卢凌宇 章远
摘要： “理论服务政策”这一命题以两个假定为基础：一，理论研究可以转化为合格的对策报告（假定I）；二，决策者从善如流，认真对待学者们的对策建议（假定II）。假定I高估了国际关系学者的普遍能力，跌入了低概率陷阱；假定II则忽视了决策者的政策选择是观念先行这一事实。由于上述两个原因，理论无法独立地对政策产生直接和即期影响。学者的对策建议被决策者采用，并不是因为建议本身“正确”，而乃由于其恰恰符合决策者的偏好。尽管如此，国际关系理论可以通过教育和大众传媒两种途径塑造未来决策者的世界观，间接地对将来的外交政策产生影响。为了有效地促进国际关系理论研究和对策研究的发展，有必要对高校和智库进行专业化分工。
关键词：理论 政策 国际关系 智库
中图分类号：D80 文献标识码：A 文章编号：1005-4812(2016)01-0034-51
理论（学术）研究和政策（对策）研究是国际关系学的一个基本的类型划分。理论研究致力于对国际关系现象做出普遍化的解释，它具有一定的抽象性，以区别于信息这种关于事实或现象的状态和规律的描述；而政策研究旨在针对具体的外交／国际关系事件提出政策建议。简言之，理论研究探讨“为什么”．对策研究则回答“怎么办”。
很少有学者会否认理论研究和对策研究具有不同的受众、服务目标和评价标准，②是两种不同的文化。3‘如文献综述是理论研究的起点和规范的学术论文不可或缺的组成部分。但是在对策报告中，引注观点不一的理论会被认为“根本不懂政策需要”。尽管如此，理论与政策相结合始终被视为国际关系研究的应然状态。对此，苏长和的观点颇具代表性： “最好的政策研究总是与坚实的基础理论分不开的。……社会科学总是实学与时学相兼，理论与政策共济。”②该观点并非中国学者所独具，美国也有不少国际关系学家强调理论研究的相对对策含义的重要性。詹姆斯·费伦( James Fearon)即视丰富的对策含义( prescriptively rich)尤其是产生有用的对策建议为判断理论价值的一个标准。③
所谓理论与政策相结合有两方面的内涵：一是理论服务于政策；二是政策服务于理论。在现实中，学者和政府强调的始终是理论服务于国家的外交决策。④不幸的是，国际关系研究的现状恰恰是理论与政策相脱离： “决策者对汗牛充栋的国际关系理论文献不屑一顾，而许多国际关系学者对政策相关性研究完全提不起兴趣。”对上述现状，学者们普遍认为是可以改变的，且开出的处方也具有极大的相似性，即让理论“迁就”政策。正如史蒂芬·沃尔特( Stephen Walt)所言， “学术共同体需要给予政策相关性研究更多的重视。”⑥然而，本文认为，理论脱离政策是常态。即使假定理论可以转化为政策，但由于决策者观念先行，理论能够对政策产生的至多是“强化性”而非“矫正性”影响。
一、理论、政策与“影响”
定义理论的角度有两个。就其实质而言，理论是对经验现象的系统解释。⑦此处的“解释”系指对个别的、特殊的事件所做的一般的、概括性的总结。从形式上看，理论是由概念、基本原理（假定）和推论( inference)所形成的逻辑结构。它是历史的，是对已有实践一一现象、事件、事物一一的解释。尽管如此，其最受关注的功用并不是知识的积累，而是它的政策含义。理论是实然的，然而其政策含义总是规范或应然的，因为政策是改变实践的努力，即促使所期待的和避免不期望的现象、事物和事件的产生出现。从这个意义上说，理论和政策实则为两种不同类型的知识。
政策的原意是组织尤其是政府为实现某种意图而强制施行的工作或办事程序。本文将政策定义为决策者对政策工具的选择。如叙利亚内战所导致的难民潮迫使英国政府做出选择，是接收更多的叙利亚难民还是加以拒绝。“影响”是另一个核心概念。它是一种软性的力量，是通过语言或行动说服他人采取特定行动的能力，其作用过程往往是隐性的，观察不到，所以难以评估。不仅如此，学者和思想库往往倾向于夸大它的作用，因为政府和决策者的赞扬、贬低或不置一词很可能只是政治托辞。李侃如( Kennetz Lieberthal)指出， “在政府圈，剽窃……是奉承的最高形式；……没有行政部门会公开承认它采纳了某个学者提出的观点。”为尽可能地避免上述偏差，本文以结果定义“影响”，即决策者接受了理论。
