摘要：亚太地区正在发生的力量均势变化已经对澳大利亚的亚太战略产生了显著影响，中国的崛起使澳大利亚不得不面临历史上最严重的战略两难——安全盟友与经济伙伴分属于两个有可能处于竞争态势的大国。随着中国力量的上升和中澳经济关系的持续加强，以及美澳传统安全同盟在亚太地区承担的“新责任”的凸显，这种战略两难变得更为尖锐。避免战略两难、维持并扩大利益均沾的局面，成为当前澳大利亚亚太战略的主要目标，同时也是亚太地区多数中等国家共同的战略诉求。
关键词： 澳大利亚；亚太战略；中国崛起；美澳同盟；中关关系
作者简介：上海外国语大学国际关系与公共事务学院研究员，博士，上海，200083
收稿日期：2016年3月
中图分类号：D81
文献标识码：A
文章编号：1005-4812(2016)04-0098-112
今天的亚洲，跨国联系和国家利益高度相互交织，权力、财富和影响力在国家间的分布正在发生快速变动。力量均势变化过程本身即孕育着国家间关系的不稳定，导致错综复杂的安全与经济问题频现于亚太地区，并使得诸如澳大利亚这样的地缘上重要的“利益攸关方”日益活跃于地区国际政治舞台。
澳大利亚是世界上唯一拥有完整大陆的国家，但却不时被混合性的身份认知所困扰。在地理位置上，澳大利亚地处南太平洋，与亚洲南缘接壤。以其为基地、资源或影响力可辐射至东南亚乃至整个亚太地区。在历史渊源和文化传统上，澳大利亚与西方国家有着天然的血缘关系。多年来，澳美关系因其共享的价值观和安全保障的功能而一直被置于澳对外战略的首位。尽管如此，随着亚太地区成为全球经济增长的引擎，澳大利亚与亚洲国家的经贸联系日益紧密，亚洲的重要性在澳大利亚的国家战略中得到了更充分的体现。早在1997年，澳大利亚第一份外交与贸易政策白皮书就明确宣布，亚太地区特别是东亚具有“最高的外交和贸易政策重要性”。①2012年10月吉拉德( Julia E．Gillard)政府公布的《亚洲世纪中的澳大利亚》白皮书确认了澳大利亚与亚洲的关联，称亚洲内部战略力量对比的不断变化及其“令人震惊”的经济崛起改变了2 1世纪“澳大利亚的经济、社会和战略环境”。②基于对亚洲的如此认知，当下澳大利亚亚太战略的目的就在于通过全面接触亚太国家和地区事务，寻求进一步实现安全与繁荣的新机会。
本文认为，澳大利亚的地理位置与战略传统赋予其独特的战略优势，同时也使它面临着特定的困境。在全球力量分配正在向亚太地区转移的战略背景下，中国力量的上升被澳认为是亚太地区情境变化中最引人注目的单一因素。③2007年中国成为澳大利亚最大的贸易伙伴后，澳大利亚的安全与经济利益保障来源不再完全一致。美澳同盟虽然仍被视为澳大利亚国家安全的基石，但与中国的关系对于澳大利亚的经济繁荣来说也至关重要。为了避免不得不在中美两大国之间做出“非此即彼”选择，澳大利亚采取了一种“兼容中美、各有侧重，丰富资源，多边推动”的亚太战略，旨在规避战略两难，实现利益均沾，确保自身战略地位和作用。
一、中国崛起与澳大利亚的战略两难
像其他中等国家一样，澳大利亚的国家战略有三个基本目标，即最大程度地促进经济福利；保证国家安全以及维护地区稳定；尽可能谋求战略独立，不受大国的胁迫。然而，在中国崛起的背景下，日益变化的地区环境却将澳大利亚的国家战略置于了复杂和微妙的境地。
