郑华
摘要：中国经济的稳步发展推动了中国软实力的逐步提升和公共外交的蓬勃发展，但在此发展过程中也出现了一些令人感到困惑的议题，如以何种方式整合公共外交“形散而神不散”的研究选题，既做到在主题单元内研究议题的深化和细化，又做到最大程度跨学科整合资源？如何应对公共外交中的“精英路线”和“平民浪潮”，二者何为先？在“垂直化”和“网络化”并行的二元实施结构中，外交官应扮演怎样的角色？为此，本文将从以上三大困惑切入，从公共外交的组织架构、目标群体特点、实施主体三个层面分析中国公共外交的发展特质，并在借鉴欧美发达国家先进发展经验的基础上提出“政府——非政府组织——学术研究团体”三位一体的组织架构模式；“精英为首要、平民为基础”的目标群体双轨并行模式；以及加大外交官在公共外交领域培训力度等主张，以期为我国公共外交事业提供发展思路。
关键词：中国公共外交 困惑 应对
中图分类号：D81文献标识码：A文章编号：1005-4812(2012)02-0066-71
伴随2008年北京奥运会和2010年上海世博会的成功举办，以“奥运外交”、“世博外交”为特色的公共外交已成为政界和学界热议的焦点性议题。然而，当人们谈及林林总总的公共外交项目时，又难免心生诸多困惑，这些困惑主要体现在以下几方面：
困惑之一：公共外交多元化的研究议题——国际传播、国际教育交流、国家／地区品牌营销、名人外交、文化外交、境外旅游等等，使得公共外交具有“形散而神不散”的特征，从而导致其研究内容波及其他学科领域，跨学科研究的特点较为明显。因而，如何在各主题单元内深化、细化公共外交的研究，同时，又最大程度地跨学科、跨行业整合资源，全面推动公共外交的发展将成为我国公共外交事业面临的首要挑战。
困惑之二：重大国际赛事和展示活动催发了“公民外交( Citizen Diplomacy)”的活跃。“奥运外交”、“世博外交”将公共外交带人了“公共外交、全民有责”的时代。然而，公共外交一贯奉行的“精英路线”在遭遇频频涌动的“平民浪潮”挑战时，该采取怎样的发展战略，是“精英”让位于“平民”，还是继续巩固和加强“精英”不可替代的地位？
困惑之三：在公共外交“垂直化”与“网络化”并存的二元实施模式中，专业外交人员应该扮演怎样的角色？是应加强公共外交方面的专业训练，还是将公共外交项目“外包”给非政府机构，强化新公共外交发展中的“从公众到公众”的网络化模式，弱化“从政府到公众”的垂直化模式？
事实上，以上诸多困惑是对公共外交的组织架构、目标公众特点和实施主体分化的深层次思考，亦是关系到公共外交实施效果的核心要素。为此，本文将从以上三方面的困惑切人，通过借鉴欧美等发达国家的先进经验，透视我国公共外交的发展特质，提出政策建议，以期为我国公共外交事业提供发展思路。
一、多元化研究主题基础上的资源整合
公共外交多元化的研究主题彰显了其“形散而神不散”的特征。为有效规避“形散”带来的散沙效应，凸显“神不散”的凝聚力，世界各国均依据本国国情，从官僚机构设置、政界与学界的互动、市民社会的培养等不同维度整合社会资源，力图提升公共外交的实施效果。其中，美国政界与学界合力打造的“政府——非政府组织——学术研究机构”三位一体的“公共外交发展共同体”模式为世界各国公共外交的组织架构提供了发展思路。
美国新闻署(US Information Agency)自1953年成立之日起到1999年，一直作为美国联邦政府一个独立的外交事务执行部门担负着公共外交的主要职责。1999年美国新闻署并人国务院之后，国务院专门设立了负责公共外交和公共事务的副国务卿，下设教育和文化事务、国际信息项目和公共事务三个部门共同承担公共外交工作。而对政府公共外交政策进行咨询和监督的工作则由美国公共外交咨询委员会全权负责。这个由总统任命，经参议院许可的七人委员会由共和党和民主党成员共同组成。七名委员来自专业背景各不相同的部门，任期三年。委员会每年出版公共外交年度评估报告，对政府主导的公共外交项目做出评估，向总统、国会议员、国务卿等提供政策建议。这个委员会六十年来对美国公共外交的发展起着难以言传的智囊和咨询作用。另一方面，美国新闻署下设了民间非营利、志愿者组织——“新闻署校友会”，后更名为“公共外交校友会”。该组织拥有400多个成员单位，分别在信息、教育、文化交流等领域积极配合政府从事公共外交项目的实践。
