【摘要】本文分析了欧盟( EU)，二十国集团(G20)和联合国(UN)之间的关系。这三个组织以不同的方式标示着全球秩序的变革，身处其中的国家通过更密切的合作以应对跨国挑战。然而，这些组织的本质和运作方式各不相同。本文考察了欧盟在G20和联合国中的代表性问题，以及欧盟如何致力于塑造更加有效、连贯的全球治理体系。在G20中，欧盟享有正式成员的优势，但在联合国体系中没有出现这一情况，欧盟必须通过一系列制度安排来发挥作用。
【关键词】二十国集团；欧盟；联合国；全球治理
作者简介：扬·乌特斯，比利时鲁汶大学国际法学院教授，让·莫内讲席教授，鲁汶。
中图分类号：D80
文献标识码：A
文章编号：1005-4812(2016)05-0031-46
导言
本文旨在分析最重要的地区性组织——欧盟(EU)和最重要的两大全球论坛——二十国集团( G20)与联合国(UN)之间的关系。这三大机构以大为不同的方式影响着全球秩序的变革，身处其中的国家通过更密切的合作来应对跨国挑战。三个机构本身也正经历着重大变革。自2009年底起，欧盟进入了新的“后里斯本”时代，它力求在全球舞台上发挥更重要的作用，同时希望在国际机构中发挥更大影响。2008年全球金融危机爆发后，G20升级为讨论全球经济和金融合作事务的首要非正式机构。作为全球治理的普遍性论坛，联合国具有独一无二的合法性，其积极倡议的政策措施涵盖全球和平、人权建设及可持续发展等广泛领域。
本文以《里斯本条约》所述的欧盟对外关系目标和原则为切入点，分析欧盟、G20和联合国之间的关系。本文首先检视这些目标和原则（第一部分），然后论述欧盟在G20（第二部分）和联合国（第三部分）中的代表性问题及其与两大机构之间的互动。
一、欧盟对多边主义和“全球善治”的承诺
作为“世界上最成功的多边主义案例”，①欧盟自创始以来就承诺将多边主义作为全球治理的首选形式。②在2013年12月欧洲理事会通过的《欧洲安全战略》( ESS)中，欧盟将“有效多边主义”认可为对外行动的核心指导原则。③在承认全球问题需要全球性解决方案的前提下，《欧洲安全战略》指出，欧洲的“安全和繁荣越来越依赖于有效的多边体系”，并宣布将“建设更强大的国际社会、运作良好的国际制度以及基于规则的国际秩序”作为欧洲的目标。④其中重要的是，《欧洲安全战略》还强调了联合国在全球多边秩序中的支柱性作用。在2008年发布的《欧洲安全战略实施报告》中，欧盟进一步强调其总体上对多边主义的认同，以及对联合国作为首要论坛的认同。⑤欧盟声明“欧洲必须做重建多边主义秩序的领导者”，并据此将自己与多边体系内的其他行为体区别开来，在承担更多责任的同时，致力于发挥领导作用。⑥
此后，虽然欧盟官方声明和政策文件大量引用“有效多边主义”⑦概念，但直到《里斯本条约》正式生效，欧盟对多边主义的认同才大为加强。通过对联合国和《联合国宪章》的总计15处引用①、《欧盟条约》 (TEU)、《欧盟运行条约》 ( TFEU)及其附加议定书和声明将多边主义原则提升到基本法的高度，并将联合国框架奉为欧盟对外行动的指南和基准。
最近，欧盟在新出台的《全球战略》中再次确认对多边主义的承诺，该战略报告由欧盟外交和安全政策代表费德里卡·莫格里尼夫人于2016年6月提交欧洲理事会。《全球战略》声明， “欧盟将以多边主义为重要原则，以联合国为核心，建设基于规则的全球秩序”。②有趣的是，关于G20《全球战略》只提到过一次，并且只是轻轻带过。据此可以推断，《全球战略》在集中关注硬性外交政策问题的同时，未能充分凸显G20在全球金融和经济合作中的重要性。尽管如此，《全球战略》表达了欧盟改革联合国和国际金融机构的决心，以及欧盟“为问责性、代表性、责任、有效性及透明度原则站起来”的决心，这一点值得注意。
