李世默 周云亨
摘要：美国十分重视中国的能源增长态势，一方面敦促中国尽早成为国际能源体系“负责任的利益攸关方”，另一方面又采取“预防性策略”应对中国进口能源剧增过程中所带来的不确定性因素。事实上，在国际油价、国际油源、全球良治、能源导致的环境问题以及能源产业政策等诸多领域，美国对中国存有不满。对此，中国应密切关注美国能源政策动向，提前做好战略预判与防范。
关键词：对华能源政策 预防性策略 国际油价 合作 竞争
中图分类号：D83文献标识码：A文章编号：1005-4812(2012)02-0060-65
在制定能源战略时，美国不仅关注本国的能源消费趋势，而且很重视新兴能源消费大国，尤其是中国的增长趋势。美国之所以关注中国能源问题，是因为中国的幅员以及资源禀赋决定了中国未来的能源消耗模式将更多地与高能耗的美国趋同。在美国看来，中国不断增长的能源需求不仅深刻影响中国本身的经贸、外交及军事政策，而且将对美国以及世界能源及环境安全产生重大影响。这就使得美国能源政策制定者在制定本国能源政策时，不得不考虑中国因素的影响。
一、小布什政府的对华能源政策
早在小布什政府时期，亚洲新兴经济体尤其是中国强劲的经济增长所引起的能源需求剧增便引起了美国国家能源政策小组的关注。小布什政府制定的《国家能源政策》报告认为，中国是全球能源市场一个至关重要的参与者，因为至2020年，中国的石油进口量将会高达500-800万桶／日。报告建议美国总统应指定国务院、商务部、能源部在亚太经合组织的框架下加强与中国等亚太国家的交流与合作，避免国际能源市场的混乱。
随着中国石油对外依存度的提高以及国际影响力日益增强，美国越来越重视迅速增长的能源需求对中国的外交政策以及对国际能源市场带来的影响。从美国政府高官公开讲话与已经公布的政府政策文件分析，小布什政府采取“合作”与“对抗”并用的策略，一方面敦促中国成为国际能源体系“负责任的利益攸关方”，另一方面又采取“预防性策略”( hedgingstrategies)应对中国进口能源剧增过程中所带来的不确定性因素。
就合作方面而言，小布什政府很重视中国在能源领域所起的作用，认为同中国开展技术合作有助于中美两国降低对碳氢化合物的依赖。2005年，小布什总统在访华前夕接受记者采访时表示：“在能源领域进行合作、讨论如何更好地向前发展的主张以及共同分享技术对美国和中国来说都具有重大意义。”事实上，美国也与中国开展了广泛的交流与合作。截至2009年底，中美两国一共进行了四次能源政策对话，对话涵盖了能源政策、清洁能源、洁净煤技术、石油天然气等各方面内容。为了促进双方在能源供应安全、提高能效等方面的合作，美国能源部还于2005年7月1日宣布在北京设立美国能源部办事处。
另一方面，小布什政府时期的美国能源部、国会、国防部等部门对中国的能源外交目标与方式抱有明显的敌意。美国能源部高官曾指出：“中国的政策是拥有其进口石油的油田，取得对油源的控制。从地缘政治上来说，这将使美国和中国的能源利益产生冲突，两国都将在波斯湾争夺石油。”美国国会议员则是猛烈抨击了中海油并购优尼科石油公司之举。中海油的报价被形容为中国决意成为世界主要经济强国——以美国为代价——的危险征兆，在这样的舆论氛围中，企业之间的商业竞争被演化为攸关国家生死存亡的“国家安全”事件。与此同时，五角大楼也将焦点对准了资源的争夺。美国国防部起草的一份报告认为，中国寻求扩大在全球范围内的影响，是受其经济对原材料需求驱动。中国在中东和非洲的影响力日增尤其值得关注。
大体而言，小布什政府有意将中国塑造成为能源领域的“利益攸关方”，希望将中国纳入以美国为首的由主要发达国家占主导地位的国际能源机制。美国助理国务卿兼国际能源署(IEA)特使丹尼尔·沙利文(Daniel Sullivan)于2008年5月访问北京时表示，如果中国有意加入，IEA可以考虑修改章程，接纳中国这样举足轻重的发展中经济体。这表明，随着中国在国际能源领域影响力的不断攀升，美国在能源领域对中国的战略需求也在提高。当然，在“融合接触”居主流的情况下，小布什政府“防范遏制”中国的一面并未放松，这表现为佐利克等一些政府高官在公开场合不时地指责中国试图在全球范围内“锁定”能源供应地。而美中经济与安全评估委员会则将美国国内汽油价格上涨的部分因素归咎为中国对世界石油供应所施加的压力。这些批评在全球油价飙升或国会反华情绪高涨时表现得尤为明显。
