王 磊 刘建伟
摘 要：为塑造强大有效的国际行为体角色，欧盟在处理对外关系时愈加频繁地发起对外制裁，并在该问题上表现得更为积极主动。本文以制裁决策为切入点，首先探讨欧盟对外制裁决策的制度安排，特别是其在《里斯本条约》之后的最新发展与调整，然后分别从欧盟对外制裁理念、欧盟制裁中的美国因素以及利益一价值权衡三个方面分析影响欧盟对外制裁决策的主要因素。随着欧盟成为国际舞台上更为重要的行为体，对外制裁在其对外政策中的地位将呈不断上升的态势。
关键词：欧盟 制裁决策《里斯本条约》利益一价值权衡
中图分类号：D81 文献标识码：A 文章编号：1005-4812(2016)01-0135-146
导论
在实施对外制裁方面，欧盟具有天然的优势。欧盟乃全球第一大经济体、主要国际金融中心所在地及世界最大的国际贸易实体，雄厚的经济实力为其实施对外制裁提供了坚实的基础。作为拥有28个成员国的全球最大的发达国家集团，欧盟对外执行统一的贸易政策，并寻求在更广泛的财经领域进行政策协调，其所采取的一些对外制裁措施，如旅行限制和资产冻结等，能够对制裁对象产生显著影响，其效果甚至胜于美国的同等举措。此外，欧盟对外制裁决策坚持一致通过的原则、其相关机制的多层结构以及多元行为体等属性，使上述决策相对于某些单边制裁而言，披上了一层多边主义的外衣，无形中赋予了其一定的合法性。
然而，20世纪90年代之前，欧盟（欧共体）对外仅实施过8起制裁，①这表明在相当长时期内，欧盟并未将制裁作为一项重要的对外政策工具。90年代后，制裁在欧盟对外政策工具箱中的重要性日益提升，欧盟成为仅次于美国的第二大制裁发起者。近年来，其实施制裁的数量及受其制裁的国家明显增多。2010-2011年间，欧盟发起的制裁自22起增至69起，所制裁的国家或政治实体的数量也不断增加，截至2015年7月达36个。②除制裁数量的上升，欧盟制裁的对象由主权国家扩大到涵盖主权国家、非政府组织、恐怖组织、企业等各类行为体；制裁缘由从以管控武装冲突为主扩展为反恐、防扩散、保护人权和促进民主等多元并立；制裁对象的分布呈全球性态势；制裁措施包括外交制裁、文化体育抵制、贸易制裁、武器禁运、金融制裁，被形容为“不胜枚举”。
随着欧盟对制裁这一对外政策工具的使用越来越频繁，相关问题逐渐成为重要的研究领域。本文旨在探讨欧盟的制裁决策，在总结阐释其制度设计的基础上，重点分析影响此类决策的主要因素。
一、欧盟对外制裁决策制度
欧盟对外制裁包括为执行联合国安理会制裁决议而实施的制裁和欧盟的自发制裁( autonomous sanctions)两种。二者在提议程序上虽然有所区别，但它们在制裁决策阶段基本相同。自《欧洲联盟条约》生效以来，欧盟制裁决策制度同欧盟运行机制一样几经变迁，逐渐形成了一套标准化程序，且通过《里斯本条约》（简称《里约》）作出进一步调整。
1．“两步决策”
主管欧盟制裁决策的核心机构是欧盟理事会。所谓两步决策机制系指欧盟理事会首先按照“一致同意”原则，就制裁提议形成“理事会决定”( CouncilDecision)，然后再以“有效多数”原则制定具体并具有法律效力的、被冠以“理事会指令”( Council Regulation)的对外制裁决策安排。