二、欧盟在G20的代表性问题及其与G20的互动
1．欧盟在G20的代表性问题
无论对欧盟新出台的《全球战略》忽视G20作何种诠释，客观地讲，自2008年金融危机起，G20就已成为国际经济合作的首要论坛。③我们在此寻求解决的问题是，身为全球“俱乐部”的G20和身为最重要区域组织的欧盟之间的关系是如何演变的。尤其要明确的是，这两个组织之间是互补关系还是竞争关系，它们是如何对彼此产生影响的。
首先让我们看看欧盟在G20峰会的代表性问题。欧盟的利益诉求既能直接通过欧盟在G20中的成员身份传达，在一定程度上，又能间接地通过某些欧盟成员国在G20中的成员身份传达。英国、法国、德国、意大利都是G20正式成员，而西班牙和荷兰则是G20会议的常规受邀国。欧盟是唯一一个在20个“最重要经济体”中占有一席的非国家行为体。①
G20既包括领导人层面也包括财政部长和中央银行行长层面的会晤。在领导人层面，由欧盟委员会主席和欧洲理事会主席（当前主席为容克先生和图斯克先生②）出席G20领导人会议。至于财长和央行行长会议则由经济和货币事务委员、部长理事会轮值主席、欧洲中央银行行长代表欧盟出席会议。
欧盟和四个欧盟成员国的G20成员身份给欧盟提供了相当有利的发言机会，成为欧盟推动其偏好的全球行动的重要杠杆。然而，数量庞大的欧洲代表也给欧盟带来了挑战。如果欧洲代表能达成一致，重复相同的信息可能会惹恼其他的G20成员。而当欧盟及其成员国未能达成共同立场时，欧洲的声音将被掩埋。③下面，我们将更加细致地探讨欧盟的议程设置以及各成员国之间的协调问题。
2．欧盟与G20的互动
从欧盟的角度看，G20往往被视为欧盟可以试图说服其他国家接受其（内部）议程的场所。④G20峰会召开之前的协调程序在欧盟各条约中并无正式规定，但G20会议之前，成员国往往会在部长理事会和欧洲理事会上进行讨论。金融危机爆发以来，欧盟就努力在G20领导人会议前开展协调工作。第一次G20国家领导人会议于2008年11月15日在华盛顿举行。开会之前，欧洲理事会就国际金融体系改革的原则和欧盟将在G20中采取的立场达成了一致意见。⑤
第二届G20会议于2009年4月在伦敦举行，欧盟在会前作了更充分的准备。同年2月，G20欧洲成员、西班牙、荷兰和卢森堡代表（代表其他欧元区国家），欧盟委员会、欧洲中央银行代表及理事会主席在柏林非正式地聚首。他们在G20会议前讨论了统一立场问题。特别是，他们一致同意对国际货币基金组织(IMF)实行更加严格的监管、对金融市场实施更加完善的管制（包括对“避税天堂”的管制）以及国际评级机构程序的统一。⑥在2009年3月19-20日召开的欧洲理事会会议期间，欧盟的共同立场得到了进一步阐述，这使针对伦敦峰会的“统一立场”得以形成。欧洲理事会定下的总体目标是，欧盟及其成员国应围绕以下目标主导国际行动：(i)推动各国尽快恢复可持续经济增长，(ii)加强全球层面的危机管理和预防能力，( iii)改善金融市场管制，(iv)支持发展中国家应对危机影响。①此外，欧洲理事会还呼吁部长理事会和欧盟委员会确保在首脑会议后开展适当的跟进工作。