缘于1951年缔结的《澳新美安全条约》，澳大利亚在长达半个多世纪里，无论是在战略上、安全上还是在经济上都依赖美国的主导性影响。上世纪八十年代日本成为澳大利亚第一大贸易伙伴后，亚洲对于澳大利亚国家战略的相关性越来越突出。1996年3月，澳大利亚自由国家联盟党在大选中获胜，新任总理霍华德( John Howard)将加强与亚洲的接触作为新政府对外政策的一大重点，寻求“扩大澳大利亚在亚洲的利益，加深其对亚洲国家政治、商业和文化的理解”。①虽然这种政策基调在澳大利亚朝野享有广泛的共识，但其时亚洲地位的凸显尚不足以给澳大利亚的对外政策带来根本性的变化，依赖美国主导的世界和地区体系仍然被认为能够同时实现澳大利亚安全与繁荣的双重战略目标。2007年，中国成为澳大利亚最大的贸易伙伴和主要的国外资本来源国，这一事实使得澳大利亚在其战略史上第一次面临两难局面——最重要的经济伙伴既不是其战略保证者美国，也不是其战略保证者的盟国日本。②
对澳大利亚来说，在经济上倚重中国、在安全上倚重美国的“双重依赖”现状并非注定带来战略两难，尤其是当中美关系和谐、亚太地区稳定之时。澳大利亚在战略上的两难境地来源于当前亚太地区力量对比变化所导致的大国竞争与地区争端凸显的复杂现实，这远非传统的地区战略或政策谋划所能克服。随着中国力量的不断上升，中美关系可能变得更加不稳定。一方面，澳大利亚的安全和战略利益与美国息息相关。与美国的战略联系不仅有着深厚的历史传统和高度的国内民意认同，而且使澳大利亚获得了大量的资金和技术，降低了安全成本。但是，一味依赖美国显然不是澳大利亚的最优选择。澳大利亚越来越担心美国的亚太再平衡战略变成一种“过度平衡”，直至被当成遏制中国地区影响力的工具，这将把美澳同盟置于与中国对抗的一边。另一方面，澳大利亚的经济繁荣与中国深度捆绑在一起，中澳之间密切的经贸联系为澳大利亚带来了经济增长和国家繁荣。然而，出于长期经济收益或安全考虑，或者是在某些关键的抉择时刻，澳大利亚对于中国在其资源开发领域的投资也时常采取谨慎的态度，往往将安全保障置于经济利益考虑之上。③如果在未来某一特定时刻，中美之间发生冲突，这种梦魇般的情形会迫使澳大利亚不得不在其安全同盟伙伴与经济繁荣来源之间做出选择。
亚太地区频发的争端正在加重澳大利亚战略选择的困难。以南海争端为例，澳大利亚认为，从海外贸易通道安全和国家战略安全的角度来看，如果美国海军在这一海域的存在与活动受到限制，则太平洋地区的战略平衡将遭到破坏，从而导致澳大利亚面临安全之虞。④澳大利亚战略家几乎一致认同对中国可能发展成为一个军事大国的趋势保持警惕，却对此提出了不同的应对之策。一些人主张，面对中国南海军事存在的显著扩展，澳大利亚应该把战略重点放在对本土的直接防卫上，同时在一些共同利益领域，如贸易、投资、技术开发、反恐和防扩散方面，与中国进行合作。①也有人认为，堪培拉应该更多地理解和包容中国的世界观，同时留意不要掉入绥靖中国的圈套。②另有比较温和的一派则坚持，中国的军事实力尚未得到验证，澳大利亚不应过于惧怕，同时也没有必要去冒挑战中国的危险或是过度强硬。④可以说，无论是从国民情感或战略利益判断，澳大利亚还没有准备好接受中国“主导”的地区秩序。但是，它也认识到，与中国保持良好的、密切的关系符合其战略利益，因此澳大利亚在支持美国或其他声索国时表现得相对克制。这种态度不仅源于历史上美澳同盟利益并非铁板一块、毫无嫌隙澳大利亚谋求战略独立性的努力从未停止，它希望美国参与亚洲事务，但其作用最好是保持地区战略平衡而非支配，而且也反映了澳大利亚一贯秉承的体认东西方文化差异的包容性思维，诸如澳大利亚在承认中国市场经济国家地位、支持欧盟解除对华武器禁运等问题上就与美国的态度相去甚远。
可见，随着中美之间权力转移进程中的纷扰加剧，或者当亚太地区争端恶化时，澳大利亚的战略困境和战略成本将不可避免地被放大，它将不得不在其国家安全保障和经济收益之间作出非此即彼的选择。一些分析指出，一旦中美因东海争端或台湾问题爆发军事冲突，美国会向澳大利亚施加巨大的压力以获取其军事支持，并迫使澳阻断对中国的能源供应。此种情境不啻为澳大利亚“最糟糕的外交政策噩梦”，最终将把澳大利亚置于其竭力避免的安全与经济利益无法两全的极端境地。这意味着，澳大利亚或者不得不支持其美国盟友，吞下经济衰退的苦果；或者选择背叛传统盟友而面临严重的战略代价。澳大利亚的对外政策自由度因此将受到极大限制。