该机制最早出现于《欧洲联盟条约》。其第301条明确规定， “当依据《欧洲联盟条约》关于共同外交与安全政策条款( CFSP)而制定的共同立场或联合行动文件中规定欧共体应采取行动，部分或全部地中断或减少同一个或几个第三国的经济关系时，理事会应采取必要的紧急措施。理事会应当在（欧盟）委员会提案的基础上以特定多数的决策方式行动”，作为第301条的补充条款，其第60条还就金融制裁作出进一步规定。②《里约》生效后，欧盟在制裁程序上保留了这一机制，但予以了调整和补充。《里约》在《欧洲联盟运行条约》部分专设“限制性措施”一编，用第215条取代先前的第301和第60条。按照新条款，理事会采取相应措施需要根据新设立的欧盟外交事务和安全政策高级代表以及欧盟委员会的联合提案，而非仅欧盟委员会提案（原第301条），同时还有将所采取的措施通知欧洲议会的义务；此外，第215条第2款规定，理事会有权按照与制裁第三国相同的程序对自然人、法人采取限制性措施，明确了欧盟对非国家实体实施制裁的权限。
2．“双重决策”
关于欧洲一体化的性质和方向，在欧盟内部一直存在着政府间主义和超国家主义的争论，其博弈结果反映在欧盟机构设置和运行的各个方面。在对外制裁决策中，这种博弈集中体现在成员国与联盟机构对不同制裁举措的权限划分上。概言之，贸易和金融方面的制裁举措权归欧盟机构，武器禁运和旅行限制权则归成员国，本文称之为“双重决策机制”。
欧盟制裁的双重决策机制可以追溯至欧共体时期。欧洲一体化初期实行的主要为经济一体化，更具体而言，是建设共同（商品）市场，尚未对诸如经济制裁之类的政治与安全方面的事务给予过度关注。然而，尽管《罗马条约》没有关于经济制裁的明确规定，却就武器禁运制定了含蓄的条款。根据该条约第57条（现第296条）， “成员国可采取措施来保护与武器、弹药和战争物资的生产与贸易相关的根本安全利益”，这实则把有关武器禁运的权限划归成员国，并将其剔除于一体化进程之外，此乃双层平衡机制的起源。由于缺乏条约的明文规定，欧共体机构起初认为，欧共体既无权限亦无义务执行安理会制裁决议。例如，在1965年安理会对南罗德西亚实施制裁后，欧共体理事会拒绝援引《罗马条约》的“共同商业政策”条款（第133条）作为欧共体执行制裁决议的法律基础。安理会对南罗德西亚的制裁最终由欧共体成员国各自分散执行。此后，随着欧洲政治合作不断取得进展，欧共体逐步同意将第133条作为实施制裁的法律依据，并据此先后对苏联和阿根廷实施了制裁。但需要指出的是，该条款仅限于商贸领域，金融制裁权限在这一阶段仍归成员国所有。欧盟成立后，不仅关于经济制裁的内容被明文载入其中，而且就金融制裁制定了专门条款，从而正式形成了贸易与金融制裁归共同体、武器与旅行制裁归成员国的“双重决策机制”。
3．决策程序及机构
作为欧盟共同外交与安全政策的组成部分，对外制裁决策主要由欧盟理事会负责。但在决策过程中，除了理事会之外，欧盟委员会、对外行动署和欧洲议会也扮演着重要角色。
根据《欧洲联盟条约》第30、31条，成员国和高级代表具有发起制裁（“理事会决定”）的提议权。制裁提议通常在外交事务理事会( ForeignAffairs Council)提出，但不涉及具体内容。具体草案如制裁措施、名单及依据等由理事会下属的政治与安全委员会( Political and Security Committee)和相关工作组讨论审定。制裁草案在经过由各成员国代表组成的对外关系顾问工作组( Foreign Relations Counselors Working Group)的逐条详细讨论之后，交由理事会进行表决并在官方日志中公布。@按照两步决策的法律程序，理事会先形成“决定”，再通过“指令”，关于制裁措施草案的准备工作也应当依照同样的顺序。但在实践中，出于时间等因素的考虑，制裁提议和制裁草案往往同时提交理事会以表决通过。