二、奥巴马政府的对华能源政策
如果说小布什政府提出的“负责任的利益攸关方”旨在促使中国接受现行的国际规范的话，那么奥巴马政府所倡导的“战略再保证”(strategic reassurance)构想则比小布什政府更加强调美国自身调整的重要性以及中美之间存在着重要的共同利益与合作机遇。2009年9月24日，美国副国务卿詹姆斯·斯坦伯格（James B．Steinberg）称：“美国与中国在保障稳定的、可持续的能源供给方面拥有共同利益。我们绝不会视中国为竞争对手，同时还迫切希望争取中国的帮助，以便今后建立正常运转的市场并且增进我们共同的能源安全。与此同时，中国必须表明，中国将作为一个建设性的参与者进行努力，不会为了保障自己的能源需求而损害他人的利益。”[10]尽管斯坦伯格提出的战略保证构想具有内在的、混合动机的成分，但它暗示了美国将采取几方面措施。首先，华盛顿将敦促中国向世界确保它对自然资源的追求将不损害他人的合法利益；其次，美国将努力适应中国增长的能源需求；再次，美国将努力把中国纳入致力于应对地区和全球性资源挑战的论坛和研讨中。[11]
2009年11月，奥巴马总统访问中国。在两国签署的《中美联合声明》中，双方一致认为向绿色、低碳经济转型十分关键，未来数年清洁能源产业将为两国民众提供大量机会。两国将设立中美清洁能源联合研究中心，并为两国研究人员提供交流平台。双方同意在未来五年对中美清洁能源联合研究中心投入至少1.5亿美元，优先研究课题包括建筑能效、清洁煤（包括碳捕集与封存）及清洁汽车。2010年5月25日，美国国务院发布了《美国与中国就能源安全开展合作的联合声明》。该声明再次强调了在保障能源安全方面美中两国有着共同的利益和责任，也面临着共同的挑战。两国政府明确强调将会在稳定国际能源市场、保障能源多元供应以及合理高效地利用能源方面加强合作。[13]
尽管战略保证在美国政府的对华政策中处于倾向合作的一端，但是据此判定中美两国将在可预见的未来成为良好的能源合作伙伴还为时过早。对于美国而言，中国不断增长的能源需求与温室气体排放给美国带来的挑战仍远大于其中蕴含的机遇。迄今为止，与两国企业在海外频频遭遇的竞争相比，中美在促进共同的能源与环境安全方面的合作进展有限，存在着务虚的对话多，务实的合作少，签署的协议多，贯彻落实少的局面。这与两国缺乏战略互信有关，也与两国在能源领域有着诸多摩擦因素密不可分。
三、影响中美能源关系的因素
在美国看来，中国作为全球能源市场和环境治理的重要参与者，将会对美国的利益造成影响，这一影响主要体现在以下几方面：
第一，油价因素。作为全球主要的石油进口国，尽管中美两国都希望国际油价维持在合理、稳定的价格区间，但这并不表明两国对于最近几年国际油价大幅攀升的起因持有相同的见解。自伊拉克战争以来，国际油价一路飙升，2008年7月一度冲破140美元／桶大关。鉴于油价的上升将会引起通货膨胀，增加美国的贸易赤字，降低经济发展速度，因此美国商业人士以及政府官员对此极为敏感。近年来，随着中国能源需求的高涨，越来越多的美国人将国际油价高涨归咎于中国。这一理解有些纯属猜测，有些则不乏事实依据。首先，美国人倾向于夸大中国的总体经济规模和对石油的需求量。根据BP统计年鉴，2010年中国的石油消费量占世界总量的10.6%，石油净进口占世界各国进口总量的9.3%。而美国的石油消费量占世界总量的21.1%，石油净进口占世界各国进口总量的21.7%。[14]事实上，在国际金融危机对美国的石油需求造成重大打击之前，美国石油需求与进口的比重更是远高于中国。但是中国对国际油价的影响可能并不亚于美国，这是因为作为成熟的经济体，美国的石油需求量与进口量较为平稳，供求信息的及时披露以及未来需求的可预见性使其不易对国际石油市场造成重大冲击。与之对比，尽管中国的石油需求尚不及美国的一半，但是中国从2000年至2010年的石油需求增长占世界同期增长总量的39.8%。[15]如此惊人的增幅既造成了石油现货市场的供不应求又对期货市场施加了压力。这是因为那些重要的产油国未能预料到中国会产生如此强劲的需求，这导致了尽管沙特阿拉伯等国还具备较高的富余生产能力，但是它们并未对旺盛的需求做出有效的回应。因此，与其说造成世界石油价格上涨的压力来自于中国需求本身，还不如说是中国突如其来的石油需求增长导致了国际市场的猝不及防。