②在《G20伦敦峰会宣言》中，欧盟取得一致意见的主要议题包括：国际货币基金组织大幅增资；多边开发银行和贸易金融资源；财政刺激和扩张；信贷市场；国际货币基金组织监督；加强金融合作、监管和管制；国际货币基金组织改革；反对贸易保护主义以及致力于《千年发展目标》。③简而言之，欧盟取得一致意见的议题在《G20伦敦峰会宣言》中得到近乎完美的体现。唯有欧盟希望达成的《可持续经济活动的全球宪章》没有进入G20峰会议程，该议题在此次峰会上仍被认为尚不成熟。这次峰会的最大成果是确定了金融稳定论坛转型为金融稳定委员会(FSB)的计划。金融稳定理事会负责监督G20政策在国际和国家层面的执行情况。欧盟本身正致力于建立欧洲金融稳定基金，对这一决定自然是拍手喝彩。
欧洲理事会随后呼吁部长理事会和欧盟委员会要在2009年9月17日非正式会议举行前为2009年G20匹兹堡峰会做充分准备。④这次非正式会议为G20匹兹堡峰会奠定了“统一立场”。⑤在G20匹兹堡峰会上，G20国家同意了与欧盟统一立场相符的以下要点：在保留有力政策反应的同时准备退出战略；打造强劲、可持续、平衡增长框架；必须改进薪酬给付方法；全球金融治理架构；提升能源市场的透明度；反对保护主义；结束多哈回合谈判；努力在在哥本哈根气候峰会上达成协议；强化并统一会计准则；优先安排工作岗位；加强金融市场的监管和管制。然而，G20匹兹堡峰会对大多数上述要点只是表达了宽泛模糊的同意声明，尤其是和阐述详细的“统一立场”相比更加模糊。⑥尽管G20决定采取必要步骤来缩小发展差距，但它并未承诺达成“官方发展援助”( ODA)的国际目标，也未通过欧盟内部达成一致的“除武器（非军火进口）”倡议。① 从2009年匹兹堡会议得出的结论是，欧盟仍然能够将其“统一立场”引入议程，并努力在广泛的原则上取得一致，但欧盟在具体目标上尚有分歧。会后，欧洲理事会仍对G20匹兹堡会议成果表示支持，并呼吁今后要在G20会议前做好充分准备。②此外，欧洲理事会强调，“在建设强劲、可持续、平衡增长框架时，国际货币基金组织和G20必须充分考虑欧盟的经济政策体制以及整个欧元区的经济状况”，并再次呼吁，“部长理事会和欧盟委员会应确保欧盟在G20会议前做好充分准备。”③
2010年6月，G20峰议在多伦多举行。是年3月，欧洲理事会已确认此次会议的焦点为建立全球层面的金融管制和监管中心④以及解决气候变化问题。⑤同年6月，欧洲理事会商定统一立场，确定核心要点为建立危机协调与国际一致措施。特别是，坚持引入针对金融机构的征税机制，并开发全球金融交易税。⑥此外，欧盟还提出协调退出战略的必要性问题，并重申有关金融体系和国际货币基金组织治理改革的承诺。⑦多伦多峰会还对早期峰会拟定措施的开展和执行情况进行了全面评估，重申对建立强劲、可持续和平衡增长框架的支持，并将继续关注金融部门和国际机构的改革工作，支持对贸易保护主义的打击和促进发展。⑧然而，全球金融交易税和退出战略未能得到G20成员一致认可。在2010年9月的会议上，欧洲理事会强调保持金融改革领域强劲发展势头的重要性。欧洲理事会进一步指出结束世贸组织多哈谈判的必要性，并提议建立强劲、可持续和平衡增长框架。同时还进一步强调了协调立场的必要性。⑨