同欧盟机制建设本身一样，欧盟对外制裁决策机制也在不断的调整中，不同机构对制裁决策的影响亦此消彼长。《里约》对欧盟对外制裁决策最突出的影响是委员会权限的消损。《里约》生效之前，在理事会通过有关制裁的“共同立场”之后，委员会独享理事会规则的提议权；但在其生效后，此项权力由高级代表与委员会分享，后者的权限被压缩，委员会原先的制裁执行权也部分地转移到理事会，从而进一步降低了其在制裁问题上的影响力。随着欧盟对外政策一体化的推进，尤其是高级代表职位的设置和对外行动署的组建，两者在对外制裁及其决策中的地位上升。高级代表领导对外行动署并兼任外交事务理事会主席和委员会负责对外事务的副主席，对外行动署则承担了原理事会和委员会中的部分职能，因此在欧盟实施制裁中的影响力逐步显现。欧洲议会有关制裁决策的权限也进一步明晰。根据新的《欧洲联盟运行条约》第215条，理事会在制定制裁规则时仅需通知欧洲议会。但是在预防和打击恐怖主义及其相关活动方面（《欧洲联盟运行条约》第75条），欧洲议会与理事会可按照普通立法程序，以条例的方式确定与资本流动及支付有关的限制性措施框架，从而突出了欧洲议会的作用。
二、制裁理念与欧盟对外制裁决策
在一体化及实施制裁的过程中，欧盟形成了一套独特的制裁理念，它与其他主要制裁发起者的相关理念显著不同，并对欧盟制裁决策影响显著。其中谈判型制裁和定向制裁是欧盟对外制裁的两个基本理念。
1.“制裁是一种谈判工具”
长期以来，制裁一直被当作实施惩罚或胁迫的一种工具，其目的在于使违反国际法规范或伤害发起国利益的国家为此付出代价，进而迫使该国改弦易辙，按照发起国的意志调整政策或行为。因此，制裁也常被看作大国欺压小国的工具并饱受非议。欧盟则坚持“谈判型制裁”的理念，把对外制裁视为与制裁对象进行讨价还价的手段。如欧洲理事会前主席范龙佩在评价因乌克兰危机对俄罗斯发起制裁时指出， “制裁与报复无关，它是一种对外政策工具。制裁本身不是目的，而是解决问题的手段。”
诚然，无论是谈判型制裁抑或惩罚型（胁迫型）制裁，施压都是必不可少的一部分。然而，惩罚型制裁仅注重于施加压力，不愿将激励的成分纳入其中。只要制裁对象没有完全且无条件地接受制裁方的要求，制裁便不会被解除。相反，谈判型制裁既重视施压又强调激励，后者包括中止和解除制裁，其被认为在制裁和被制裁双方的博弈中具有重要作用，有效地对之加以运用将有助于制裁目标的实现，因而谈判型制裁显得相对灵活。对于欧盟，这一灵活性体现在以下几个方面：(1)从整体角度看待制裁，将它与政治对话、激励措施、条件要求甚至同联合国宪章相符的强制措施相互配合使用以实现政策目标；(2)制定清晰、明确的制裁目标以防止误判，并通过对制裁进行经常性评估，确保相关措施有助于该目标的实现；(3)在实施制裁时规定终止它的条件或时限，如若达到目标便解除制裁，反之则继续采取制裁措施或将之升级。2
2．定向制裁
定向制裁是区别于全面制裁的一种制裁理念或政策。全面制裁追求以压力和损失的最大化迫使制裁对象调整其政策或行为，对制裁是否准确地打击了责任方及制裁的副效应则不予重视，因而广受诟病。有别于此的是，定向制裁强调制裁的精确性，它通过区分政治经济精英与普通民众、区分持不同立场的精英、区分制裁措施，形成对负有责任的人员或群体的精确打击，同时力求使普通民众与无辜阶层免受其影响。
欧盟是定向制裁最早的接受者和积极的推动者。美欧、联合国在冷战后初期对伊拉克、海地和前南斯拉夫实施的全面制裁非但没有达到目标，反而造成了大规模的人道主义灾难。国际社会随即开始对之加以反思，探求并改进制裁方式，欧洲尤其是欧盟成员国在这一过程中扮演了领导者的角色。瑞士、德国和瑞典先后发起茵特拉肯进程( Interlaken Process)、波恩一柏林进程和斯德哥尔摩进程，就构成定向制裁的三大支柱——金融制裁、武器禁运和旅行禁令进行集中探讨，并发布了如何实施和改进定向制裁的三份报告，对国际制裁从全面制裁过渡到定向制裁发挥了关键作用。①欧盟当前的制裁全部属于定向制裁的范畴，而且《关于实施限制性措施（制裁）的基本原则》明确规定， “制裁必须精确定位以最大程度地影响选定的制裁对象，最大程度地减少制裁可能给非选定对象及临近国家带来的人道主义问题或非目标性后果。”