从学术研究层面看，高校的公共外交研究基地为公共外交的发展提供了坚实的专业学术支持。以美国南加利福尼亚大学公共外交研究中心为例，该中心自成立以来，一直致力于公共外交的教学、研究和专业培训。其发展的重要特色之一就是系统整合国内外公共外交学术资源，对全球公共外交的发展态势有清晰的把握，目前在公共外交研究领域具有不可撼动的重要地位。
此外，美国一些智库亦会对政府提出公共外交方面的政策建议，如：美国对外关系委员会、布鲁金斯学会、战略与国际研究中心等等。在公共外交发展比较成熟的英国，同样出现了组织机构重组的势头。2002年，英国成立了协调政府政策和实践的“公共外交战略委员会”( Public Diplomacy Strategy Board)，该委员会由八个从事国际交流业务部门和机构的代表，以及从事外交事务、政治营销、设计和广播等研究专家组成。这一委员会直接由“对外事务和联邦事务办公室”副部长领导，其目的就是通过机构设置的连贯性和凝聚性最大限度发挥公共外交的实施效果。
相比较而言，我国公共外交的组织架构在主责机构设置、公民社会培育以及学术研究支持等方面均同美英等发达国家存在一定差距。从政府机构设置层面看，我国实施公共外交职能的主要部门之间的组织协调性尚不完善，存在权力划分不明确，监管不到位的情况。现阶段能够行使公共外交的职能主要政府部门有：国务院新闻办、国务院外办、外交部、中宣部、统战部、文化部、教育部、全国政协外事委员会等。但这些机构多属同一级别，令组织协调工作很难有效进行。此外，同一部门内部开展的公共外交活动不便于接受其他部门的监督。为减少平行的官僚机构部门对公共外交实施效果的影响，有必要建立专职的跨部门协调机构，明晰权力与职责划分，统筹安排，从而有效利用各部门资源，形成发展合力，全面推动公共外交的发展。另一方面，以公民社会为代表的非政府行为体参与公共外交是一个需要逐步培育、发展的过程。“奥运外交”、“世博外交”提供了很好的发展契机，但这仅仅是个开端。2011年2月25日，中国内地首个公共外交协会——上海公共外交协会的成立则标志着我国的公共外交已不再仅仅停留在政府层面，而是在努力实现政府与公民社会的有效链接。在公共外交的学术研究和实践领域，国际传播、国际教育交流、涉外旅游等一系列公共外交研究和实践活动大都在各专业领域内部进行，未能很好地实现学术资源整合。目前，先后有高校建立了公共外交研究中心，这是公共外交研究向学术化、专业化方向发展的趋势，但能否实现跨学科学术资源的整合，则有待诸方的积极参与。
二、精英与平民并行的双轨模式
传统公共外交奉行“从政府到他国公众”的垂直模式（Government to Pubic，简称G2P），因而，公共外交项目的开展大都由政府资助。由于政府财政预算有限，政府会本着“好钢用在刀刃上”的原则，强调对“关键人”、尤其是加强对他国“意见领袖”的资助与培养，即强调在他国“精英阶层”中培植对本国的良性认知，进而借精英之口传播本国的良好形象。我们普遍熟悉的美国汉弗莱奖学金项目、富布赖特项目、国际访问学者项目等项目正是这一理念的产物。其中，汉弗莱奖学金项目针对的目标群体是“发展中国家事业有成的中层专业人员”；而富布莱特项目历经60多年的有序发展和不断完善，在世界各国中贮备了大量对美国心存理解和善意的意见领袖，成为美国向世界解释自身行为的重要支点。创立于1940年的“国际访问学者项目”的目的是通过资助他国社会精英赴美进行短期访问，增进彼此间的相互理解。这些交流项目历经多年打造和积累，已形成了一整套完备的工作机制和运行模式，其不仅仅在全球范围内树立了良好的声誉，且影响力蔚为可观。正如约瑟夫·奈( JosephNye)所言：“传递信息，兜售正面形象”仅仅是公共外交的一个方面，其更为重要的内容是：“建立长期的关系．能对政策制定产生一定的影响。而这一目标实现的重要步骤之一便是：通过提供奖学金、学术交流、培训、会议、运用媒体等途径同关键人建立长期的关系”。也正是在这一理念的指导下，纷纷有海外学术研究基金注入中国高校和科研院所。
