摘要：基于大数据技术的全球治理重视针对具体治理议题提供个性化解决方案的这一新思维，是对传统理论视野的继承与超越。如果说冷战期间产生的以国家为中心的理论是全球治理1.0版，冷战结束后出现的民主治理理论是全球治理2.0版，那么辅之以大数据技术的全球治理便是全球治理3.0版。它为全球治理带来了三大转变：由事后治理向事先预警转变；由粗放式治理向精准化治理转变；由千篇一律式治理向量身定制式治理转变。尽管这种治理思维十分先进，但仍存在以下不足：数据安全面临风险；数据的跨国开放面临挑战；信息鸿沟势必在技术强国与技术弱国之间出现、未来国际社会需努力应对上述不足，以推动全球治理的日益完善。
关键词：大数据 全球治理3.0 创新 不足 应对措施
中图分类号：D80 文献标识码：A 文章编号：1005-4812(2016)03-0015-27
本文是国家社会科学基金重点项目“国家大数据战略实施的关键路径及其行动策略研究”（项目编号：15AZD077）的成果之一。
引 言
二战结束后，尽管世界被化分为两大阵营，但是国际社会仍然继续努力探索解决国际公共产品的供给问题。20世纪90年代冷战结束后，种族冲突、气候变化、跨国犯罪等诸多全球性问题被纷纷提上各国政府和联合国的议事日程，对全球公共产品的需求随之大幅上升。国际社会解决国际公共问题的实践可以通过两种已有的全球治理理论加以解释：一种是以国家为中心的治理理论，另一种是突出市民社会作用的民主治理理论。但既有的全球治理模式均未能带来令人满意的治理绩效。2008年金融危机爆发后，大数据技术得到重视，并被联合国和一些其它国际组织运用于全球治理的实践中。本文将从理论层面对大数据技术在全球治理领域的创新进行系统的总结。
一、继承与超越：从全球治理1.0到全球治理3.0
二战结束后，资本、商品、生产、劳务等各种要素的跨国流动推动了全球化发展，但是，由此衍生的跨国问题也频频产生。冷战后，很多全球性问题的产生又对全球治理提出挑战，需要国际社会能够提供有效的国际公共产品。
（一） 国家中心主义
现实主义认为，由霸权国家解决国际公共问题是开展全球治理的最佳途径。金德尔伯格在《1929-1939年世界经济萧条》一书中，比较全面地分析了霸权国家作为世界经济发展之“稳定器”的作用。在他看来，霸权国家应为跌价出售的商品保持较为开放的市场。70年代，新现实主义学派的代表人物吉尔平系统地提出了“霸权稳定论”，认为国际公共产品的提供者绝非世界政府或其他国际权威，而是霸权国家。
自由主义学派重视国际机制的作用，但依然承认国家在机制建设中的重要作用。奥兰·扬（Oran R.Young）的“国际机制论”是这一视角的重要理论代表。他认为，全球治理就其本质而言是全球机制在发挥作用。国际机制包括政府间机制，也包括非政府间机制。诚然，起主要作用的机制仍然是政府间机制。②“国际机制论”仍坚持国家在全球治理中的主要作用。新自由主义的全球治理观十分符合目前全球治理的现状。当今全球性事务的处理和全球性问题的解决主要还是依靠主权国家尤其是大国主导的各种机制。
国家中心视野下的国际和全球公共产品的供给方式难以满足现实需求。霸权国家自身的实力变化使它们不可能长久存在。国际机制也可能遭遇集体行动逻辑的困境，例如《京都议定书》在主要大国之间难以达成协议，主要是因为各国的国家利益无法协调。
（二） 多主体的民主治理理论
20世纪80年代至90年代，西方国家兴起行政管理改革浪潮，倡导新公共管理运动。出于对传统官僚科层制所主张的以政府为中心的传统管理模式的不满，新公共管理运动提倡民主治理。