面对变动的地区格局以及国家发展的外部影响因素，尽管澳大利亚亚太战略的目标仍然保持着相当大的连续性，但其实现目标的手段却随着亚太地区形势或力量分布的变化而改变。总体而言，澳大利亚各有侧重地谋求一并加强与中美两国的关系。与此同时，澳大利亚广泛联系其他亚太国家，丰富战略手段，采用多边方式兼容中美两大国，以维持其战略独立性和在亚太地区秩序构建中的重要性。为此，澳大利亚对美国采取既依赖又防止被拖人与中国对抗的策略，对中国采取既接触又保持“软制衡”的政策，对亚太地区则既加强与某些国家的双边联系又强调地区多边机制的作用，从而逐渐形成了一种比较成熟的、有代表意义的中等国家地区战略。
二、澳大利亚亚太战略的要旨
中国力量的上升已经改变了澳大利亚的战略环境，并对其传统的实现国家目标的手段造成了冲击。面对中国快速崛起、美国相对衰落以及地区不确定性增加的局面，澳大利亚采取了一种所谓“现状加( status quo plus)”的亚太地区战略，即在不改变澳基本战略目标的前提下，通过外交接触，巩固与美国的战略同盟关系，同时加强与中国的经济互动，提升其在亚太事务中的发言权，平衡国家安全与经济需求，争取做到利益均沾。①具体而言，这种亚太战略有以下四大支柱：
第一，加强美澳同盟，支持美国在地区安全事务中的主导地位。这是澳大利亚亚太战略的核心，在澳大利亚战略决策层享有极高的认同。澳大利亚前国防部长安德鲁斯( Kevin Andrews)曾就此表示，亚太地区的发展参差不齐，各国竞相施加影响力可能会成为不稳定因素，威胁澳大利亚的利益。因此，未来数十年，澳大利亚将寻求扩大并深化与美国的安全联盟。这“对澳大利亚的安全和防务规划至关重要”。②
在霍华德政府时期，这一战略取向首露端倪，堪培拉将美澳同盟视为澳对外战略的基石，寻求通过加强与华盛顿的关系，扩展同盟内容，发挥更大作用。③此后，加强美澳同盟的方针体现在澳一系列对外战略谋划中。澳大利亚2009年国防白皮书《在亚太世纪保卫澳大利亚：军力2030》确认，澳大利亚有意在同盟中承担更大的义务，参加更多的、有效的、与同盟相关的行动。①长期以来，通过首脑互访以及机制化的外长加防长年度部长级磋商，美澳双方达成共识：同盟对于美澳两国的安全以及整个亚太地区的和平、稳定和繁荣是不可或缺的。美澳同盟在澳大利亚国内一直享有很高的支持度。洛伊国际政策研究所关于澳对外政策的民调显示，2013年82%的澳大利亚人认为美澳同盟对于澳大利亚的安全非常重要或相当重要。②在2012年的民调中，74%的人支持美国驻军澳大利亚北部达尔文港。在兰德公司进行的美国亚洲盟友对中国崛起的反应的调查中，澳大利亚确信美澳同盟和美国在亚洲的安全承诺对确保地区稳定和保护澳战略利益具有核心作用。③为了凸显对美澳同盟的忠诚和高度重视，澳大利亚承诺承担更多的同盟责任。201 1年1 1月，美澳达成协议，澳大利亚同意从2012年起接纳美国海军陆战队在达尔文港的轮换和训练，直到2017年实现驻扎美军达2500人。此外，澳大利亚北部其他军事基地和设施也向美军开放，由此大大提升了美军舰机和潜艇的行动效率，使美国能以更具决定性的方式干涉未来的地区危机，并将其在东南亚的战略存在与对印度洋的直接进入衔接在一起。2013年5月《澳美国防贸易合作条约》生效，条约加强了两国公司对技术数据的分享，加快了美国武器系统向澳大利亚出口的速度。近年来，两国还在部长级会谈中就共同应对网络和太空安全威胁达成一致。