这种制裁理念对欧盟对外制裁决策的影响体现在两个方面：一是通过对外制裁的制度设计间接影响制裁决策，如《关于在欧盟共同外交与安全政策框架下执行和评估限制性措施（制裁）的指导方针》就如何实施、中止和解除制裁作出了十分细致的规定；二是使欧盟的具体制裁决策表现出明显的渐进主义特点，视其目标实现的状况决定增强或减弱制裁力度。属于低层次的制裁措施包括降低外交关系级别、暂停双边协议、发布旅行禁令等，进一步的制裁措施包括商品禁运、资产冻结和扩大旅行禁令等。例如，欧盟在因乌克兰局势对乌东部地区和俄罗斯共33人施加旅行限制和资产冻结之后，经评估需采取进一步的制裁措施，这包括三个等级，其中低度措施有对进口钻石、贵金属、毛皮、伏特加和鱼子酱等俄罗斯奢侈品设限；限制向俄罗斯销售肥料、化学制品、轮胎、船舶等；力度最强的制裁为对资本市场实施限制，禁止对俄罗斯进行新的投资，对欧盟企业拥有的俄罗斯资产严格执行欧盟监管规则，理论上甚至还可能完全禁止从俄罗斯进口石油和天然气。
三、欧盟对外制裁决策中的美国因素
制裁实施者数量的多寡影响着制裁的合法性、强度和有效性。对由美国发起的制裁而言，欧盟的同步支持至关重要，美欧联手制裁既能够对制裁对象形成强大的压力，同时又可以弥补美国单边制裁合法性不足的问题，所以美在发起制裁时积极争取欧盟的支持与配合，进而对欧盟对外制裁决策产生影响。欧盟对外制裁决策的美国因素体现在三个方面——一是在制裁的发起上，欧盟与美国的立场和步调整体上相一致，除对阿塞拜疆等少数国家单独实施制裁外，欧盟的绝大多数制裁与美保持同步或紧随其后；二是在制裁的执行上，欧盟和美国对制裁措施和制裁清单的选择基本相同，并且都形成了一套成熟的制裁模式；三是在制裁的解除上，欧盟也受到美国的制约，美极力阻止前者解除对华武器禁运即为一个典型的案例。
美国迄今仍然是世界唯一的超级大国，与欧盟拥有共同的价值观，双方在重大国际问题上的立场基本一致，且维持着稳定的同盟关系，这为美国影响欧盟的对外制裁决策提供了可能，两者在对外制裁实践上也表现出较高的一致性。但是，美国和欧盟在制裁的理念、法律程序及具体实践方面也存在诸多分歧。作为对外政策体系的一部分，美国的对外制裁以孤立、削弱并最终“击败”制裁对象为原则，强调制裁的道德层面，将其宣扬为对错误与非正义行为的“惩罚”。因而美国一直对被制裁方保持高压态势，即便制裁效果不理想也不轻易解除，对伊朗、朝鲜和古巴的制裁都持续了数十年之久便是极佳的例证。欧盟同样希望通过制裁施加影响，但是其目的更侧重于“改变”而非“击败”制裁对象。①因此，欧盟的制裁较为灵活，消极与积极手段并重，视制裁对象的反应作出进一步安排。相对于美国而言，欧盟制裁的惩罚性成分较少，相关文件也倾向于使用语气较为和缓的“限制性措施”而非道德色彩浓重的“制裁”这一词语。除制裁理念的差异外，美欧在具体的制裁实践中的利益也不尽一致。以当前对俄罗斯的制裁为例，美国对俄贸易和从俄进口的石油都非常有限，因此在乌克兰危机中对俄实施制裁的顾虑较小。相反，欧盟与俄罗斯互为重要的贸易伙伴，尤其是欧盟高度依赖俄罗斯的石油和天然气供应，对俄制裁的扩大面临其内部的较大阻力。因而欧盟对俄制裁的决心和力度均远不及美国。