第二，油源因素。油价猜疑的背后其实也折射出美国相关决策者对于中国政府鼓励本国石油企业实施“走出去”战略的担心。近年来，为了确保能源供应安全，中国政府鼓励本国企业对石油出口国的油气资源进行投资。中石油、中石化、中海油等大型国有企业也积极参与伊朗、安哥拉、苏丹等国的油气资源开发。这引起了美国商界与政界人士的不安。
美国商界人士抱怨称，中国国有石油公司与中国政府之间的密切关系为其赢得了不公平的竞争优势。中国政府往往同产油国签署双边协议，建立一个有助于巩固双边关系的总体框架。中国高官还频繁造访产油国，积极开展能源外交。政府与企业之间的密切互动有助于双方战略的协调一致。在某些情况下，缺乏透明度也被西方同行视为是中国企业的竞争优势一一这使其在与不符合西方人权和劳工标准的黑名单中的国家合作时，无需承受来自政府和投资者的压力。[16]在美国公司看来，中国国有石油公司之所以能接受更低的回报率，部分原因在于这些公司可以从政府控制的银行得到低息贷款，而这意味着雪佛龙之类的公司就更难找到能满足最低回报率的项目。[17]与此同时，美国政界人士十分关注中国在世界各地抢占份额油，并且担心一旦中国从沙特、尼日利亚、加拿大和委内瑞拉等国获取石油，将会永久地改变全球石油的流向，使得原本属于美国的份额被中国取代。
然而，这些担忧在很大程度上也是建立在对中国企业行为以及国际石油市场的误解之上。事实上，中国国有石油公司购买海外油气资产的主要驱动力在于提高自身的油气储量，并且达到资源储备多元化的目的。这与美国企业的投资行为并无本质区别。而饱受诟病的中国开发苏丹等国的石油其实也有助于加强美国及国际能源安全。美国能源部也承认，即便中国对石油资产的投资减少了国际市场上的石油资源，但由于这些资源并非用于再售赚取差价，因而这些购买行为只是替代了中国原本应通过公开市场购买的石油。[18]换言之，中国石油公司积极开采非洲石油资源只会增加全球石油供给总量，这有助于缓解国际油价上涨的压力。
第三，全球良治。首先，美国人担心中国石油企业的海外扩张将对国际石油市场造成不良影响。美国欧亚集团总裁伊恩·布雷默( Ian Bremmer)认为，中国政府出于政治动机对本国石油公司获取海外石油资源的支持和干预行为有悖于建立一个稳定、公开、透明的全球能源市场。中国企业在全球的溢价收购行为将会导致油气价格的上涨，从而影响国际能源市场的自然发展。国家资本主义最终由于在市场经济中夹杂了政治和通常严重的腐败做法而导致生产成本上升、效率降低。[19]
此外，另一些美国批评者则推断中国的能源外交还促使其与伊朗、苏丹、缅甸等国进行“有问题的接触”。这种“有问题的接触”在马里兰大学教授恩斯特·威尔逊（Emest J．Wilson）看来，主要在于中国不遵守游戏规则：“我们不会要求中国不要进口非洲石油或向非洲出口中国商品，我们希望中国参与正当的游戏，并且遵守游戏规则，发挥与其实力和威望相称的全球负责任大国的作用。”[20]而在莱斯大学能源问题专家埃米·贾菲（Amy M. Jaffe）看来，则是中国可能已经转让了与大规模杀伤性武器有关的物品和技术以换取与苏丹等国的能源交易。[21]
他们因此也认为，中国这些行为在有损全球良治的同时也会损害美国的利益。美国东亚事务专家艾伦·弗德里伯格（Aaron L．Friedberg）就撰文指出，“中国在全球范围内的能源交易不仅使美国面临经济上的风险，还会产生安全上的隐患。鉴于资源诉求将会导致中国提高在亚洲以外区域的曝光度，这将进一步分散和牵制美国。对中国而言，美国越是把精力花在跟踪、评估和回应中国在中东、非洲和拉美等地区的行动，它对影响中美互动的亚洲盟友的投入就越有限。[22]这种牵制还表现在中国的行为可能妨碍美国对外战略目标的实施。长期以来，支持民主制度和自由贸易政策的传播一直是美国对外政策的重要方面。而中国政府对专制政权的容忍可能抵消这些努力。”[23]