在新公共管理运动中产生的治理理论也影响到全球治理领域。20世纪90年代初，随着苏联东欧社会主义阵营的解体，全球市民社会迎来其迅猛发展的时期，人们开始超越国界，从全球层面考量问题，从而出现了大量旨在争取全球正义、和平、共存的国际非政府组织。全球治理领域也形成了新的理论观点，其中最具代表性的是由提倡“没有政府的治理”的詹姆斯·罗西瑙( James N．Rosenau)提出的“两枝理论”( Bifurcated Theory)。他将政治分为国内政治和全球政治，认为无论在哪个层面，政府的权力都是有限的。个人、社会运动、非政府组织等在这两个层面都在发挥越来越重要的作用。①他的观点是典型的“非国家中心治理观”，强调国家、政府间组织、市民社会等多元主体在应对全球性问题时应进行协商，合作治理。这种多主体参与的治理模式试图克服由“国家中心主义”导致的问题，在全球范围内推动民主治理。
经过多年实践，尽管这些理论在实践中产生了一定成效，但是，国际政治的本质始终难以改变。大国在解决全球公共问题过程中一直发挥着主要作用，如2008年金融危机发生后，商讨解决此类问题的主体仍然是世界主要大国。
上述两种理论视野除存在各自独有的弊端外，还存在一些难以弥补的共同缺陷。无论是以国家为中心的全球治理方式，还是多主体的民主治理方式，都具有滞后性，而且难以有效地提供个性化的解决方案，治理绩效皆不能令人满意。2008年金融危机即为一个典型案例。危机发生后，国际社会一直在思考为什么未能事先预测此次危机。以此为契机，联合国启动“全球脉动”项目，尝试借助大数据技术帮助成员国预测危机，由此推动全球治理从实践到理论均跃上一个新台阶。
（三）基于大数据技术的全球治理
大数据一般是指“产生于多种来源的巨量电子数据”。②大数据之大通过其“4V”特征，即容量(volume)大、速度（velocity）快、多样性（variety）和价值( value)大得以体现。③
容量大是指海量的信息。2012年，美国数据专家卡利乌·李塔鲁( Kalev Leetaru)对社交媒体推特产生的数据量进行考察与统计，发现该社交媒体一天产生80亿个单词的信息量。①据统计，人类每天在社交平台上发布约6亿条消息。②如此海量的信息，通过云存储把各种数据整合在一起。③大数据的速度快主要体现为数据实时更新且不断增加，避免了传统数据统计的时滞性所带来的问题。大数据的多样性则通过其来源加以体现，它既包括结构化数据也包括非结构化数据。前者系可以运用一定规则经过加工的数据，后者乃指大量实时变化的数据。④大部分数据是个人社交平台上发布的图片、视频、音频等。在人类每天产生的数据中，75%为非结构化数据⑤。大数据的大价值体现在通过数据挖掘可以获得新洞见、创造新价值。例如，脸书上每天都在产生大量数据。它们被用于进行分析以了解客户群的认知与偏好，从而投放精准的广告。⑥
目前，大数据技术已经在全球性问题的解决中逐步得到运用。总部在旧金山的“全球病毒预警行动”组织( Global Viral Forecasting Initiative)通过挖掘互联网数据，可以对地方性疾病演变为全球性疾病前的爆发地点、源头和原因予以确定，而且确定时间可以较世界卫生组织提前一周。⑦联合国“全球脉动计划”以大数据技术对全球主要问题进行系统研究，重点关注气候变化、经济福利、食品安全、性别歧视、人道主义行动、公共卫生等领域。为落实研究计划，联合国在全球范围内的三个城市，即雅加达、坎帕拉、纽约建立了三大“脉动实验室”，召集政府、学界和私营部门的专家开展合作研究，并经常发布研究报告。
通过从治理主体、治理客体和价值追求等角度对上述三种理论视野进行比较，可以发现：在治理主体上，国家中心主义理论以国家为主体，多主体的民主治理理论以国家和市民社会为主体，基于大数据的治理也是以国家、社会等行为体为主体。在治理客体上，三种治理视野没有区别，均针对全球性问题。就治理特征而言，国家中心主义理论强调由国家或政府主导的全球治理；多主体民主治理理论主张的是国家与市民社会合作的全球治理；而基于大数据技术的全球治理追求个性化治理。在价值层面上，国家中心主义理论可以实现治理的高效，但缺乏民主决策；多主体民主治理理论则力主通过民主的全球治理达到善治的目的。然而，这两种理论都没有真正以治理对象为中心，未能考虑治理对象的个性化需求。基于大数据的全球治理希冀在维护民主治理的基础上，提出个性化的解决方案。应当说，这是对前两者的继承与发展。如果说“国家中心论”是全球治理1.0版，“多主体民主治理理论”是全球治理2.0版，那么基于大数据的全球治理理论无疑是全球治理3.0版。