面对美欧有关制裁的分歧，美国常常采取各种手段影响欧盟的决策。首先，它通过宣示立场，举行双边和多边会谈等，对欧盟进行外交游说。在以领导人演讲、颁布行政或法律文书等方式表明本国的态度之后，美国会借助其驻外使领馆、欧盟驻美机构、美欧固定磋商机制或临时发起双边及多边会晤传达美国立场，并针对欧盟成员的制裁立场展开游说。
其次，对不合作者威胁或实施制裁，迫使欧盟的制裁政策符合美国要求。域外经济制裁是美国迫使欧盟等在制裁问题上与其保持一致的重要且争议极大的方式，其中较为著名的是美国1996年通过的《赫尔姆斯—伯顿法》和《伊朗利比亚制裁法》。尽管美国的域外制裁措施并不专门针对欧盟，但由于后者与伊朗等国的经济交往密切，因而这两部法律招致欧盟的强烈反对并威胁在WTO框架内提起诉讼。为应对此类冲突，美欧双方进行了多次谈判，并于1997年签订了关于上述法律的谅解备忘录，美国给予欧盟豁免，欧盟则同意与美一道向相关国家施压，以使其遵守国际法。②此后，美国继续出台了2000年的《伊朗不扩散法》、2001年《爱国者法》和2010年的《全面制裁伊朗法》等经济制裁措施，这些法律规定较前两部法律甚至有过之而无不及，但与此前相比，欧盟的反对声却大大减弱。 “欧盟不仅没有像十几年之前那样奋起反抗，反而与美国采取了同步政策。就在奥马巴签署《全面制裁伊朗法》后不到一个月，欧盟委员会就通过了一项几乎与该法同样的对伊朗制裁条例”。③这从一个侧面显示，美国的域外经济制裁产生了效果。
最后，美国对欧盟制裁决策的影响还体现在制裁解除阶段。2003年，欧盟考虑解除对华武器禁运，此举遭到美国的强烈反对，甚至威胁。美国国务院和国防部多次就此发表声明，一旦欧盟解禁对华武器禁运，美国将停止美欧军事科技交流和国防工业合作。且美国还以法律形式显示这一决心。2005年5月25日，美国众议院通过《2006财年国防授权法》，威胁将对向中国出售武器装备的欧洲国家进行制裁，减少美国对它们的军售金额，且五角大楼五年内不同向中国出售违禁武器的国家或公司进行贸易往来。面对美国的制裁压力，加之欧盟内部的分歧，欧盟对华武器禁运解禁再次被搁置。
总之，美国是欧盟对外制裁决策中的重要外部因素，这一点可对欧盟一改过去制裁步伐的缓慢，迅速增加单方面制裁的原因作出解释。在特定制裁中，由于美欧双方的利害轻重与关切程度可能明显有别，美国对欧盟制裁决策的影响也不尽相同。它能够在制裁与否的问题上影响欧盟相关决策，但无法完全左右欧盟在制裁的具体措施、对象选择、解除条件等方面的决定。换言之，美国的影响是欧盟对外决策所要考量的关键因素之一，联合国的立场、政治和经济利益以及内部博弈同样会对欧盟的制裁决策产生影响。
四、价值与利益权衡
对外制裁是欧盟践行联合国宪章宗旨及其共同外交与安全政策的重要方式。《关于实施限制性措施（制裁）的基本原则》明确规定了欧盟制裁的价值维度，把制裁目标分为打击恐怖主义、防止大规模杀伤性武器扩散、保护人权、推进民主和促进良治五种。国际法规范和道义原则被欧盟官方制裁文件置于十分显著的位置，并且一再为欧盟领导人所强调。但是，在制裁实践中，地区安全和经济利益也是影响乃至决定欧盟对外决策的重要因素。欧盟制裁实践所表现出的鲜明的地区差异性，以及在对伊朗和俄罗斯等国的制裁中的犹豫反复，都证明利益因素在欧盟制裁决策中所起的重要作用。
欧盟制裁的数量及制裁对象以与欧盟利益直接相关的周边地区为最集中，制裁缘由或目标的性质与制裁对象对欧盟周边治理的影响存在相关性。距离越近，制裁与反恐、防扩散、地区稳定等直接安全相关因素的联系越为密切；距离越远，制裁与民主、人权、良治等间接安全因素越为相关。而且欧盟由于直接安全因素对临近地区发起制裁的速度快于对较远地区由于间接安全因素所发起的制裁。与其他地区相比，欧盟在周边地区发起的制裁具有很强的安全动因，即安全敏感性较高。在其他更为遥远的地区，欧盟制裁针对的主要是民主选举和人权保护问题，道义和原则超越安全和经济利益，成为欧盟发起制裁的首要原因。而即便在这些距欧盟较远的地区，如缅甸，经济利益远非无关紧要，在此投资较多的成员国也往往是制裁的反对者或解除制裁的积极推动者。