显然，美澳同盟在所涉及的地理范围、内容以及澳大利亚的参与程度方面都在不断扩展，澳大利亚正积极步入美国的地缘战略轨道，已经成为美国亚太再平衡战略的重要支持力量。在澳大利亚看来，美澳同盟的加强与澳大利亚的战略利益是一致的，澳大利亚因此享有了美国的安全保护，便捷地获得了美国的高端武器技术和防务信息。同盟的强化不仅减少了澳大利亚的防务预算支出，而且通过频繁的联合军事演习及后勤支持帮助澳大利亚夯实了国家安全的基础。正如澳大利亚外长毕晓普( Julie Bishop)评价美澳同盟关系时所指出，美国在地区和全球事务中的重要性是澳大利亚与美国一起工作的坚实基础，美澳共同致力于促进一种基于规则的国际秩序，加强印太地区的和平、稳定与繁荣。①
第二，拓展与中国的经贸关系。此为澳大利亚亚太战略的重点。得益于与中国日益密切的经贸关系以及面对中国越来越大的地区影响力，澳大利亚希望能够在获得国家安全保证和巨大的经济收益之间“利益均沾”，尽量避免“战略两难”。
澳大利亚丰富的自然资源、建全的基础设施，以及中国快速的工业化和城镇化进程使两国之间的贸易关系具有很强的互补性和持续性。中澳贸易发展十分迅速。1995年中国市场仅占澳大利亚出口总额的5%。2007年中国即取代日本成为澳最大的贸易伙伴和出口市场。据澳大利亚统计局统计，2015年1-12月中澳双边货物贸易额为1072.1亿美元。其中，澳大利亚对中国出口609.8亿美元，占澳大利亚出口总额的32.4%；自中国进口462.4亿美元，占澳大利亚进口总额的23.1%。矿产品一直是澳大利亚对中国出口的主力产品，2015年1-9月出口额为290.5亿美元，占大利亚澳对中国出口总额的62.7%。截止到2015年12月，中国仍为澳大利亚最大贸易伙伴，同时继续保持澳大利亚第一大出口市场和第一大进口来源地地位。②总体上看，中澳双边贸易额比澳大利亚与其第二大贸易伙伴美国及第三大贸易伙伴日本的贸易额之和还要多20%。③在投资方面，澳大利亚已经成为中国直接海外投资的最大目标国。中国现在在澳大利亚的投资水平是2005年的14倍之多。中澳之间教育和旅游交流的发展尤其引人注目，中国已成为澳大利亚海外学生的最大来源地和第二大游客来源国。两国关系得到了全方位、快速发展。2014年4月和11月，两国领导人互访，双方共同确认并宣布实质性结束中澳自由贸易协定谈判。2015年6月17日，双方正式签署《中华人民共和国政府和澳大利亚政府自由贸易协定》。中澳自由贸易协定在内容上涵盖货物、服务、投资等十几个领域，实现了“全面、高质量和利益平衡”的目标，是中国与其他国家迄今已商签的贸易投资自由化整体水平最高的自贸协定之一。④
中澳经贸关系的顺利发展伴随着中澳战略关系的复杂演变。在2009年的国防白皮书中，尽管澳认为中国可能会“为加强地区安全环境和基于规则的全球秩序做出贡献”，但也提及中国需要“仔细解释其军事现代化的速度、范围和结构”，以进一步增加透明度、提供更多的确定性。①该政策文件明显表现出澳大利亚政策精英对中国军事力量上升状况的不安，中国被澳大利亚媒体解读和定位为“澳大利亚最大的战略威胁”。2013年澳大利亚国防白皮书对中国有了更为正面的看法。白皮书认为，中国是地区经济增长的“积极的贡献者”，中国的军事现代化是“其经济增长的一个自然和合法的结果”，强调澳大利亚“不将中国定位为一个对手”。而同期的一项中澳共同研究则称：“中澳之间的合作在应对地区安全威胁方面不仅是可行的而且是不可或缺的，加强两国之间的安全合作将发出一个信号：美国的同盟国和中国可以克服它们之间的分歧，共同为了建立信任和和平而工作。”可见，作为一个与中国没有直接地区冲突的西方国家，澳大利亚愿意通过加强和深化与中国的接触，并在强大的经贸关系、人文交流和社会联系的基础上，促进两国整体关系的提升和战略互信的加强。