在G20首尔峰会的准备过程中，欧洲理事会于2010年10月28-29日举行会议。此次会议决定，G20应该就执行强劲、可持续和平衡增长框架下的政策举措表达出坚定态度，并应对世界经济增长再平衡、确认巴塞尔协议、推动多哈谈判等议题给予特别关注。①欧洲理事会进一步呼吁执行2010年10月23日G20部长级会议的决定，即改革国际货币基金组织。⑦最后，会议决定，需进一步推动对金融机构的征税工作，且需就不同征税计划进行协调，以避免双重收费。②在首尔峰会上，G20决定实施国际货币基金组织治理改革、加强金融安全网和金融监管、圆满结束多哈回合谈判、解决腐败问题、避免竞争性货币贬值。会议特别关注发展中国家，特别是其中的最不发达国家( LDCs)。G20峰会在有关强劲、可持续和平衡增长框架的相互评估进程( MAP)问题上取得了进展，并启动了首尔行动计划，该计划特别关注：(i)货币与汇率政策，(ii)贸易和发展政策、(iii)财政政策，( iv)金融改革；(v)结构性改革。
欧盟对G20议程的影响有所减弱。起草金融安全网并非欧盟事先详细商讨的内容，但该项议题和发展议题一道出现在了首尔峰会上。不过，峰会着重关注了巴塞尔委员会的问题，该项议题已由欧盟多次提及，此举正合欧盟之意。④由此可见，许多欧盟的关切点又一次在G20峰会决定中得到体现。然而，几项不为欧盟关注的议题也进入了G20峰会议程，峰会对金融机构的全球征税问题仍然闭口不谈；
欧洲理事会在其2011年2月4日的总结报告中指出，欧盟将与第三国合作，以解决能源价格的波动问题，并将在G20峰会上推动这项工作。⑤这已是G20首尔峰会议程中的重要议题。⑥在之后的欧洲理事会会议上，鉴于福岛灾难，理事会又重申了这一承诺。⑦范龙佩主席和巴罗佐主席在欧洲理事会会议开始前便分享了各自的想法。他们呼吁“复兴G20的集体精神”，并对下述议题给予优先考虑：(i)恢复增长和解决全球失衡；(ii)在国际金融市场改革方面取得进展；(iii)使国际货币体系更具弹性；( iv)推动贸易，使之成为支持全球经济增长的最有效方式；(v)确保粮食安全，推动G20发展议程；(vi)继续解决腐败、能源和气候变化问题；( vii)改善全球治理。⑧此外，会议还提到金融交易税方案，并深信G20成员采用类似方法可以帮助欧盟应对全球挑战。因此，欧盟强烈支持在G20会议上进一步讨论该问题。下一届G20峰会的准备和目标在201 1年10月23日的欧洲理事会会议上被确定下来。欧盟再次重申，G20应努力确保经济的强劲、可持续、平衡型增长。①
在2011年11月G20戛纳峰会期间，欧元区危机受到高度关注。G20峰会达成了一项关于经济增长和就业的行动计划。此次峰会决定继续努力建设一个更稳定、更有弹性的国际货币体系，这也是欧盟议程中的一大要点。G20成员国进一步就金融部门改革达成协议，以求解决商品价格波动问题、改进能源市场、应对气候变化、避免贸易保护主义、应对发展挑战、加强打击腐败力度、改革21世纪全球治理。欧洲议程中的问题全部在峰会期间得到解决，因此从欧洲的角度来看，戛纳峰会非常成功。会议甚至明确吁求巴塞尔协议。政策承诺清单更是对欧盟和欧元区给予特别关注。②尽管全球金融税还是未获通过。但G20峰会认可了“我们某些国家提出的出于各种目的向有金融部门征税的倡议，包括金融交易税，特别是以支持发展为目的的征税。”③
