【摘要】从千年发展目标到可持续发展目标，G20持续关注联合国发展议程的落实。G20落实2030可持续发展议程是双赢选择，一方面有利于G20转型成为长期性综合治理平台，并系统化其发展议程；另一方面也为联合国推动落实2030可持续发展议程树立了榜样。G20平台的特点决定其在落实2030可持续发展议程上将主要发挥补充性和引领性的作用。G20如果能够更好利用其召集和动员能力以及提高政策一致性的明显优势，同时改善其落实能力，那么G20推动落实2030可持续发展议程还是具备较大潜力。
【关键词】G20；2030可持续发展议程；G20杭州峰会；千年发展目标
作者简介：张海冰，上海国际问题研究院研究员，博士，上海，200233。
中图分类号：D80
文献标识码：A
文章编号：1005-4812(2016)05-0047-60
2016年G20杭州峰会的一个重要预期成果是制定落实联合国2030可持续发展议程的集体行动计划。围绕发展问题，杭州峰会将实现G20历史上的两个“第一次”：第一次把发展问题置于全球宏观政策框架的突出位置；第一次就落实2030年可持续发展议程制定行动计划。①对于2030可持续发展而言，G20杭州峰会将在推动全球落实上迈出关键的第一步，具有开创和引领意义。对于G20而言，落实2030可持续发展议程将推动其从一个协调全球经济事务的首要平台发展成为一个更为综合的全球治理平台。
一、G20的发展议程
发展议题并不是G20的新议题，从1999年G20财长和央行行长会议（简称G20部长级会议）建立之初，发展便是主要议题之一。加拿大学者约翰·柯顿系统梳理和总结了从1999年到201 1年间历届G20部长会议和领导人峰会在发展议题上的进展，认为“G20在全球发展治理中的投入和创新处于持续增加的趋势，而且G20既处理了传统的发展问题——发展援助，也开拓了发展问题的新领域一一贸易、粮食安全、基础设施等。对于发展问题的关注在G20治理的六个纬度上都有所体现。”①
（一）G20部长级会议时期的发展议程
G20部长级会议时期(1999-2008)，发展便是主要议题之一。以应对1997年亚洲金融危机为由而组建起来的G20非正式对话机制，在其初期的1999年、2000年和2001的三次部长级会议上，主要议题是亚洲新兴市场国家金融领域的稳定和发展问题，其中2001年峰会受“9-11事件”影响，主要关注恐怖主义议题。2002年的印度新德里G20部长级会议，首次讨论了千年发展目标问题，开始关注更为广泛的发展议题。随后的2003年墨西哥莫蕾利亚会议，2004年的德国柏林会议和2005年的中国北京会议，对千年发展目标都给予了持续的关注和重视。其中，2005年的中国G20部长级会议还发布了《关于全球发展问题的联合声明》，强调了“二十国集团作为发达国家和新兴国家之间政策对话的主要论坛，应在解决重要的发展问题上发挥积极作用。”②2006年到2008年的澳大利亚、南非和巴西的三次G20部长级会议上，越来越多的发展议题加入，其中2007年的南非会议将气候变化与经济发展关联起来，2008年的巴西会议提出了要通过多边开发银行和国际金融机构改革来促进基础设施建设。
回顾G20部长级会议在发展议程上的进展，几乎所有当前讨论的发展问题都涉及过，并且早在2002年G20就开始关注落实联合国的发展倡议。由于G20部长会议期间，发展议题的对话是在成员国财长和央行行长之间展开的，因此发展议题对财金政策的潜在长远影响具有非常积极的意义。
（二）G20领导人峰会时期的发展议程
G20上升为领导人峰会以来（2008-至今），发展议题逐渐呈现出两个比较积极的趋势：一是更加强调经济增长和发展问题的关联，将发展议程纳入宏观政策协调的呼声逐渐受到重视；二是G20在发展议程上的资源动员能力和集体行动力不断加强。