同样的道理，中国公共外交的发展势必也要选择精英路线为重要的发展路径之一。改革开放30多年来取得的巨大成就是中国积极吸纳、借鉴国际社会先进经验的结果。当21世纪崛起的中国面临国际社会的诸多疑虑时，我们不仅仅要“走出去”传递中国和平发展、和谐世界的战略主张，更需要“请进来”，请他们走进中国，了解中国，理解中国的发展历程和社会现状。小布什政府“9·11”之后在中东开展公共外交的经验和教训告诉我们：确保公共外交成功的首要前提是“公共外交的目标要与其外交政策和军事行动相一致，否则，将很难获得成功实现”。近年来，中国外交一直奉行“大国是关键、周边是首要、发展中国家是基础、多边是重要舞台”战略布局，而我国公共外交中的“请进来”项目则需紧密围绕这一战略布局分层次、有条理地进行。另一方面，中国经济的稳步发展，不仅仅为国内学术研究提供了雄厚的资金支持，还应带动全球范围内“当代中国研究”的热潮，适度扶植欧美高等院校和科研机构的“当代中国研究”项目，加强与海外学者和研究机构的交流与互动。此举的重要目的并不仅仅在于践行公共外交的精英路线，更多收获将来源于以开放的心态邀请同行业专家参与中国问题的讨论，为中国的发展献计献策，从而使中国的发展更好地与国际接轨。2010年世博会期间，当上海公安部门着力解决在沪境外人员的“三非”问题时，欧洲学者考虑的则是中国将会制定一部怎样的《移民法》来应对日渐高涨的来华移民潮，以及日本、新加坡等国的《移民法》会对中国《移民法》产生怎样的借鉴意义。
此外，精英固然是公共外交目标群体的首要考虑对象，但平民间的交往亦不容忽视。事实上，平民间的交流作为公民外交的重要组成部分之一，一直备受各国政府青睐。早在1956年，美国艾森豪威尔总统就曾在白宫组织公民外交的高层论坛，其最直接的影响就是建立了“国际民间交往协会”和“国际姐妹城市”两个非政府组织。这两个组织在二战后蓬勃发展的主要驱动力是为避免世界大战而加强民间交流与合作，增进相互理解，但其活动经费的主要来源仍为政府资助。公民外交的主要活动内容多为人员互访、教育交流和考察。美国政府资助的公民外交项目的显著特点之一就是政府与私人机构（多为非盈利组织）的合作，即“政府埋单，私人机构负责实施”。其最大优势在于淡化政治色彩，充分了解美国文化，易建立互信，减少政府投入。“9·11”之后，美国政府更加重视公民外交在公共外交中的积极作用，并在2006年“华盛顿公民外交高层论坛“的基础上成立了“美国公民外交中心”。其践行的理念是：每个公民都有权利，甚至有责任帮助发展美国的对外关系，中心将为所有美国人提供成为公民外交家的机会。公民外交家可以是学生、教授、运动员、艺术家、商人、人道主义者、探险家、游客等等，其宣传口号是“伸手触世界，每次握握手”。该中心计划到2020年，将不同年龄段的美国志愿者总数从今天的六千万发展到一亿两千万。公民外交强调在全球化时代，加强由人际交流所建立的私人间稳定而持久的关系。
近年来，来华留学生数量激增和来华游客数量激增成为西方学者衡量中国“公民外交”活跃的两个重要参考指标。来华留学和旅游作为他国公众的个人行为，具有“非政治”特点。作为重要的内向型（或称防御型）公共外交，这些项目的成功运作不仅可以为受访国带来巨大的经济收益，还可为政府赢得良好的国际声誉，从而形成可持续发展。受访国因占据主场天时、地利、人和的优势，易于调配社会资源，是公共外交中成本低、收效快、易操作的项目。面对日渐攀升的来华留学潮和旅游潮，中国政府面临的最大挑战是需要实现来访者需求和社会服务有效供给之间的链接，完善社会相关部门的软硬件建设，提供优质的服务。孔子学院则属于外向型（或称进攻型）公共外交项目，因需在他国客场传播中国文化和教授汉语，除对自身的发展模式、步调、节奏和监管有明确的定位和清晰把握之外，则更需对当地的历史传统、风土人情，公民构成等有准确的分析，从而实现“知己知彼百战不殆”的效果。
精英路线和平民浪潮是目标群体中不可相互替代的两个层面。“精英是首要，平民是基础”的双轨并行模式将对目标公众有更为清晰、准确的层次划分，从而能更好地提升公共外交的实施效果。
三、外交官公共外交技能的培训