20 12年G20峰会于6月18-20日在墨西哥洛斯卡沃斯举行。这是第一次在拉丁美洲举行的G20峰会。在同年的欧洲理事会春季会议上，欧盟确定了这次首脑会议的四项优先议题：(i)继续将增长和就业作为G20峰会的首要议程，包括大力支持墨西哥优先推动绿色增长，同时包括解决全球化的社会维度问题，尤其是青年失业问题；( ii)继续强化国际金融架构，强调全面执行2010年国际货币基金组织改革方案的必要性；( iii)在金融市场改革方面取得进一步的实质性进展，特别是在推进影子银行、信用评级机构以及国际会计标准的趋同性问题上；( iv)通过实施201 1年有关食品价格波动和农业的行动计划，解决粮食安全问题，通过进一步实施首尔发展行动计划促进发展。④的确，G20通过了洛斯卡沃斯经济增长和就业行动计划，根据该计划，每个G20成员将采取针对适合本国的措施，来提升市场需求、刺激经济增长、增强市场信心和金融稳定性。它重申增加4560亿美元的国际货币基金组织资源及执行2010年国际货币基金组织份额和治理改革两项承诺。G20峰会还郑重宣布，将进一步推动多哈回合谈判，争取贸易便利化，同时为最不发达国家精简人世程序。①
2013年的圣彼得堡G20峰会由俄罗斯主办，欧盟优先考虑的议题有：(i)将增长问题和就业作为G20峰会的首要议程；(ii)完成金融改革；(iii)推进避税和逃税治理工作；( iv)完成国际金融架构改革，推动发展、反腐败和能源问题的解决。②G20峰会于2013年9月5-6日举行，虽然在会议间隙，叙利亚危机受到热烈讨论，但会议仍取得了许多重要成果。G20领导人致力于加强贸易透明度，强调应着力确保区域贸易协定与多边贸易体系之间的相容性，将反对保护主义承诺延长至2016年。他们赞同“彼得斯堡发展观”，支持出台“有关G20发展承诺的圣彼得斯堡问责报告”，并赞同“有关税基侵蚀和利润转移的行动计划” ( BEPS)。3i
对欧盟来说，2014年11月15-16日的G20布里斯班峰会，成为第一次将关注点从应对全球危机转向支持经济复苏的G20峰会。欧盟优先考虑的议题有：(i)通过一项有关经济增长和就业的布里斯班行动计划，其中应涵盖一套可信的监测实施系统，以确保问责的有效性；( ii)继续推动金融监管改革，特别是提出一份有关具有系统重要性银行的损失吸收能力的建议报告；( iii)推进G20税收议程，打击跨境避税、偷税、漏税；(iv)推动国际货币基金组织改革和G20在发展、反腐败和能源领域的工作。④G20峰会通过了关于经济增长和就业的布里斯班行动计划，并重点强调投资。峰会还重申了以下承诺：致力于建设更加公平的税制，为金融监管、全球气候行动和贸易开放提供新动力，同时推动反腐败、能源和可持续发展领域的工作。⑤
第十届G20领导人峰会于2015年11月15-16日在安塔利亚举行，会议由土耳其主办。欧盟将以下六个议题作为优先事项：(i)难民危机的集体应对；(ii)适时的G20增长战略和相应的就业计划，以及G20投资议程；(iii)解决青年失业和社会包容问题，在此问题上，欧盟支持G20目标，即到2025年将在劳动力市场中永久性失业风险最高的年轻人失业率降低15%；(iv)推进税务透明度工作，包括税基侵蚀和利润转移行动计划( BEPS)的最终确定和执行工作：(v)就帮助最不发达国家问题为世贸组织内罗毕部长级会议寻求解决方案：( vi)执行2015年9月在联合国达成的2030年议程，推动一项强健、目标远大并且有包容性的“巴黎协定”，来管理2020年以后的气候变化集体行动。①G20峰会确定了最终的G20/经合组织BEPS措施。此外，为实现2%的增长目标，会议发展出一个问责框架，以帮助各国将自身增长战略与多变的全球环境相适应。领导人还同意，在2025年前将G20国家中最有可能被劳动力市场永久抛弃的年轻人失业率降低15%。关于2030年议程，成员国承诺将采取行动，努力实现可持续发展目标( SDGs)，并重点关注低收入的发展中国家。②