第三，强化与其他东亚国家的双边关系，增加战略资源的多元性。要做到安全收益与经济利益的均沾，澳大利亚不仅需要平衡其与中美两国的关系，而且需要引入“第三方”的影响，增加战略手段的多样性。在澳大利亚的亚太战略中，与亚洲国家特别是印度尼西亚和日本的双边关系占据了重要的地位。
澳大利亚与印度尼西亚的关系不仅关涉澳北部地区的安全与稳定，也是澳大利亚与东盟整体关系发展的基石和澳大利亚作为亚洲一部分的粘合剂。⑤印度尼西亚据有重要的战略位置，紧扼澳大利亚贸易通道。澳大利亚国家安全战略强调，“与印度尼西亚的积极关系对于澳大利亚的整体安全有着深远的贡献”，保持与印度尼西亚“积极的关系趋势是首务”。过去十多年来，澳一印尼双边关系的发展涵盖了技术、经济、文化、反恐、防务等多个领域的合作，可以被形容为“越来越亲密和成熟，尽管也有着时不时的不和的小插曲”。①2006年两国签署《龙目条约》，为双方合作应对传统及非传统安全挑战提供了条约级别的框架。2010年两国缔结战略合作伙伴关系。201 1年1 1月两国建立了一年一度的首脑会议。2012年3月两国外长与防长第一次以“2+2”方式进行了会晤，一年一度的国防部长会议也在同年9月举行，两国防长签署了新的防务合作安排协议，通过联合培训和演习等方式开展反恐合作，加强海上安全、人道主义援助、救灾以及维和行动。在经济和发展合作方面，2011-2012财年澳大利亚向印度尼西亚提供了总值达5亿多澳元的官方发展援助，系澳大利亚实施的最大双边援助项目。②
日本被澳大利亚前总理阿博特( Tony Abbott)称为澳大利亚的“盟国”和“在亚洲最好的朋友”。③1952年日澳通过《旧金山和约》实现和解后，两国经贸关系顺利发展，日本逐渐成为澳大利亚长期的重要贸易伙伴。2014年7月，日澳签署了《经济伙伴关系协议》，即两国间的自由贸易协定。2015年日本取代中国成为澳大利亚头号贸易顺差来源国。随着双边经贸关系的发展，日澳安全关系稳步改善，两国的安全合作日趋密切。2007年3月，双方签署《日澳安全保障联合宣言》，并相应建立由外长和防长参加的“2+2”会谈机制，共同谋划和扩大双方在联合军演和训练、防务情报以及军事技术和武器装备等方面的长期合作。2013年9月阿博特政府上任后，加强与日本的经济和安全关系成为澳大利亚亚太战略的重要内容。值得注意的是，阿博特政府在强化日澳双边关系的过程中，十分推崇日渐流行的所谓印度洋一太平洋战略概念，有意推动日澳双边关系向三边化结构扩展。除机制化的美日澳三边对话外，日本、澳大利亚和印度于2015年6月也建立了一个新的三边框架。在日澳印三方看来，这个新的三边动议体现了印度洋一太平洋战略框架的既有内涵，是应对亚洲快速变化轮廓的最佳方式。通过这一新的三足鼎立结构，日澳印开始积极地管理日新月异的印度洋一太平洋地区地缘政治生态，成为美国亚太再平衡战略的有效补充和得力帮手。
第四，推动亚洲多边主义的发展，谋求在地区秩序构建过程中发挥更大作用。多边主义一直是像澳大利亚这样的中等国家所普遍热衷的外交手段。自上世纪八十年代末起，澳大利亚对地区多边主义采取积极的态度。从1989年霍克( BobHawke)总理首倡的亚太经合组织(APEC)到当下澳大利亚积极参与其中的跨太平洋伙伴关系( TPP)谈判，澳大利亚可谓见证了冷战后亚太地区多边机制的蓬勃发展过程。澳大利亚认为，这些经济区域机制对于保持现有的经济开放程度和鼓励合作、驱动经济增长是必要的；同时，这些机制也是促进中美交流的平台，有助于推动中美采取双赢视角开展合作，从而维持地区稳定以便为澳大利亚从中获益创造有利的条件。苫