探讨理论与政策关系的难点在于对影响的评估。公共政策过程包括多个环节：提出问题、设定议程、制定政策、政策的实施以及评估等。所谓“理论影响政策”主要发生在政策的制定这个环节。在美国，对理论研究者的政策影响力评估方法有定量和定性、直接和间接之分，见表1。
在表l所列举的学者影响力的多种评估方法中，最常用的是担任政府官员以及媒体曝光率。在理论与政策相结合问题上，约瑟夫·奈( Joseph Nye)注意到的是总统班子里政治／国际关系学者人数稀少，远不如经济学家，这是数量劣势下的不安。奈的言外之意是，一旦学者和决策者之间的交流障碍被消除，决策者便会认真听取并采纳学者们的政策建议。
实际上，参政并不等于对政策产生了影响，更不意味着学者的理论塑造了外交政策。罗纳德·阿贝尔森( Donald Abelson)在论及美国智库专家对政策的影响时指出，美国国防部或国务院官员在撰写提交高层的备忘录时，如果“你的报告是打开着的，也就是说，他正在采用你的思想和你的分析，你就具有了影响力。”阿贝尔森的观点有两点值得商榷：第一，我们无法辨别下文将要讨论的“矫正性”影响和“强化性”影响，无从知道是理论改变了决策者的选择，还是为政策做了注释。第二，外交决策过程是个黑匣子，是国家机密，不会公然示人，而且由于涉及国家安全，往往有漫长的保密期。我们只能从多年后出版的回忆录或选择性的解密文件中去追溯多年之前某个外交事件的决策过程。从理论上说，只有等到外交档案解密的那一天，学者才有机会洞悉真相。
然而，即使能够接触到解密文件，要发现事实真相仍然困难重重。信念和政策即使不是不可知的，也是难以确证的：“一方面，相关证据总是存在偏见。很多文件都会被毁灭，而保留下来的文件还很可能是伪造的。不仅如此，对同一事件的报道和解读经常也是相互冲突的。另一方面，很难评估自我报告的行为和所观察到的行为在多大程度上反映了信念，即使全部信息都准确，也并不一定有代表性。”
周琪等认为，评估智库影响最可靠的做法是采用间接定性的方法：一方面根据相关决策部门在特定问题上公开发表的政策、声明作出判断，另一方面，若干年后采访政府官员或前政府官员以验证当时的推想。该方法至少有两个显著的不足。第一，由于涉及田野调查，即使假定当年的办案官员所言属实，效果类似于单独个案研究，其经验很难普遍化。更重要的是，即使外交政策（声明）恰与理论观点相符，也不等于理论影响了政策。决策者是理论与政策之间的媒介，其对理论的评价也有两种情况：一是理论不符合其偏好；二是理论符合其偏好。②在决策者如何看待理论这个问题上，存在着两种基本可能：一是理论观点与决策者的偏好相悖，但决策者仍然采用了理论观点（可能性I）；二是理论观点与决策者的偏好相符，理论家为决策者的偏好背书（可能性II）。第一种可能性是货真价实的“理论影响政策”。第二种可能性则不然，而是理论为政策服务。本文将前一种状态命名为“矫正式”影响，后一种称为“强化式”影响，分别是表2中的第(2)象限和第(1)象限。显然，前者是货真价实的影响，而后者只不过是理论为政策作注释或背书而已，这样的影响在公共政策历史上比比皆是。在第(3)和(4)象限中，由于决策者不接受政策，可以判定理论未能影响政策。若非特别说明，下文讨论的“影响”都指“矫正性”影响。
美国介入越南战争与地缘政治理论和多米诺骨牌理论的预测相符，但是，根据上述推理，始终存在“理论影响政策”和“政策引导理论”两种可能性。我们不能从布热津斯基( Zbigniew Brzezinski)和基辛格(Henry Kissinger)担任过美国总统国家安全事务助理这个事实就认定是前者而非后者。这个问题只能通过将来的历史研究才有可能找到答案。换言之，我们从政策产出不能认定是需求创造了供给，还是供给创造了需求。