第四，环境因素。随着越来越多的美国人认识到化石燃料的大规模利用将会威胁人类的生存环境，人们开始关注中国温室气体排放的大幅增长对全球环境的潜在影响。许多美国人担心，如果美国承诺限制本国的温室气体排放，而中国不采取类似行动，那么美国高能耗产业的竞争能力会因中国在温室气体减排上的软弱承诺而遭到削弱。2001年3月，小布什政府正式宣布拒绝接受《京都议定书》，理由就在于该议定书并未对中国、印度等发展中国家提出温室气体减排要求。
鉴于中国已经超越美国成为全球最大的温室气体排放国，美国要求中国做出进一步让步的承诺，降低温室气体的排放。事实上，在2009年由美国众议院通过的《美国清洁能源与安全法案》中，一些条款就要求对未执行有法律约束力的温室气体排放控制的国家征收进口关税。该法案还要求美国环保署署长每年向国会递交一份报告，旨在说明中国与印度是否采取了至少与该法案同等要求的排放标准。[24]美国对碳排放问题的担心虽然不乏出于保护全球环境的考虑，但更多的是出于维护本国排放密集型产业竞争力的需要。
随着中国国力的上升，美国政界人士对于要求美国资助中国等新兴经济体实施节能减排的提议嗤之以鼻。美国气候变化特使托德·斯特恩(Todd Stern)在哥本哈根会议期间就曾表示：“我想其它国家不会把公共资金拨给中国，美国肯定不会。”[25]在哥本哈根会议上，美国要求对减排成果进行独立审核，而中国则坚决抵制这一侵犯主权的提议。然而，在害怕失去国家主权以及抵制国际义务方面，相较于中国政府而言，美国国会其实是有过之而无不及。
第五，产业政策。随着风能和太阳能等清洁能源从新兴产业转变为全球性产业，中美两国都意识到若能成为该领域的“领跑者”将会赢得巨大利益。在美国看来，中国在清洁能源领域也是美国强有力的竞争者。在2010年美国国会中期选举前，应美国钢铁工人联合会(United Steelworkers Union)的要求，美国贸易代表办公室就中国的清洁能源政策发起了中国人世以来第一起对华301调查。美国钢铁工人联合会在其递交的申诉书中认为中国在绿色技术领域的几项措施违反了世贸组织规定：1、对稀土等关键原材料的出口限制；2、对进口商品和外国企业的歧视；3、要求外国投资者进行技术转让等。[26]
尽管中美两国都意识到需要在应对气候变化领域加强合作，但美方仍担心中国将会利用中美加强合作的机会窃取美方的技术和其他知识产权。为了防范于未然，美众议院于2009年通过的《外交关系授权法案》中专门制定了一项条款，要求美国务院确保国际条约不削弱美国公司的知识产权。[27]随着中国企业在本土以及全球清洁能源市场上所占份额的提高，通用电气等一些美国企业开始抱怨中国政府对于本国企业的一些扶持政策。
结语
总体而论，美国政府的对华能源政策已陷入了一场复杂的平衡考虑：美国需要赢得中国的“合作”以避免两国“对抗”趋势的加剧，并且希望中国在维持国际能源市场稳定、解决伊朗核问题以及应对全球变暖等重要国际事务中发挥积极作用，为美国分担责任、共同维持现有国际能源机制的有效运作。与此同时，出于自身利益考虑，美国又不会放弃用于防备两国“合作”走向失败的“对抗”行为。就当前情况看，2011年初发生的席卷中东的“阿拉伯之春”打破了冷战后中东的战略格局，使得中美能源外交进入了一个高度动荡时期。而美国与伊朗之间的核争端又将对中伊两国的能源合作产生重大影响。
展望未来，美国能源政策的目标之一是逐步降低美国对海外石油，尤其是对波斯湾石油的依赖，以便最终实现能源独立。然而，基于国际战略和能源地缘政治考虑，即便美国成功地摆脱了对中东石油的依赖，也绝不可能放松对波斯湾石油资源和海上能源战略通道的控制。随着中国对海外油气资源需求的不断增加，石油将日益成为美国牵制中国的重要筹码。届时，如果不能有效地降低进口海外石油所带来的风险，那么未来中国在与美国的战略博弈中将会处于不利的境地。有鉴于此，中国需要密切关注美国的能源政策动向，并且提前做好战略预判与防范。
(作者简介：李世默，复旦大学国际关系与公共事务学院博士研究生，上海，200433；周云亨，上海市美国问题研究所研究人员，博士，上海，200020)
收稿日期：2011年10月