二、提供个性化服务：大数据与全球治理创新
基于大数据的全球治理与前两者最大的区别在于不同的价值追求，提供个性化服务是其目标和诉求。大数据技术已然为全球治理的方式带来了三大创新性转变：由事后治理向事先预警转变；由粗放式治理向精准化治理转变；由千篇一律式治理向量身定制式治理转变。这三大转变将满足对个性化服务的需求。
（一）由事后治理向事先预警转变
在国际问题研究领域，预测向来是一个难题。国际关系学的实证主义者一直致力于推动预测研究，主要着眼于对宏观形势的预测。20世纪90年代中期，危机预警研究开始受到重视。1997年，联合国开发计划署启动“东南欧预警系统研究”( South East Europe Early Warning System)；联合国也于同年启动了“预警与预防措施项目”( Early Warning and Preventive Measure)。①这些研究通常设置诸多指标和变量，收集历史数据，运用统计分析、回归分析、模型分析等多种方法，但预测效果仍然不佳。
在大数据时代，通过数据监控与挖掘，可以即时监测、定位、跟踪事态进展，并由数据分析专家及电脑工程师通过查询、分析数据并形成报告，动态地掌握事件爆发的时间和地点，有针对性地采取预防措施。
基于大数据技术的自然语言分析是常用的方法之一。2011年，联合国开展调查，对推特上以印度尼西亚语推送的消息进行分析，通过对关键词和高频词的判断，预测印度尼西亚国内社会在食品、石油、金融和住房方面的关注和需求。②
通过挖掘海量的在线新闻数据，对新闻媒体报道的语气与情绪作出实时研判，是进行预警评估的主要方法。联合国的“全球脉动计划”与联合国开发计划署合作开展了此类研究。该项研究以突尼斯为案例，分析了2011年1月突尼斯政府更替前后一个阶段的数据，尤其是统计并分析了新闻媒体报道的语气变化和情绪波动，由此判断即将发生的冲突。③
将自然语言处理与模型分析相结合，构建综合分析系统是一种较为复杂的预测方法。美国的“综合危机早期预警系统”（Integrated Crisis Early Warning System）便属于此类系统。④美国的这套系统被用于监控国家和次国家层次的危机。美国军方和中情局运用这套系统应对危机和挑战。“综合危机早期预警系统”拥有100多个数据源，可挖掘和分析1700万条新闻。该系统采用多种统计方法，通过与主体模型相结合，收录了全球300多个领域的政治事件，主要运用自然语言处理中的“浅层分析技术”( shallow-parsing technology )o和“衬线字体技术”( Seriftechnology)，对新闻报道予以实时挖掘和处理，最后以地图标注的方式进行可视化处理并将之呈献给决策者。该系统的预测精准度高达80%。
对移动电话数据加以追踪也可作出预测。2010年海地地震后，为对难民的流动方向及可能导致的疾病风险进行跟踪，哥伦比亚大学研究人员通过追踪两百万张SIM卡的移动数据获取离开海地太子港的人口数据。经过对这些数据的统计分析，他们将报告提供给政府和人道主义组织，以应对可能出现的衍生性危机。②
（二）由粗放式治理向精准化治理转变
当前，由大数据引发的技术革命已深入到多个领域，强调大数据决策意识的治理模式业已在商业活动和政府治理中司空见惯。通过挖掘事件的痕迹与信息，精准确定事件的时间、地点，然后采取精准对策。这一精准管理方式已经成为管理领域的一场社会革命。