近年来，伴随公共外交“从公众到公众”（Public to Public，简称P2P）模式的活跃，越来越多的非国家行为体、超国家行为体、国家附属行为体、非政府组织和跨国公司参与并主导公共外交活动，呈现出政府和非政府行为体作为公共外交的行为主体，共同影响他国公众的二元模式（G2P和P2P模式），即：新公共外交行为主体的日益多元化生成了“垂直化”和“网络化”并存的实施结构。我国目前以及在未来一段时间之内仍将主要采用“从政府到公众”的发展模式，这主要是因为公民社会中非政府行为体的培育需要一个逐步酝酿、发展、成熟的过程。公共外交的“垂直化模式”是以中央政府为行为主体，外交部和国家外交服务机构更多地扮演“守门人”的角色，关注国内和国际政策环境变化，并随时通报信息：这种模式强调政府外交行为的“自上而下”过程。不言而喻，外交官在公共外交“垂直化模式”中扮演着上传下达，直面他国公众的重要角色。
世界各国针对外交官进行的公共外交专业培训各不相同。有的国家为实现国家发展战略，在外交官培训中增加了公共外交方面的内容，如：土耳其为加入欧盟所做的努力；有的国家通过研讨会或培训项目培养外交官在公共外交方面的技能，如：智利、墨西哥、巴拉圭和印度等。其中，印度外交学院并无公共外交的教学内容，而是通过三个分支项目培养印度外交官的公共外交技能：(1)书面和口头沟通技巧，包括公开演讲；(2)有关媒体和议会工作的培训；(3)印度传统文化，特别是舞蹈和音乐知识的培训。受训者被送到印度文化关系委员会熟悉政府的文化交流项目，了解古典史诗和文学作品中积淀的“印度价值观”在印度外交思想中的体现。
在公共外交发展成熟的美国和加拿大则有较为完整、规范的公共外交培训计划。美国国务院下属的外交学院设有十三门公共外交培训课程，每门课程授课时间从一天到八周之间长短不等，其中两门核心课程为期八周，分别针对情报官员和文化事务官员？此外，还有一些短期课程负责讲解公共外交的理念、介绍美国政府四大从事公共外交的部门—全球传播办公室、国际情报项目办公室、教育和文化事务局、公共事务局。同许多国家一样，美国外交官接受公共外交培训的目的在于传递政策，管理信息。受训的外交官日后将负责大部分由政府主导的教育和文化交流项目。加拿大外交学院提供三种类型的公共外交课程：(1)为期两天的“热爱加拿大”课程旨在激发他国公众对加拿大的兴趣。课程多采用案例教学的方式，设定某一具体的社会经济语境，设计开展公共外交活动的方案。每年大约有40到50名外交官接受这一培训。(2)为期两周的同渥太华主管公共事务官员交流活动，旨在通过信息、教育、学术往来、媒体和文化手段提升加拿大形象。(3)“如何在国外管理和协调公共外交项目”的上岗前培训课程。
他国外交官在公共外交培训上的成功经验为我们提供了很好的启示。中国外交官是一支组织纪律严明的队伍，具备服从上级、一切行动听指挥、能很好地做到上情下达，有效传播政府方针政策等素养；但同时也因此造成了其行为拘谨，语言僵化，有“封闭”的一面。事实上，中国外交官同他国公众互动的过程在很多情况下都是通过媒体实现的。有的中国官员不接受媒体提问；有的官员要提前准备答案，不许记者提问超出采访提纲的问题；还有的中国官员不具备“直视对方”的基本礼仪。一旦形成一种习惯，便会成为中外交流的阻隔。外交官应善用媒体，主动借媒体传达信息。正如吴建民大使所言：“中国外交官要在外交中用感性的方式传递理性的内容”。
结语
我国公共外交发展过程中出现的以上诸多困惑既是对其发展现状的一种反思，亦是对其发展路径的明晰和细化。无论是“政府——非政府组织——学术研究机构”三位一体的组织架构模式，还是“精英是首要，平民是基础”的目标公众双轨并行模式，均需要政府官员和职业外交官的积极介入，明示公共外交实践和研究的政策导向。其中，加强政府、非政府和学术研究机构的互动并不一定通过“旋转门”的方式解决，可凭借学术论坛、研究报告、信息通报等灵活方式，在各相关方之间形成机制性的座谈、讨论和信息通告。当然，政府官员和外交官的参与则具有引领议程设置、听取反馈意见、评估项目成效的重要意义。在选拔他国公众中的“关键人”参加走进中国、了解中国的项目中，以及加强同国外学术研究机构的互动过程中，中国驻外大使馆主管文化事务的官员则无疑将发挥神经中枢的作用。
（作者简介：上海交通大学国际与公共事务学院副教授，博士，上海，200240）
收稿日期：2011年12月