这种价值与利益的权衡还直接体现在欧盟对伊朗、俄罗斯等实施的具体制裁中。以对伊制裁为例，自伊朗核问题于2003年升温以来，欧盟一直坚决反对该国拥有核武器，要求其遵守核不扩散机制及原则。但是，与美国急于将这一问题提交联合国安理会，力图通过高强度制裁予以应对的政策不同，欧盟起初对制裁持保留态度，反对盲目施压和诉诸武力，积极促成“5+1”机制，坚持对伊制裁与合作并举的双轨模式。如何应对伊朗核问题在一段时期内成为美欧关系的一大阻碍。美国经常批评其欧盟盟友的“重商主义”及在伊朗问题上表现得过于软弱，欧盟则抱怨美国对伊核谈判造成了很大障碍。美国自伊朗伊斯兰革命以来便对伊实施严厉的经济制裁，两国贸易处于停滞状态，因此升级制裁对美国经济影响甚微。相反，欧盟与伊朗存在着密切的经济关系，是后者的最大贸易对象（其中德国居于首位），伊朗还是欧盟重要的能源供给国，③因而经济利益的考虑在欧盟对伊政策中的位置堪称举足轻重。它不仅使欧盟与美国在对伊制裁政策上保持距离，而且也在欧盟内部，如德国、意大利等与伊朗经济联系紧密的国家同英国、荷兰等与伊朗经济联系较少的国家之间，造成了分歧。
但2006年之后，欧盟对伊朗核问题的立场逐渐强硬，甚至不惜以经济利益为代价实施并扩大对伊制裁的规模，价值与利益权衡似乎滑向了前者一边。欧盟对伊朗制裁政策的改变源于下列因素：首先，伊朗愈演愈烈的核燃料研究活动及其对拒不配合国际原子能机构的态度使欧盟日益降低对它的信任；其次，自2006年以来，联合国安理会对伊朗实施了多轮制裁，不仅欧盟具有履行安理会有关决议的义务，而且国际共识的增强也弱化了欧盟内部反对制裁的声音；再次，美国在欧盟对伊政策上施加并保持了巨大的外交和经济压力；最后，在制裁内容和实施细节方面，欧盟顾及其部分成员国的忧虑，在一定程度上减少了内部的阻力，如在执行石油制裁时留出半年缓冲期，以供过度依赖自伊朗进口石油的成员国另觅供应源。因此，欧盟对伊朗制裁的扩大并非意味着经济利益因素不再重要，而是充分权衡利害得失之后的结果。
结语
欧盟对外制裁决策就程序而言谈不上复杂，但其过程却受到多种因素的交互作用。美国是影响欧盟对外制裁决策的重要外部力量，欧盟本身的制度与理念、利益与价值考量则从内部影响其制裁决策。从这些内外因素看，对外制裁在欧盟对外政策中的地位将进一步上升。首先，美国与欧盟在对外政策尤其是地区热点问题上存在较高程度的一致性，欧盟积极主动的对外制裁政策始终得到美国的大力支持；其次，随着《里约》的生效，欧盟试图加强对外政策一体化，这有助于其从制度建设的角度利用经济制裁增强自身的国际影响力；再次，与美国相比，欧盟形成了一种更为“进步”的制裁理念，惩罚与威逼、施压与激励的有机结合使之在作出制裁决策时遇到的内外阻力相对较小；最后，欧盟对外制裁被喻为“软权力者的硬措施”，是欧盟在谋求成为更为有效、一致的重要国际行为体过程中的主要政策工具之一。因此，同其近几年来在伊朗核问题、利比亚问题、叙利亚问题以及乌克兰危机中的表现一脉相承，未来欧盟将会更加倚重对外制裁，更为积极主动地运用这一政策工具发挥其国际影响力。
（作者简介：王磊，北京师范大学政府管理学院副教授，博士，北京，100875；刘建伟，中央财经大学国防经济与管理研究院副研究员，博士，北京，100081）
收稿日期：2015年9月
（责任编辑：胡传荣）