将大数据挖掘技术与精确制图技术相结合，可以精准地对事件发生的地点进行定位，为下一步采取有效的治理措施提供准确的导航服务。开源紧急报警平台( Ushahidi)系统是一套事件信息管理软件。通过这套软件，任何人都可以以短信、电子邮件、网页界面等方式发布和收集分散的数据，并以时间点或地图的形式进行可视化呈现。这一项目的目的是为信息的开放和透明化提供工具。“Ushahidi”在斯瓦希里语中意为“证据”。2008年，肯尼亚选举后发生暴力事件，该国民众与记者一起运用这一系统，以地图显示暴力事件的地点。他们通过来自网络和移动电话的信息，对全国的暴力行为和维和活动进行追踪。在该事件中，共有约45000人参与了对开源紧急报警平台的使用。凭借这一系统，可以十分清楚地看到何时何处发生了何种事件，从而有针对性地采取措施。③为研究地理状况与冲突之间的关系，“战争可视项目”( warview project)运用地理信息系统软件收集、整理并准确地标注全球冲突和内战的爆发地点。借助这个系统，点击鼠标和输入搜索关键词，可以一目了然地查阅到爆发冲突的地理数据，后者甚至实时变动，不断更新。
社交媒体的崛起产生了海量非结构化数据，它们成为大数据挖掘分析的主要对象。通过社交媒体及时跟踪动向成为全球治理的主要措施之一。“联合国全球脉动计划”雅加达实验室曾以印尼为案例，分析2014年2月至3月森林火灾期间社交媒体所产生的数据信息，根据分析结果有针对性地采取紧急救援措施。在火爆发后，公众运用社交媒体，针对火灾情况和政府措施推送了大量消息。研究人员通过这些信息及时且准确地分析出火灾对人们的生活和福利所产生的影响，并对人们尚未满足的需求作出了实时和精准的判断。①
大数据分析有助于研究者全面掌握研究变量之间的关系。在传统研究和分析中，研究者一般根据自己所掌握的信息来大致确定研究变量，然后依照社会调查和抽样统计的结果对各种变量之间的关系进行实证。这样的抽样统计方式相对于今天的海量信息显得微不足道，且研究变量的筛选也具有主观随意性。在大数据技术的辅助下，可以实时追踪全部数据，并从中客观筛选出所有相关的变量。“全球脉动计划”项目组对金融危机与犯罪水平之间的关系进行了研究。项目组挑选了15个国家作为研究对象，采用2008年至2009年金融危机期间的数据，从中分析了究竟哪些因素真正对犯罪水平产生影响。②这一研究所提供的结论具有真实性、可靠性和客观性等优势，可以为决策者采取精准治理措施提供依据。
（三）由千篇一律式治理向量身定制式治理转变
在传统治理模式中，治理主体往往从自己的判断和偏好出发，向治理客体推出相关措施，很少深入关注对方的个体性差异。这种治理方式往往效果不佳。在大数据时代，数据挖掘有助于发现不同事件之间的联系，它不仅有助于找到普遍规律，更有益于发现治理客体的差异性特征。这将为治理客体量身定制相应的治理措施提供依据，而且真正体现了尊重客体差异和“以客体为中心”的治理观。
发现治理客体的差异性，采取量身定制的政策措施将极大地提高治理绩效。目前，大数据技术已广泛应用于对此的探索。2011年，联合国“全球脉动计划”就金融危机如何影响旅游业进行分析，重点是对各个国家内部的不同群体加以比较。研究发现，在马尔代夫，外国工人更容易受到影响；而在哥斯达黎加，更易受影响的是妇女和缺乏技能的工人。①同样的项目也在埃塞俄比亚和哥伦比亚开展。对数据的统计和分析发现，在埃塞俄比亚，金融危机影响的人群主要是艾滋病患者；而在哥伦比亚，受影响的并非特殊人群，而乃特殊地区。②这些差异化的结论为治理主体提供了丰富的信息，并为其进一步采取有针对性的政策措施打下了客观可靠的基础。
三、基于大数据技术的全球治理所面临的挑战
大数据技术在引发全球治理思维变革的同时也面临着挑战。数据安全受到威胁、数据开放遭遇阻力、信息强国与信息弱国之间出现鸿沟等问题已逐步显现。
（一）数据安全的挑战
大数据技术为全球治理带来创新性思维。若要更加有效地应对全球性问题，尤其是全球安全问题，必然要求开放更多数据，然而，数据的开放又会造成个人隐私被侵犯的风险。