欧盟和G20是在国际舞台上令人关注的两大机构。G20并不是《欧盟运行条约》第220条中提及的传统国际组织，而《里斯本条约》对欧盟如何处理与此类机构的关系，也几乎没有提供行动指南。此外，欧盟不是一个国家，这为欧盟及其成员国同为成员的诸如G20等国际组织带来了问题，在这些国际组织中，欧盟以外的其他G20成员均为国家。然而，在这两个组织中，金融危机和全球应对都需要有力地将许多议题引入两大组织的议程。二者之间的关系在许多方面都是共生的：欧盟依赖G20峰会将其议程推上国际舞台，同时通过其在G20组织中做出的承诺，推动自身的国内立法议程。与此同时，出于上文所述的各种原因，二者之间的关系既存在许多现实问题，也面临许多潜在问题。
三、欧盟在联合国的代表性问题及其与联合国的互动
1． 欧盟参与联合国的法律基础
欧盟在联合国和联合国系统中的地位是由两方面决定的：一是纳入《欧盟条约》(TEU)和《欧盟运行条约》(TFEU)的联盟内部成员国的权力分配；二是形成联合国和联合国系统法律框架的构成条约（包括《联合国宪章》）、决议、议事规则和其他文书。《欧盟运行条约》为“联盟与国际组织关系”单独列出一节。①该条约第220条第一款规定，“联盟应当建立与联合国及其专门机构合作的所有适当形式……与国际组织合作的类似规定存在于各种不同的政策领域。②应当注意的是，这些条款中的“合作”并不一定包括获得或者请求在联合国某个机构中的会员资格，因为这将以达成与《欧盟运行条约》第216条和218条的要求和程序一致的国际协议为前提。③
虽然欧盟的基本法并不包括明确授予欧盟在国际组织中获得成员资格的一般能力的条款④，但基于欧洲法院( ECJ)的意见，这样的能力是广泛认可的。在“意见1/76”中，欧洲法院肯定了共同体建立国际机构并向其提供决策权的能力。⑤正如法院明确承认欧盟建立一个新的国际组织的权力，欧盟同样有加入一个已经存在的组织的权力。根据第216条和218条的要求和程序，成为一个国际组织的成员需要签署国际协议。《欧盟运行条约》第216条第一款规定可在四种情况下与国际组织签署协议：(1)条约如是规定；(2)协议的缔结对于实现条约中提出的目标是必要的；(3)具有法律约束力的联盟法案如是规定；(4)可能会影响共同规则或改变其范围。⑥其中，第一个和第三个是指有明确权限存在的情况，而第二个和第四个指的是隐含的权限。因此，出于实现条约目标所需，以及在那些欧盟拥有专属或共享的内部权限的领域内，欧盟可能会缔结国际协议。
正如霍夫迈斯特( Hoffmeister)指出的，“从法律的角度看，欧盟在多边论坛中的正式地位情况在受制于欧洲共同体专属权限的政策领域是最强的。”①但是，在那些欧盟成员国共享权限的领域，欧盟同样已经广泛运用了其权限，由此，可以得出欧盟参与国际组织的强有力论据。②然而，强有力的内部权限不一定对应强势的参与权。国际劳工组织就是其中的一个例子，欧盟在该组织中的弱势（观察员）地位不足以确保其在就业政策上广泛权限的有效行使。
尽管欧盟法根据特定联合国机构的活动领域与欧盟内部与成员国之间的权限划分是否对应来授予联盟权限，以获得联合国系统中的观察员甚至正式成员国地位，但这一地位的实际获得取决于联合国各平台的制度框架。