走出上述逻辑困境的一个途径是回归人本身。理论是研究者的发现，政策则出自决策者，直接或间接听取学者建议的也是决策者。当然，在不同的政治体制之下，外交事务决策者的人数和职务各不相同，但其基本功能是一样的。我们虽然不能抹杀决策者的个体差异，但是决策者作为人和政治人的共性总是存在的。这是本文分析的逻辑起点。
二、供给者能力不足
“理论与政策相结合”这个命题隐含了两个假定：第一，理论研究可以转化为合格的对策报告（假定I）；第二，决策者会认真听取和采纳学者们的对策建议（假定II）。本文将要论证，这两个假定在很大程度上是不成立的。首先讨论假定I，假定I犯了两个相互关联的逻辑错误：
第一，假定I跌入了小概率陷阱。
概言之，假定I违反了统计学的小概率原则，因此是反科学的。纵观国际关系学发展史，理论研究和对策研究的结合是绝对的小概率事件。不可否认，“国际关系高水平的学术研究，在很大程度上取决于学者的理论素养加上对动态、现状等政策问题的敏锐和细致的研究。”①但是，问题在于，这样的学者只是日益扩容的国际关系共同体中的凤毛麟角。用顶尖学者的水平来要求同行是反科学的。
苏长和把经典马克思主义视为理论型对策研究的典范，是“学术和政治的完美结合”，是“最好的形而上的知识”。②即使我们承认马克思和恩格斯的研究具有巨大的对策意义，我们也不能否认马克思和恩格斯都是天才的学者。对于几乎所有的政治学家来说，以达到马克思的学术成就为目标，那和物理学家企图比肩爱因斯坦的水平一样，遥不可及。
同样不能否认，乔治·凯南( George Kennan)、托马斯·谢林(ThomasSchelling)、基辛格、布热津斯基等著名国际关系学家都曾经在美国外交决策部门担任重要职务。③然而，这些范例不能成为推广理论为政策服务的理由。一方面，相对于整个国际关系学共同体来说，这些学者所占的比例很小。他们几乎都是这个学科的顶尖人物。如前所述，用大学者的成就来要求芸芸众生并不恰当。另一方面，从年代上看，这些学者都活跃于国际关系学发展的早期，那个时候国际关系知识积累较少，出现“大师”的概率要高得多。而且，除了谢林之外，他们接受的都是深受历史学影响的传统国际关系学教育，而不是今天的国际关系科学训练。20世纪60年代兴起的科学行为主义革命不仅提高了学科的进入门槛，而且严重地拉大了理论和政策的距离，结果是越“有用”的研究，科学性越低。正因为如此，沃尔特把改变国际关系学主流学术规范当作弥合政策和理论间鸿沟的前提。他认为，学术“规范不是神授的，而是由学科的成员共同决定的”，并不必然压倒政策相关性。
第二，假定I高估了学者的个人能力。
理论服务政策这一小概念事件只是问题的宏观表象。在微观上，理论与政策相结合违背了社会分工的基本原则，把国际关系学者设想为全能的人，严重高估了学者的个人能力。随着专业化水平的提高和学术分工的日益深化，国际关系学正在加速进步。在这样一个时代， “精深”而非“博杂”方为学术生存和专业发展的基本路径。除承担必要的教学和社会服务职能外，国际关系学者还必须为知识的增长做出贡献。为此，他首先必须熟稔该专业迄今为止积累的主要理论知识，需要掌握必要的方法工具，同时要紧密跟踪专业文献的发展，这样才能长期站立在学术前沿，在前人的基础上为知识的增长做出增量贡献。毫不夸张地说，仅仅是追踪专业文献发展和掌握不断更新的方法工具便足以耗尽一个学者的时间和精力。国际关系学发展至今，已经没有传统意义上“会通百家”的大师，有成就的学者均为术业有专攻的专家。这是国际关系学纵向上的分工。
理论与政策，则是国际关系学的横向分工。政策研究要求学者在理论研究、教学和社会服务之外再履行一种异质的职能。其“异质”性体现为以下两点：
（一）理论研究和政策研究的评价标准南辕北辙。
在社会科学的主流范式下，评价国际关系研究的首要标准是理论性的强弱。 “好的理论应该辨别并解释超越具体事件、行为者和历史时期的模式。”①根据这一原则，理论研究和政策研究是异质的研究。理论的灵感来源抑或是某个外交／国际关系案例，但其结论必须普遍化，即“时空必须延展”，②并且应尽可能“简约”，如此才能解释尽可能多的同类现象。相反，政策的建议则要求越具体越好，同时必须具备政治上的可行性和技术上的可操作性。