澳大利亚各届政府都表达了对构建“亚太共同体”不同程度的支持。陆克文( Kevin Rudd)政府对亚太共同体的提议以及对东亚峰会的推动均建基于这个前提，展现了澳大利亚谋求制定地区规则的努力。为促进亚太整合，澳大利亚长期以来把APEC和东盟地区论坛(ARF)作为其亚洲多边主义政策的两个支柱。APEC所倡导的贸易自由化和投资便利化原则符合澳大利亚作为贸易大国的基本利益取向。因而澳大利亚不断倡议加强APEC的效能，期待更深层次的地区整合推动澳大利亚与亚洲国家进行更加密切的经济互动。ARF广泛的成员国性质让澳大利亚备受鼓舞，它极力敦促各成员国加强ARF的组织基础，以便ARF能更有效地开展工作，最终走向机制化。总的来说，澳大利亚既支持现有的主要地区机制，也对与地区内其他国家共同创设新的地区组织和安排表现出强烈的兴趣。
细察澳大利亚亚太战略的四大支柱可以发现，其长期面临着传统与地缘、安全与经济之间的平衡难题。澳大利亚渴望在亚太事务中发挥更大的作用，但却被一些客观因素所制约。亚太地区是一个真正多文化的地区，澳大利亚与其地理上的亚洲邻国之间在价值观方面的差异性大于共性，双方认知与文化上的矛盾不时出现。这种矛盾自然影响到双边关系，表明澳大利亚与亚洲国家间的相互信任仍很脆弱。此外，澳大利亚随政府更替而在对外战略上的取向也有所不同，导致其可供使用的战略资源不足，难以有效履行对亚洲的承诺。目前澳大利亚在克服这些差异方面还缺乏广泛的国家共识，影响到其亚太战略的实施及效果。不难想见，这种旨在谋求利益均沾的地区战略能否成功取决于一些无法回避的前提条件。
三、战略评估：利益均沾的前提条件
亚太地区的力量对比变化事关澳大利亚的国家安全与繁荣。在相当程度上，中国崛起的地区现实赋予了澳大利亚亚太战略新的特点：兼容中美、全面接触、构建秩序，而这种战略能否顺利实施并取得预期效果则取决于以下因素。
一是地区大国关系即中美关系的演变。在中美之间采取“平衡”政策是目前澳大利亚亚太战略的基础。中国崛起的过程必然伴以在亚太地区影响力的扩大，这意味着美国在地区事务中的主导性会相对下降。根据权力转移理论的预言，如果既有的主导性大国试图以遏制崛起大国影响的方式保持其地位，则两国发生冲突甚至战争的可能性就会增大。从澳大利亚的角度来看，中美关系稳定最有利于保障澳大利亚的利益。一旦中美之间出现对抗和冲突，澳大利亚可能因选择履行同盟安全义务而身陷险境。因为，与美国站在一起将付出巨大的代价，不仅与中国的贸易关系必然会恶化，甚至会被拖入一场与中国的“核战争”。①反之，如果中美之间出现一种所谓大国协调或“共治亚太”的局面，则澳大利亚因无法扮演平衡角色也可能利益受损。
质言之，极度和谐与极度紧张的中美关系对于澳大利亚的国家利益而言都不是最佳情形，最理想的情况是澳大利亚有机会成为中美之间一个有价值、有必要、有效果的桥梁或媒介。在这种中美澳关系的框架下，澳大利亚既可以盟友的身份向美国提供如何应对中国崛起、维护地区和平以及易被亚太地区其他中小国家接受的政策观点，又能凭借与中国和睦、密切的关系规范上升大国的地区行为，以外交方式劝导其融入既有秩序。为此，澳大利亚逐渐发展出一种更平衡、兼容的方式来处理中美之间可能出现的竞争，支持美国与中国进行对话乃至分享权力，同时也相互制约，从而推动两国建立一种如陆克文所言既能深化合作又可管控分歧的建设性现实主义关系架构。②