隐私被侵犯的第一种可能是有意侵犯。据2013年6月英国《卫报》对美国国家安全局“棱镜”项目的报道，美国政府要求电信巨头威瑞森公司必须每天上交上百万用户的通话记录。仅隔一天，美国《华盛顿邮报》也披露，美国国家安全局和联邦调查局在过去6年通过进入谷歌、苹果、雅虎等网络巨头的服务器，对美国公民的电子邮件、聊天记录、视频以及照片等数据记录进行实行监控。时隔不久，美国中情局前职员爱德华·斯诺登揭露了更大秘密，美国的网络监控已经遍布全球很多国家，甚至包括盟国。美国总统奥巴马也确认了此事。③尽管美国表态，其采取上述做法完全是为了应对全球恐怖主义的威胁，然而，这些经典案例表明，在大数据时代，全球公民的个人数据隐私极易受到侵犯。
隐私被侵犯的第二种可能是无意侵犯。在传统的数据收集时代，数据收集者必须告诉数据采集的对象，这些数据的用途何在，并且务必征得对方的同意。例如，社会调查中的数据采集者在做问卷调查或访谈时，通常会明确地告知调查的目的、数据使用的途径。但在大数据时代，几乎每个人每天皆在有意无意地生产数据，甚至连本人都不清楚，自己每天创造的数据会有何种有用的信息包含其中。技术人员在对这些海量数据进行挖掘时，可能只是为了分析不同数据之间的联系，如个体的语言风格、行为特征等，从中获得一些洞见。至于获得何种洞见，事先都无法预知。在如此情形下，进行大数据挖掘的公司难以告知公众，这些数据究竟被用于何处。
（二）数据开放的挑战
如要真正实施辅之以大数据技术的全球治理，开放已有的数据十分重要。但是在现实中，数据的开放面临重重阻力。
首先，就国家或政府层面而言，开放数据并不容易。实际上，各国政府部门都积累了有关本国的大量数据，如税收数据、金融数据、公民的医疗健康数据、气候变化数据、食品卫生数据等。然而，出于各自国家利益的考虑和对国家安全的担忧，很多国家不愿在全球层面上开放数据。此外，也有政府担心，这些数据一旦公开，可能令自己丧失在某些潜在领域的比较优势。
其次，要求企业开放数据更不容易。企业掌握的数据基本上包括自己的销售数据和客户的消费数据，对它们进行挖掘可能产生巨大的潜在商业价值。目前，亚马逊、谷歌、苹果、脸书等美国新兴企业正在成为大数据的拥有者和使用者，“他们通过基于云计算的平台，汇集来自无线标签、全球定位系统、智能手机等采集的大量数据，经过分析后用于客户信息管理或市场营销。”①如果将积累的数据开放用于全球治理，这些企业同样会担心弱化其竞争力。
（三）信息强国与信息弱国之间的信息鸿沟
在国际社会，信息技术能够赋予国家以权力已成为广泛共识。随着20世纪90年代互联网的普及，人类进入信息时代。信息成为一个国家重要的权力资源。尤其是美国在铺设“信息高速路”后，再次成为引领全球经济发展的大国，并得以持续主导国际政治至今。
信息技术的发展与世界上其他产业的发展一样，从来都不是均衡的。发达国家仰仗雄厚的财力和技术基础，在信息产业的发展中占据了优势，发展中国家的步伐则相对缓慢。目前最大的大数据公司，如亚马逊、谷歌、苹果、脸书等，基本上都在美国。近年来，尽管中国信息化建设的速度和水平不断提高，但在大数据建设方面仍较为滞后。2015年，中国的互联网用户为9亿，是美国和日本之和的两倍，拥有手机近13亿部，是美国的四倍。然而，中国2010年全年的新增数据量只占日本的八分之五、欧洲的八分之一，不及美国的十分之一。①美国已然成为掌控大数据资源最多的国家。如果说大数据的控制权将决定国际政治中的权力分配格局，那么，目前美国已经占有一定的优势。
四、应对挑战可能的出路
（一）法制护航
大数据时代的隐私保护必须异于传统模式，并采用新的方法。在以往，对隐私的保护通常以数据使用前尊重采集对象并征得其同意为标准，但是在大数据时代，数据使用前不可能取得采集对象的同意，因此，作为数据使用的主体，政府和企业应该承担主要责任，在使用前对隐私被侵犯的可能性作出充分评估，如有可能，尽量采取规避措施。