为弥合理论和政策的差异，王栋和达巍等学者建议构筑区别于“普遍性理论”的中层理论。王栋正确地指出，结构现实主义、新自由制度主义等“普遍性理论”具有“高度抽象性，并通常以概率形式陈述，因而对政策制定往往没有什么直接的指导作用”。相比之下，威慑理论、危机管理理论和决策理论等中程理论的内涵比普遍理论丰富，适用范围更狭窄，也因此“更接近政策规划与制定”，并也因此“具有更大的政策相关性”。然而，接近和适用并不是一回事。原因在于：外交决策针对的是具体事件。中程理论的内涵虽然较普遍理论丰富，但仍然是或然性的推论，只能获得概率性的经验支持。我们无法断定，某个获得1816-2014年的跨国历时大样本统计检验支持的命题适用于2015年8月发生的新案例。为此，我们需要对手头的案例进行细致的分析，掌握事情的来龙去脉，根据手头的资料推断解决问题的关键。这个过程就不是社会科学了，而是历史研究，而历史研究和社会科学的评价标准又并不一致。所以，中层理论并不能填补理论和政策之间的鸿沟。
（二）政策研究要求研究者支付高昂的时间成本。
朱锋指出，高水平政策研究必须同时满足四个条件：一是“长期、细致和及时的政策跟踪”；二是对“对政策对象国保持持续的‘田野研究’”；三是“尽可能地建立多样化的‘政策接触’”；四，“扎实、全面的国际关系理论素养。”显然，一、三和四是两种不同类型的工作。一个学者在完成了四之后，是否还有足够的时间和精力来做到一和三，是大可怀疑的。此外，无论是“田野调查”还是“建立多样化的‘政策接触’”，不仅费时，而且需要大量的资金投入，甚至还要求具备非同寻常的社会关系，这些都是普通国际关系学者所支付不起的。即便如此，在李侃如看来，朱锋的四点建议并不构成合格的对策研究的充分条件。学者们还必须了解行政部门面临的关键政策困境、在政府面前树立良好的声望、 “练习归结为清晰简单的、能很容易转化为论题的要点”以及去拜访想要影响的官员等。上述要求每一项都意味着巨大的时间成本。
周琪等的研究也表明，著书立说只是理念影响外交政策的诸多渠道之一。例如在美国，除出版著作、期刊、通讯、简报和研究报告之外，学者还可通过人阁担任官员、利用大选之机为总统出谋划策、在国会听证会上作证、举办公众论坛和研讨会等途径间接地影响外交政策。其中学者和官员的私人关系或社会网络发挥着重大作用： “（如果）你不知道谁是负责任的官员，那就是你没有影响力。就是这么简单。”
所以，强调理论服务政策，实际上是要求学者在理论研究和教学之外再履行一种异质的职能，即智库或政策研究所的职能。对于几乎所有的学者而言，这是一种“不堪承受之重”。鉴于国际关系学者所面对的巨大的时间约束，要求理论和对策两面开花显然违反了专业化和社会分工的要求，因而并不可行。
沃尔特对理论与政策的脱节痛心疾首： “随着学术理论变得日益专业化和难以接近，甚至专注于应用问题和其他所谓政策掮客的学者也越来越少地关注他们。今天，兰德公司的职员不可能被主要大学的政治学系聘用，兰德公司的学术产品也不会再对学术世界产生影响。”实际上，根据以上分析，兰德的归兰德，学术的归学术，这才是高度专业化分工下国际关系学的常态。
三、需求者观念先行
理论服务政策的假定是如果理论家和决策者之间不存在交流障碍，决策者会从善如流，认真听取和采纳学者们的对策建议（假定II）。沃尔特是赞同这个假定的，认为理论和政策脱节的原因是学术规范和激励机制压制了学者们去做“有用的”理论工作。然而，本文认为，假定II在理论上和经验上都无法成立。假设理论家和决策者能够无障碍地对话，决定理论能否影响政策的关键因素乃是决策者的先在观念，而非理论的正确性。