二是美澳同盟关系的和谐性。历史上美澳同盟内的不和谐音并不鲜见。一方面，在不同的历史时期，美澳两国的国家利益并非总是协调一致，这可能危及联盟的团结。上世纪五十年代的苏伊士运河事件中，美国反对英法联合武装干涉埃及，澳大利亚却支持英国；六十年代在越南战争问题上，美国政府认为澳大利亚作为盟国贡献太少，甚至向澳政府发出了警告；而当澳大利亚与印度尼西亚发生冲突时，美国却不愿支持澳大利亚和英联邦反对印度尼西亚的军事行动，声称打击印度尼西亚袭击之类的游击战并不包括在《澳新美安全条约》的承诺之内。美国也反对向澳大利亚领导的在东帝汶的干预力量提供作战部队。同样，澳大利亚一直顶着美国的强大压力，拒绝将台湾纳入《澳新美安全条约》中。①可以说，没有任何一种联盟是完全不需要付出代价的。以史为鉴，当前澳亚太战略最关注的是，尽力避免被咄咄逼人的美国政策拖人与中国的不必要的对抗之中。
另一方面，由于面临越来越多的国内政治经济制约，美国的能力是否足以维持传统的地区防务承诺也是个疑问。尽管仍然是全球最强大的军事力量，但美国军事预算却呈下降趋势。根据2011年美国《预算控制法》的自动减支机制，美国国防开支预计从2013财年开始进入下行区间，十年间将削减4870亿美元。②美国前参谋长联席会议主席邓普西( Martin Dempsey)将军曾坦言：“我担心的是，由于我们所进行的关于战略和预算问题的谈话，世界上有人会把我们看作是一个处于衰落中的国家，而且更糟糕，是一个处于衰落中的军事力量。……这甚至可能会导致我们的亲密伙伴疑惑我们是什么样的合作伙伴。”③在这种情况下，美澳同盟带给澳大利亚的战略和安全收益可能会趋于减少。作为同盟的“副指挥官”，澳大利亚如果想在亚太地区发挥更大作用，就需要以更强烈的独立意识去承担更多的防务责任。澳大利亚独立性的提升无疑有利于中澳关系的发展以及澳大利亚与亚洲的进一步整合，却有可能影响美澳同盟的和谐团结。
三是中澳关系的发展。澳大利亚的中国政策同时追求“接纳”和“软制衡”两个目标。接纳政策促使澳大利亚发展与中国重要的经济联系，并对中国的安全诉求给予更好的理解；软制衡则采用一种相对微妙的方式与美国以及亚太地区其他国家加强关系，并与东盟接触以扩展关于政治安全和经济事务的协调，旨在建立一种以规则为基础的且能被中国所接受的地区秩序。这种关系网络有助于以一种非威胁性的多边主义形式将中国融人地区之中，避免中国与地区国家发生对抗，而不是将之排除在外或听任其逐渐臻于主导地位。接纳方式可能导致美澳关系在某种程度上的疏离，但只要不出现中美零和博弈的局面，澳大利亚还是有可能做到“既不过于支持中国也让自己置身于对抗之外”。①软制衡的政策手段相对更加丰富，从强调美澳同盟的核心性、支持美国地区战略，到在中澳关系的语境中规划美澳关系，或者发展其他更有意义和价值的国家间关系等等，都在选择之列。接纳与软制衡的政策方式混合成为一种“两面下注”战略，其基本特征表现为两点之间的一条连续性谱线，任何一届澳大利亚政府的中国政策都会在这条谱线上摇摆，目的在于最大化地利用所有选择来应对地区形势，促进澳大利亚国家利益。
阿博特政府时期，中澳关系出现新的变化，但澳大利亚对华政策依然没有脱离接纳与软制衡的框架。2013年11月中国宣布在东海设立防空识别区，澳大利亚外长对此表示“关切”，阿博特为显示对美国立场的支持也有意淡化中澳经济关系，声称“中国与我们进行贸易，是因为与我们贸易符合中国的利益”。⑦这招致了北京的强烈回应。澳大利亚政府随即重申澳中关系是“强大的”和“牢固的”，是“一种战略伙伴关系”，并宣布有意在2014年内完成与中国的自由贸易协定谈判。③特恩布尔( Malcolm Turnbull)政府2015年9月上任后，适时调整了前政府似乎过于倾向美国的政策立场，强调中澳关系长期以来的历史价值。澳大利亚政府虽然表态支持美国“自由巡航”南海，却并不打算加入美国的行动，同时仍然按计划与中国海军在南海举行实弹演练。可见，中澳关系的良性发展取决于一种缓和宽广的亚太战略环境，以兼容中国的经济主导和美国的战略存在。只有这样，澳大利亚才有可能持续培育与中国的接触互动，也才能在战略上和经济上都得到好处。