联合国的法律框架是决定欧盟参与联合国的可能性和程度的第二个决定性因素。联合国仍然是一个主要以国家为中心的机构，因此是欧盟外交政策和活动的一个具有挑战性的环境。只有少数的联合国机构允许其他国际组织作为正式成员参加。绝大多数机构会限制它们的参与以减少观察员权利或者完全排斥任何的正式参与。为了符合其有效多边主义的承诺以及维护在国际层面上的权限行使，欧盟不断寻求确保在联合国中的优势存在。正式的成员身份被视为终极目标。然而事实上，欧盟提高地位的努力仅仅取得了缓慢和部分的成功，并且遇到了相当大的阻碍。欧盟委员会主席巴罗佐和副主席阿什顿在2012年“逐步改善欧盟在与《里斯本条约》目标一致的国际组织和其他平台中地位的战略”中提出了一个更为保守的政策。①虽然这一战略仍然坚持“提高欧盟地位及其与欧盟条约目标的一致性”，但是它没有提及任何具体的谈判目标。②到目前为止，就联合国系统而言，欧盟仅享有联合国粮农组织和国际食品法典委员会的成员国地位。在大多的联合国机构中，欧盟拥有的是观察员身份。
2． 对外代表和内部协调
作为一个拥有28个成员国的联盟，欧盟需要一个复杂的内部协调机制，以此确保欧盟和所有的成员国代表在联合国“用一个声音说话”。此外，一个复杂的条约规定和内部安排框架支配着欧盟在各联合国机构中的对外代表。
《里斯本条约》生效前，欧盟的对外代表在“第一支柱”（即共同体）问题上由欧盟委员会负责，在其他所有问题上则由欧洲理事会轮值主席国负责。这种解决方法的优势是理事会主席国作为联合国成员国容易适应联合国以国家为中心的结构。它可以顺利地在为国家保留的发言时间中为欧盟发表主席声明，传阅文件以及与第三国谈判。然而，缺点是因其六个月的轮值期而缺乏稳定性，轮值主席国不断变化，第三国还批评其对外代表缺乏透明度。此外，当在会议期间欧委会和轮值主席国代表必须视议程项目而调换位置时，后勤保障问题随之而来，欧盟的代表性也显得混乱。③
《里斯本条约》不仅取消了欧盟的三个支柱结构，还试图通过一系列的制度改革来提高欧盟对外代表的连贯性和统一性。在欧盟的权限范围内——包括作为一种特殊权限的欧盟共同外交与安全政策以及欧盟拥有专属权限或行使共享权限的非共同外交与安全政策问题——欧盟目前只通过自己的官员来代表联盟。根据会议的不同主题和级别，欧盟对外代表的责任落在欧盟委员会、欧洲理事会主席、高级代表／副主席或者欧盟对外行动署上。成员国尽管遵守真诚合作的原则（《欧盟条约》第4条第三款），但是成员国仍有权限实施其本国的外交政策。它们的权限范围包括没有授予欧盟权力的领域以及欧盟尚未行使其权限的那些欧盟与成员国共享权限的领域。每当一个问题既属于欧盟又属于国家的权限范围时，相关代表将基于该议题的“要旨”或者“优势”是否在欧盟的权限范围内而做出决定。
欧盟在联合国平台中立场的内部协调有多种用途，所有工作都有助于一个更大的目标，即提高有效性和欧盟对外行动的影响力。首先，欧盟各成员国和欧盟机构之间的协调是必要的，以确保所有的行为体“用一个声音说话”，并且投票一致。其次，在那些欧盟没有正式地位的平台中，进行协调是为了确保成员国采取的立场不仅要一致，还要符合欧盟现有的立场。此外，每当欧盟和其成员国在一个联合国机构中都拥有成员地位时（“混合”），就有必要开展协调，以确定在每个单独的议程项目中谁将行使投票权和发言权。①