理性选择学派倾向于认为政治生存是公共决策首要的考虑，即无论采取什么政策，都不能危及决策者的权力，最好能够巩固其权力。①政治生存是一种物质或制度现实，但它首先是决策者认知的结果。至于政策结果是否会如决策者所愿，则是另一个问题，因为历史是很难预测的，②所以，政治家做出错误的判断和决策十分常见。若非如此，沙皇尼古拉二世便不会在1904年错误地发动了后来导致帝国局势严重恶化的日俄战争。进一步说，对政治生存的认知取决于政治观念。观念是被假定为真的想法，④是“现实的主观表征( representation)”。在国际关系中，国家安全环境的恶化往往会威胁到决策者的政治生存。然而，巩固国家安全是诉诸于军事上的势力均衡，还是发展对外贸易，或者是增强同外国的认同，不仅是个经验问题，更取决于领导人的观念。国际关系三大体系理论现实主义、自由主义和建构主义的根本区别即基本假定或世界观的不同。
罗伯特·达内克( Robert Dallek)认为决定美国总统外交决策选择有五个主要变量，包括世界观、实用主义、被统治者支持、个人魅力和言行一致。其中世界观一一人们对世界的根本看法一一的影响是决定性的。例如，伍德罗·威尔逊( Woodrow Wilson)和杰米·卡特(Jimmy Carter)强调法律原则和国际组织，而罗纳德·里根( Ronald Reagan)和乔治．W．布什(George W. Bush)重视权力对比和国家利益。这些观念都是世界观的体现。不仅如此，总统的世界观还部分地决定了其执政风格。观念影响个性，个性又直接塑造了总统的决策管理体系和集权程度。总统风格包括工作习惯、接收信息的方式、用人偏好以及决策方式。总统风格——例如对冲突的态度以及是否追求完美——反过来塑造白宫的组织形式，具体地说是助理体系。
人是观念的动物。观念一旦形成，很难改变。凯恩斯相信思想的力量大于既得利益。他深刻地指出： “经济学和政治哲学领域中，在25或30岁以后还受新理论影响的人是不多的。因此，公职人员、政客甚至煽动者们所能运用的理论不大可能是最新的。”更为重要的是，观念不是消极地反映现实，而是通过塑造领袖对现实的知觉，来左右领袖的决定。观念产生认知偏见， “扭曲、阻碍并重新塑造外来的信息”。在政治决策场景中，领导人反应的对象不是客观现实．而是经观念体系过滤的主观现实。杰维斯(Robert Jervis)曾曾经探讨了困扰人类的三种错误知觉，其中之一是所谓的认知一致性(cognitiveconsistency)。根据这个机理，人们都乐于看见预期的事物和现象，而对与预期相反的信息或者视而不见，或者曲解误断。这样做会延续错误的意象，做出错误的决策。人们还往往利用过去的经验来支持自己的偏见。历史类比“会遮蔽现时事件中一些不同于历史事件的侧面。”约翰逊总统拒绝在越南战争中妥协的经验基础就是20世纪30年代张伯伦失败的绥靖政策，他对已经变化了的战略环境视而不见。”
观念先行的原因在于世界过于复杂，充满了“矛盾”、“模糊性”和“意料之外”。由于时间约束和认知能力的限制，个人无法加工每天必须面对的海量信息及“混乱和铺天盖地的信号”，不得不运用观念以降低信息处理和公共决策成本。决策者是理论的目标需求者。按照奈等的理解，决策者拒绝理论著作的原因有两个：一是理论研究专业性强、技术门槛高，决策者读不懂。二是规范的理论研究往往篇幅较长，决策者没有时间阅读。两个原因归结起来都是时间约束，在给定偏好的前提下，如果决策者拥有充足的时间，便能够克服专业理论文献的技术门槛。决策者位于体制的顶端，而“对体制顶端的政策需求是不间断的”。除非遭遇“古巴导弹危机”和“9·11”这样的事件，决策者不可能在一个事件上不成比例地投入时间。经常出现这样的情况， “早上才刚刚出现的问题，下班前就必须得到解决。甚至在那些政策问题相对较少的日子里，也会有意想不到的忙碌事务并确实需要进行决策。”而且在绝大多数时候，决策者们要么花费大量的时间理解美国的政策利益，要么在思考“以总统能够接受的方式”提出政策建议，要么致力于考虑如何赢得官僚机构的支持，要么在做“为有效实施相关政策”而不得不做的各种事务性工作，如打电话、开会、起草报告、分派任务等。鉴于时间的刚性约束，让美国决策者借鉴“防御现实主义”来思考中美关系，或者期待决策者运用威慑理论辨别面临的形式，以理解特定场景下的政策可能性和约束力，显然是不切实际的想法。不仅如此，如果新信息与人们基于旧信息、陈见或其他与既得利益相联系的认知相冲突，或者当人们在恐惧、愤怒、羞耻或仇恨等强烈的感情刺激下产生认知偏见时，观念就会起到压倒性的作用。
