职探索的重要价值。
3．填补驻外使团的职能空缺
里斯本改革之前，欧盟140个驻外代表团归属欧委会领导并向其汇报工作，没有纳入共同外交与安全政策的框架。由于轮值主席国制度的存在，成员国和委员会各自的驻外使团之间的政策沟通和协调并不紧密。欧盟和其部分成员国甚至在一些具有重要战略价值的地区缺乏外交存在。特别代表制度的创立在一定程度上克服了上述困难，以其灵活性和专业性填补了欧盟其他对外政策工具的不足，因此得到了快速发展。特别代表制度遵循循序渐进、逐步拓展的发展规律，有利于保持政策的一致性和延续性，提高政策的有效性，同欧盟及其成员国驻外使团互补，一起塑造欧盟全球行为体的角色。此外，欧盟驻外使团由于授权的限制，局限于欧盟同特定国家和国际组织的外交关系，而特别代表以其独特的“区域性”可以协调多个驻外使团协同解决跨区域性问题。
4．价值观色彩浓厚
早在1973年欧共体哥本哈根峰会上，欧盟就将自由、民主、社会正义、人权和法治等原则确定为自己的基本价值观，并形成了完善的“哥本哈根标准”。特别代表制度是欧盟对外政策的重要战略工具，它的重要职能之一即对外代表欧盟，按照2001年《莱肯宣言》的要求对外推广保护人权、基本自由、民主、法治和尊重文化多样性等理念，在各地推广欧盟的基本价值观，成为欧盟追求“规范性力量”的重要工具。欧盟还专门设立了负责人权事务的特别代表。此外，特别代表跨区域的特点促使他们在非洲大湖地区、非洲之角、非盟、中亚等多个地区积极推动本地区的政治经济一体化，推广“欧盟模式”。
四、特别代表制度对欧盟对外政策体制改革的启示
欧盟前任共同外交与安全政策高级代表哈维尔·索拉纳( Havier Solana)在首次特别代表联合研讨会上讲到：“诸位体现了欧盟对世界上最热点国家和地区的强烈关注和浓厚兴趣。我们设立特别代表的地区恰恰也是共同外交与安全政策的优先关注点。”特别代表制度对欧盟对外政策体制发展的主要贡献在于其政策协调功能，及其摸索出的试验一纠偏模式，以上对于该制度自身的完善和欧盟层面对外政策机制改革提供了重要经验。
1．对特别代表制度自身完善的启示
第一，选拔更多具有国际组织（包括欧盟）工作经历的高级外交官为特别代表人选。特别代表为承担起同欧盟总部和成员国进行政策交流和协调的职能，必须深刻理解欧盟的机制文化、官僚体系以及各成员国在重要对外政策上的立场。而具有在多边国际组织任职经历的高级外交官谙熟多边会议程序，奉行妥协求共识的工作方式，具有特殊的优势。这也是阿什顿在调整特别代表职位时力主加大对外行动署内部工作人员出任特别代表比例的重要原因之一。
第二，加强特别代表制度的机制性建设。(1)为特别代表提供统一的后勤和行政服务工作，使其专注于政策建议和执行；(2)应将特别代表年度联合研讨会机制化，并且定期召集特别代表同对外行动署各地区和专题性业务总司官员进行政策研判，在特别代表和欧盟其他各机构和成员国的官员之间进行交流经验和沟通政策，加强欧盟对外政策的有效性和一致性。
2．对欧盟对外行动署组建的启示
特别代表制度逐步发展成为重要的对外政策工具，其试验——纠偏、摸索发展的模式对欧盟对外政策及其机制改革具有启示，特别是在对外行动署的组建与发展过程中将起到重要作用，可以从机构、程序、运行和理念四个层面进行分析。
第一，在机构层面，特别代表制度应纳入对外行动署的框架并进行调整。首先，随着委员会驻外使团转交给对外行动署，后者可以通过总部各地区事务总司和驻外使团在常规外交体制内推进对外政策，应该整合或取消部分负责国别事务的特别代表，但负责区域性事务的特别代表仍然相当重要。其次，随着对外行动署内专题性事务总司——多边关系和全球治理司、人权和民主事务司、冲突预防和安全政策司、核不扩散和裁军事务司——的组建，任命负责专题性事务特别代表的必要性进一步增强。
第二，在程序层面，特别代表同欧盟总部各机构及欧盟与成员国驻外使团的密切协作提供了宝贵经验。特别代表制度对于跨支柱任职与政策协调的探索，对于对外行动署游走于政府间合作与超国家的共同体模式之间具有示范意义。
第三，在运作层面，特别代表制度的实用主义风格和结果导向的发展路径为对外行动署起到了示范作用。在对外行动署初期运行的过程中，欧盟各机构及欧盟与成员国之间对于新的欧盟层面外交机构的规划持有纷繁复杂的立场，因此先易后难、“摸着石头过河”的政治实用主义能有效减轻各方争端，逐步完善对外行动署。
第四，在理念层面，对外行动署的政策倡议职能必须得到强化。特别代表承担政策建议职能，有效协调了共同外交与安全政策、邻国政策和扩大政策等，在一定程度上突破了当时第一支柱下共同体模式和第二支柱下共同外交与安全政策政府间主义的架构藩篱。对外行动署在运行磨合的过程中，也需要克服内部超国家主义和政府间主义的隔阂，协助高级代表加强外交政策倡议权。
（作者简介：复旦大学金砖国家研究中心博士后，上海，200433）
收稿日期：2014年9月
（责任编辑：左品）