此外，大数据使用主体必须采取透明的态度，对即将开展的全球治理调查和数据挖掘项目，当详细提供使用数据所在的区域、所涉及的主要群体。同时，务必对此实行监督，需要组成独立的专家监督小组，向公众隐私负责。
所有上述各项措施落实的根本在于法制的保障。联合国作为全球治理最重要的主体，有必要在采取措施保护隐私方面做出努力，其最可取的途径是推动各成员国政府一致达成协议，通过法律文件加以规范，从而既能够防止技术强国侵犯他国隐私，也可将全球治理项目的实施引上法制化的轨道。
（二）引导各国政府和社会开放并共享数据
尽管各国政府和企业出于各自利益的考虑不愿意开放数据，但是在联合国层面上，依然可以通过许多激励措施，引导其提供全球公共产品。
一是通过市场机制解决。联合国可针对全球治理中的一些重大项目或急需项目进行招标，选择有技术基础的政府或企业承担。待项目完成后，由联合国作为委托方支付报酬。
二是鼓励非营利性组织投入这一领域。目前，全球非营利性组织多关注全球治理中的环境保护、性别歧视、贫困地区发展等问题。可以逐步引导这些组织进入大数据领域，具体可引导其承担收集大数据、使用大数据或者购买大数据服务。
三是鼓励政府部门或企业相互交换或共享数据。从全球治理的共同目标出发，适当引导有关部门或企业在相关领域互换甚至共享数据。这种互换和共享就短期而言难以产生利益，但是从长期看，各个主体在拥有自身数据的同时，也都拥有了其他主体的数据，各自的数据拥有量都极大地增加了，可以挖掘出价值更大的信息。必须清楚地认识到这一点，即只有打通数据之间的通道，消除各数据源之间的孤立状态，才能够更好地挖掘出大价值。
（三）促进全球信息的均衡流通，应对信息鸿沟
美国企业由于技术上的优势，可以控制世界的信息流动，①这显然不利于全球治理的有效开展。国际社会当如何应对信息鸿沟？
一是通过国际机制缓解信息权不对称导致的地缘政治风险。可以鼓励在相关领域建立国际机制，制定数据安全标准，监控信息权大国的信息流动和信息用途。鼓励各国在国际机制的框架下定期就大数据建设和信息流通进行对话与沟通。
二是增强联合国在全球治理云平台建设方面的整合与协调能力。大数据系统的建设有赖于三大因素：天上有云（云平台），地上有网（物联网、泛在网），中间有数（数据）。②就数据而言，主要是开放；就网络而言，主要是打通数据之间的通道、实现数据共享。这两点上文均已作探讨。其中，最为重要的是云平台建设。云平台类似于指挥中枢，可以整合各种硬件和资源，把各种应急通信系统等整合为庞大的网络资源库，使处于离散状态的安保系统、交通系统、专家系统等统一为一个整体应用于治理议题，最终促成联合行动。③就全球治理而言，由于国际体系的无政府状态始终存在，联合国有必要加强自己在这方面的整合与协调能力。联合国可针对全球治理中的重要议题，建设相应的云平台，以“全球脉动计划”的大数据挖掘技术和研究成果为决策基础，争取各成员国的配合，通过云平台加强自己的协调与指挥能力。这既可以避免由国家间的信息鸿沟所导致的问题，也必将使大数据技术在全球治理中大有作为。
结语
基于大数据技术的全球治理不仅是一场技术革命，更引发了全球治理中的理论创新。基于大数据思维的全球治理重视针对具体议题提供个性化的治理方案，带来了三大创新性转变：由事后治理向事前预警转变；由粗放式治理向精准化治理转变；由千篇一律式治理向量身定制式治理转变。这一新思维是对传统理论视野的继承与超越。尽管这种治理思维十分先进，但仍存在以下不足：数据安全面临风险；数据的跨国开放面临挑战；技术强国与技术弱国之间的信息鸿沟势必出现。未来联合国必须通过法制确保数据安全；应当制定激励措施，引导数据的开放和共享；需要就云平台的构建做出协调和努力。
（作者简介：广州大学公共管理学院副教授，博士，广州，510006）
收稿日期：2015年11月
（责任编辑：赵裴）