甚至在决策者身体状况恶化的情形下，他们仍然受到观念的顽强支配。1945年2月11日，美苏英三国元首在雅尔塔签订将“决定30亿人命运的文件”。当时63岁的富兰克林·罗斯福总统由于严重的动脉高血压、心脏病和阿尔瓦莱病，已经病人膏肓，处在垂死边缘，几度昏厥，无法集中注意力。后世的历史学家认为， “他那时在对外政治方面已经没有看法了，只有几条模糊的建立在幻觉之上的行动原则。”②这几个原则，就是他的观念：
同样重要的是，外交决策过程的反民主性强化了决策者观念的压倒性影响。从制度上讲，美国总统虽然是外交决策的核心，但其权力要受到其他的国内政治行为体的掣肘，而实际上，与最高领袖在思想上保持一致是美国外交决策的一个显著特点。史蒂文·克拉斯纳（Steven Krasner）指出，美国外交决策者的观念在相当大程度上是趋同的： “总统选择绝大多数重要的游戏参与者，并制定游戏规则。官僚机构的首脑也是由总统任命的。这些人必须与总统的价值观相同。这些人不是随机选举的幕僚。他们都很认同总统的观念。”二战以来，总统在外交事务中日益集权。杜鲁门声称他独自构想外交政策是基本属实的，这一现象迄今没有变化。例如，在关于伊拉克战争的决策过程中，小布什“缺乏外交经验”，但“坚持要求贯彻其个人的外交理念。他偏爱与自己理念一致的部门领导，扩大国防部、副总统办公室等等部门的权力。”
另一方面，智库专家要入阁，学术素养并不是充分条件，最重要的条件可能是政治观念或意识形态与执政党一致。换言之， “政府的需要才是决定思想库学者能否进入政府的重要因素”。例如，在里根执政期间，其智囊有55位来自胡佛研究所、36位来自传统基金会、34位出自企业研究所。小布什第一任期间的高参中，赖斯( Condolezza Rice)出自胡佛研究所，美国常驻联合国代表博尔顿( James Burton)是企业研究所的代表，而传统基金会的专家杜布里安斯基( Ronald Dubrianski)则在国务院负责民主和全球事务。相反，在民主党人卡特执政的年代，其智囊中有54位来自对外关系委员会，包括副国务卿、中央情报局局长等高官，还有不少出自布鲁金斯协会。套用诺贝尔奖得主乔治·施蒂格勒( George Stilge)对经济学的政策应用所作评价，即“我们找不到证据国际关系学可以影响政策，不是因为国际关系学胡说八道，也不是国际关系学推理湛深难明。……识时务的建议被接受，不识时务遭淘汰，而那所谓‘接受’，通常是被利用罢了。”
四、理论如何影响政策？
以上论证表明，由于供给者能力不足，绝大多数国际关系学者无法跨越理论和政策的鸿沟。同样重要但较少为分析家所注意到的是需求者观念先行，以自己的偏好塑造外交政策。本文的逻辑结论之一是即使假定国际关系学者有足够的能力将自己的理论转化为政策建议，这些建议也只有在符合决策者偏好的情形下才会被“采用”；那些与决策者的观念相背离的理论无论质量多高，都很难被他们接受。换言之，理论影响政策的实质是需求创造供给。
奈是顶尖的国际关系学家，同时是理论服务政策的有力倡导者。奈自1977年即开始为美国政府工作，其政治生涯的顶点是1994-1995年担任克林顿政府的助理国防部长，负责国际安全事务。在布什( 1989-1993)和小布什(1993-2001)执政期间，奈没有入阁。对此无疑可以做出多种解释，如小布什执政期间奈年事已高，奈是民主党人等等，但不能轻易否定的一个因素是奈鼓吹的“软实力”政策与布什父子所信奉的国际政治原则背道而驰，因此他被排除在这两任总统的内阁之外。事实上，即使在奈政治影响最大的克林顿时代，美国也多次对外动武：1993年在索马里、1994年在海地、1995年在波黑以及1996年在科索沃。这些外交举措显然与软实力的政策含义背道而驰。