《欧盟条约》第4条第三款规定了欧盟成员国承诺真诚合作的原则，这一原则作为欧盟法的基本原则之一贯穿于所有的政策领域和国家职能中。在对外行动领域，它约束成员国避免了任何可能会削弱联盟谈判地位的行为。②在共同外交与安全领域，《欧盟条约》第24条第三款更加明确地规定了“成员国应当以一种忠诚和相互团结的精神积极和毫无保留地支持联盟的对外和安全政策，并且应当遵守欧盟在这一领域的行动”。对连贯一致的联盟政策的承诺限制了欧盟成员国采取单边行动的自由，并且预设了一定程度的内部协调。这一协调的责任通过《欧盟条约》第34条第一款提升为法律义务，该款规定，“成员国应当在国际组织和国际会议上协调行动，支持联盟在这样的场合中的立场”。至于联合国安理会，欧盟没有正式身份，欧盟成员国也不都是安理会成员，《欧盟条约》第34条第二款责成与会成员国形成“合作”，以“捍卫联盟的立场和利益”，并且保持其它欧盟成员国和高级代表/副主席的“完全知情”。
实践中，这些法律义务被转化为一个复杂的协调过程，遍布多个场合、机构和渠道中。一般来说，这一过程可以被划分在布鲁塞尔的一般战略制定，以及在纽约、日内瓦、罗马和联合国机构的其他会议地点那些具体场合的微调上。在布鲁塞尔，欧盟理事会（部长理事会）确定欧盟在联合国的优先事项和地位。它由政治和安全委员会协助，政治和安全委员会是有关共同外交与安全政策、共同安全与防务政策问题的欧洲代表团在纽约的主要接触点。①然而，到目前为止，绝大部分的工作是在欧盟理事会的多个工作组和委员会中完成的，有许多对欧盟在联合国中的参与具有直接相关性。②其中最重要的是联合国工作组( CONUN)，其职责之一是监督联合国工作，协调联合国高层职位的候选人资格以及领导有关联合国会议的协调过程。③联合国工作组在负责不同主题和地域的欧盟理事会工作组所处理的联合国事务上发挥一种“监督作用”。④通常，工作组会面不超过每月一次，并且一般是在不公开的场所中，聚集了来自28个成员国的代表。自《里斯本条约》生效以来，欧盟对外行动署的官员已经接替了许多欧盟理事会筹备机构的主席作用，从而取代了为期六个月的轮值主席国地位。⑤
在布鲁塞尔制定的战略需要通过在各联合国机构的“实地”谈判进一步完善。和许多欧盟理事会工作组的主席身份一样，欧盟对外行动署已经继承了轮值主席国作为当地协调进程的领导者角色。被派往多边组织的欧盟代表团在《里斯本条约》生效后被认为应当“尽快承担……轮值主席国在当地协调方面履行的作用和职能”⑥，这给它们在专业知识和人力方面带来不小的挑战。据估计，每年有1300场的协调会议在纽约召开，另外有1000场在日内瓦举行。⑧
结论
本文一方面考察了欧盟和G20之间的关系，另一方面考察了欧盟和联合国及联合国系统的关系。文章分析了在G20和联合国中欧盟如何被代表，以及欧盟如何在这两个机构中促进更加有效和协调一致的全球治理体系。在G20中，欧盟有正式成员这一优势，而在联合国和联合国系统中，情况却并非如此，欧盟不得不根据在各种机构中的地位进行运作。然而，欧盟在G20和（大多数）联合国与联合国机构中独具代表性，使得欧盟在倡导“问责性、代表性、责任、有效性和透明度原则”上处于特权地位。然而目前来说，缺失的是一种一体化的欧盟战略，以合理的方式将G20进程和联合国体系中的动态连接起来。这是联合国大会已经寻求多年的事，若欧盟能够为此更加系统地部署其外交资本，就再好不过了。
（责任编辑 赵裴）