总之，澳大利亚的亚太战略是否能够真正奏效取决于它能否成功地在中美之间采取一种平衡的战略，以充分保障澳大利亚的经济与安全利益，使其独特的战略优势最大化。澳大利亚一方面强调美澳同盟的核心性，一方面推崇与其他亚太国家、尤其是与中国关系的重要性。就中美澳三边关系而言，这意味着堪培拉既不会无条件地遵从美国，也不会使自己始终处于与中国的脆弱性经济相互依赖之中，而是需要通过复杂和精细的战略计算，努力与一个崛起的大国和一个相对衰落的霸权培育出一种合作性的三边关系结构。①澳大利亚如果想做一个有影响力的中等国家，谋划一种有利于国家战略利益的地区架构，就需要在大国之间保持足够的独立性，同时以高超的政策技巧确保不致出现大国冲突的局面。
结论
“亚洲世纪是澳大利亚的机会，”②而这个机会却需要明智的战略予以保障。囿于相对孤立的地缘环境，澳大利亚在对外政策上期待进一步融入亚洲。在此过程中，与美国的安全关系以及与中国的经贸关系构成了澳大利亚亚太战略的基本背景。中国力量的上升和美国对亚太地区的战略关注，既使澳大利亚在战略上处于一种两难的局面，也为其创造了利益均沾的机遇。澳大利亚的处境也是韩国、印度尼西亚等许多亚太地区中等国家的战略写照。这些国家经济、社会相对发达，据有比较重要的地缘战略地位，却由于地区权力分布的非对称性而难以独立获得其国家战略目标。它们都与美国保持着军事同盟或伙伴关系，但在经济上却与中国的联系越来越紧密，因此愈益被中美关系、尤其是潜在的中美战略竞争所困扰。③在中国崛起的环境下，亚太地区中等国家面临的挑战是如何在权力转移过程中与一个上升大国和一个守成大国建立起一种平等、繁荣的三边关系。澳大利亚的亚太战略就是要在当下亚太地区局势趋于复杂化、地区安全议题凸显的形势下，谋求发挥更大的战略作用。目前，澳大利亚仍将美澳同盟关系置于其亚太战略的核心，对于实力日趋强大的中国则采取接纳与软制衡的混合策略，同时加强与其他亚洲国家的双边关系，并力促通过地区机制鼓励国家间互信的建立。
理想的中等国家的角色应是协调大国，而不仅仅是遵从它们。在地区政策上，对于诸如澳大利亚这样的亚太地区中等国家来说，谋求战略手段的多元化可谓是回应地区权力分配变化情境的基本原则。这一原则要求澳大利亚打造适合中等国家需求的军事能力，而不能一味依靠与美国的传统安全同盟。④降低美国在亚太安全事务中的作用不仅有助于构建澳应有的战略独立性，而且是“协调”中美所必需的条件之一。澳大利亚在战略地位、国土面积、资源秉赋以及军事能力方面的地区优势，赋予其在一个不确定的地区环境中发挥更大战略作用、保护并扩大其国家利益诉求的机遇。而实现此种诉求的前提是要起到一种媒介作用，既能够协调大国之间的战略，又要成为大国不可或缺的战略伙伴。由此，澳大利亚才能发挥一种积极的、正面的影响，同时加强与中国和美国的关系，帮助中美两国在地区和全球层次上和平解决分歧，合作追求相关的政治和经济目标。这种复杂的、混合性的、平衡的亚太战略旨在把中美关系导向和平状态，并从中获得好处。如果处置得当，努力克服其亚太战略的不对称性倾向即安全重于经济的考虑——带来的固有缺陷，那么，未来澳大利亚完全可以利用与中国的良好关系在美澳同盟中谋求更大的发言权和自主性；也可以利用自身的战略与地缘优势，从与中国的经济联系中获取更大的收益。
（责任编辑：胡传荣）