理论无法影响政策并不是国际关系学独有的情况。经济学被公认为是对政府的公共政策最有影响的社会科学。新自由主义经济学大师弗里德曼自认为对政策的影响近于零。他曾先后出版过两本内容高度相似的著作：一本是1962年的《资本主义与自由》，另一本是1979年的《自由选择》。它们出版的时间相隔十七年，前者滞销，后者一时洛阳纸贵。可见，不是思想家改变了人们的观念，而是时代变了，政治气候变了；不是英雄创造了时代，而是时代造就了英雄。据此，张五常总结到： “不合时宜的思想怎样精彩也会被埋没的。””
相反，不少国际关系学者对理论的政策效果抱乐观态度，认为学者可以在外交决策中扮演更为积极的角色、发挥更大的作用，左右外交政策的“优先排列顺序”，为外交行动提供“路线图”。根据本文的论证，这些观点要么高估了学者的能力，要么忽视了决策者观念先行的现实。相形之下，曾任美国国家安全委员会亚洲事务部资深主任和总统国家安全事务特别助理的李侃如则要务实得多。在论及学院派学者能够为政府外交决策做出何种贡献时，李侃如强调了三点：一是具体事件的背景知识；二是对外国领导人的履历分析；三是外语能力。三者都属于信息范畴，同理论贡献并无关系，因为理论以分析见长，这就间接印证了本文的基本论点。
对有志于为政策服务的国际关系理论家来说，本文得出的结论或许是令人沮丧的。但是，直接献计献策很可能起不了作用，这是就理论的直接或即期效用而言；除此之外，理论还可以发挥长远效应，间接作用于外交政策。凯恩斯在论及理论和思想的巨大影响时加了一个限定——“这不是就当前而言的，而是指一段时期以后。”同样重要的提示是人在“25或30岁以后”很少接受新理论的影响。从人的成长历程看，25-30岁之前是世界观逐渐成型的时期。今天的决策者都是昨天的学生，明天的决策者都是今天的学生。 “从长期上看，大学和思想库培养着未来的决策者并决定着他们整个政治生涯的思维，特别是担任总统的四年或八年期间。””据此，对一个有志于推广其理论的国际关系学者而言，理性选择是认真著书立说或者通过电视、广播和网络等媒体，让自己的思想影响未来的决策者。也正是在这个意义上，我们可以说， “国际关系理论看似‘无用’，……但是政策却可能深受某种理论的影响。”从经验上讲，也许越是原创性的理论，对政策的短期和直接影响越小，但长远和间接影响越大。它会通过教育和文化传播，塑造下一代决策者的世界观，从而间接地对多年之后的外交政策发挥作用。换言之，理论对政策的影响不是狂风骤雨或幡然顿悟，而是细致绵长的“润物细无声”。
不仅如此，社会思想是循环出现的。默顿( Robert Merton)尝言： “原则上所有的科学发现都是重复的，包括那些表面上看来是一次性的科学发现在内。”从谱系上看，罗尔斯的正义论只不过是重温和阐发了柏拉图在《理想国》中阐发的正义命题。按照同样的逻辑，除非有明确的史料证实是基辛格的思想改变了尼克松的地缘战略思维，谁又敢断言不是马汉( Alfred Mahan)、麦金德( Halford Mackinder)或斯皮克曼(Nicholas Spykman)先人为主地塑造了尼克松的战略观念，而尼克松只不过是选择了基辛格这位为自己的观念辩护的国际关系学家担任国务卿？与之相类似，自由国际主义是美国外交政策的四个思想来源之一，其理想是减少国家间对抗，促进国际体系的和谐发展。这个思想与美国的历史一样长，期间几起几落，20世纪初伍德罗·威尔逊( WoodrowWilson)执政期间恰恰是其发扬光大的一个上升期。
一方面，理论无法改变决策者的政策偏好。另一方面，决策者并不反感符合其偏好的政策建议。这样的建议往往是对策研究的成果。从这个意义上说，对策研究不仅要剔除理论性，而且必须放弃价值中立的立场，从国家和政府的利益出发，以鲜明的姿态为党派利益服务。②美国新生代的政策科学家倾向于认为，社会科学知识虽然解决不了现实的问题，但至少有三个用处：一是框定政治话语；二是将立法行为合理化；三是为决策过程提供合法性。④这三个用途显然都是在为政府的政策和行为辩护。所谓“国际关系学界的边缘化”④反而是正常的状态。理论的归理论、政策的归政策。如果强求两面开花，既会使理论家失去比较优势，又会让他们“变得和时事评论员一样，但又没有记者或历史学家掌握细致的实际内容的技术。”不久前中国部分学者关于建立中国巴基斯坦经济走廊的争论表明，在信息尤其是紧急信息的供给方面，学院派国际关系学者并不具备优势。
信息是国际关系学者所能提供的最重要的政策性知识。外交决策需要的信息有两种，一种是背景信息，另一种是紧跟事态发展的紧急信息。在获取不断更新的信息方面，外交官和记者的比较优势显而易见，无需赘述。相对说来，提供背景信息是学院派学者的强项。“9.11”事件发生后，基地组织浮出水面。为了有效地应对该组织，美国和利益相关国家的政府就必须首先了解它的前世今生。这是国际关系专家可以出彩的地方。但是，提供可靠的背景信息要求学者们长期跟踪和观察具体外交／国际关系事件涉及的问题领域，术业有专攻，而不是什么流行就研究什么，被时事和政府需求牵着走。
鉴于国际关系学者的能力不足以同时应对理论和对策研究，可行的选择是将智库和学院派学术一分为二，让智库专家从事对策研究，而学院派学者致力于理论研究。唯有如此，方能使理论研究和对策研究同时实现最大程度的发展。对于理论家来说， “理论至上”是合理的追求；而对于对策专家而言，按照决策者的偏好撰写对策报告是正确的做法。奈批评美国国际关系学界过度理论化的一个后果是“对越来越少的问题说越来越多的话”。这个批判基本不适用于当前中国的国际关系研究。我们的情况是面对热点一轰而上，待一个热点冷却下来了马上又去追下一个。对于中国学者来说，能够“对越来越少的问题说越来越多的话”将是巨大的进步。
实际上，对于中国学者来说，理论与对策分裂或者理论偏离政策目前还是个假问题。我们的真问题是政策研究和对策思维压倒了理论研究。由于“经世致用”的文化传统和现行科研体制的影响，中国国际关系学不是理论与政策关联性不够，而是联系过强，以致形成了强烈的“政策忧虑症”。⑤理论与政策的分工迟迟未能实现严重地阻碍了中国国际关系理论和政策研究的发展。
结论
本文的理论贡献在于结合学者和决策者的特点，对理论如何影响政策这一具有重大理论和政策意义的问题作了尝试性的回答：理论影响政策基本上是需求创造供给的过程。由于篇幅限制，本文没有对这些推论进行经验检验。所以，本文的观点应该被视为假设而不是结论，因为它们主要是“一个观察者由领悟所产生的判断”。虽然本文论证过程中援引的案例主要来自当代美国，但得出的结论应视为具有较强的普遍性。美国是政治和学术互动程度最高的国家之一。相应地，本文的结论适用于政治和学术互动水平低于美国的国家。
社会科学命题都是概率性的。学者能力不足和决策者观念先行并不能完全排除理论对政策产生“矫正性”影响的存在。或许确实有奈这样极少数的国际关系学者能够在理论研究和对策研究之间来去自如。即使是普通的国际关系学者，如果具有历史洞见并且擅长逻辑推理，也有可能根据现有理论在逻辑上推导出特定政策的实施后果，从而在政策制定、实施和评估阶段向决策者提供切实的帮助。不仅如此，我们不能否认有的决策者对学者的真知灼见虚怀若谷，择善固执，虽然出现这种事件的概率很低。此外，本文隐含的一个基本假定是，理论的供给者和潜在需求者不是同一个人。这便排除了威尔逊总统这类学者型决策者能够运用手中的权力，按照自己的理论来塑造国际关系。③出现这种情境的概率相当低，但毕竟不能排除。
本文的论述主要基于美国。美国是世界上最稳定的西方民主国家之一，实行的是两党制。因此，政权形式和政治制度如何影响理论和政策的关系是一个理论性和政策性都很强的重要问题。
（作者简介：卢凌宇，浙江师范大学非洲研究院研究员，博士，金华，321004；章远，华东政法大学政治学研究院副研究员，博士，上海，201620）
收稿日期：2015年10月
（责任编辑：赵裴）