发展和增长的关联在全球金融危机背景下显得尤为重要。没有发展中国家的发展，全球经济的强劲、可持续和平衡增长是不可能实现的，对于这一点G20已经形成了广泛共识。发展不再被作为一个相对孤立和专属于新兴和发展经济体的议题。2009年G20匹兹堡峰会在《G20的强劲、可持续和平衡增长框架》中，明确提出了促进经济平衡和可持续发展，以缩小发展不平衡，减少贫困。①2010年《二十国集团多伦多峰会宣言》第47条再次强调了“对于实现强劲、可持续、平衡增长并有效抵御冲击这一宏大目标，缩小发展鸿沟、消除贫困是不可或缺的。”②2016年G20杭州峰会则把促进经济增长和落实2030可持续发展议程这一更为广泛的发展目标结合在一起。从G20发展议程看，领导人峰会在应对危机、促进世界经济增长、推动全球经济治理改革和实现发展目标这四个主要任务上，现阶段和未来较长时间内对于增长和发展的关注将会是一个重点。越来越多的事实表明，经济增长并不意味着可持续发展的实现，增长会带来新的发展问题，比如贫富差距加大造成的社会不公平，以及经济增长带来的环境破坏等等。因此，G20的发展议程具有了统领所有议题的潜质，如果没有把可持续发展作为衡量经济增长、全球治理改革和危机应对结果的重要因素，其结果很可能造成可持续发展长远目标的损害。
就发展资源动员而言，G20具有明显优势。G20不仅包含了全球最大的传统发展援助提供国，还包括了新兴援助大国。G20的外围组织如商业20、市民社会20、智库20等等，在动员更为广泛的社会资源方面具有较多影响力。同时，国际多边开发银行、经合组织都参与了G20发展议题的讨论。因此，就资源动员能力而言，G20的优势十分明显。2010年G20对国际货币基金组织、世界银行和多边开发银行的增资，是最好的例证。增资举措为发展中国家获取更多的发展资源提供了实质性的支持，其中对非洲开发银行增资200%，其年度贷款水平相应增长3倍。③具体的增资情况见表1。
就G20的集体行动能力而言，除在危机初期推出的共同经济刺激方案外，在推动与发展相关的国际金融机构改革上也已取得实质性成果。按照匹兹堡峰会共识，“增加发展中国家和转轨国家3.13%投票权。再加上前一阶段改革增加的1.46%投票权，已向发展中国家和转轨国家转移4.59%的投票权，总投票权达到47.19%。G20承诺将继续推进改革，最终实现发展中国家和发达国家平等分享投票权的目标，同时保护最小国家利益，形成一个动态公式以反映各国经济权重变化和对世行发展使命的贡献。同时还核准国际金融公司的发言权改革，将总额为6.07%的投票权转移给发展中国家和转轨国家，使其投票权增至39.48%。对于国际货币基金组织的改革，G20推动发达成员国向富有活力的新兴市场国家和发展中国家转移至少5%的份额，并承诺保护国际货币基金组织最贫困成员的投票权。”①
G20还通过建立发展工作组形成发展共识和发布共同行动计划的方式来展现其集体行动能力。2010年加拿大多伦多峰会建立了发展工作组( DWG)，授权其根据G20重在促进经济持续增长的目标，完善发展议程，制定跨年度行动计划，并提交首尔峰会讨论通过。2010年G20首尔峰会发布《关于共享增长的首尔发展共识》①，承诺将加强同发展中国家特别是低收入国家的合作，帮助他们加强能力建设，最大程度发掘增长潜力，进而为世界经济再平衡作出贡献。这份G20的首份发展共识确认了九大重点发展领域，包括(1)基础设施投资；(2)人力资源开发；(3)贸易；(4)私人投资和就业；(5)粮食安全；(6)弹性增长；(7)金融包容性；(8)国内资源动员；(9)知识共享。与此同时，首尔峰会还发布了《跨年度行动计划》，提出了具体的行动原则：(1)关注经济增长；(2)全球发展伙伴关系；(3)全球或区域系统性问题；(4)私营部门参与；(5)互补性；(6)成果导向。首尔峰会标志着G20成员国已经开始以共同方式来实现发展。②以首尔峰会为起点，G20建立起较为完善的发展政策框架，明确了其发展议程的重点领域，后续的峰会均是在此基础上有所增减或者强调。其中，墨西哥峰会增加了包容性绿色增长，将G20的优先领域扩大到十个。（具体情况见表2）
二、G20落实联合国2030可持续发展议程的角色和优先领域
G20成员都是联合国成员，在落实2030可持续发展议程方面具有天然的义务和责任，同时也是与2002年的G20印度部长会议将联合国千年发展目标纳入发展议题一脉相承。G20落实2030可持续发展议程是双赢选择。对G20而言，制定落实2030可持续发展议程的集体行动计划为系统整合G20以往发展议程提供了难得的契机。对联合国而言，借助G20平台可以切实推动2030可持续发展议程落实，同时G20的集体行动计划和国别行动方案也是树立发展榜样的最佳选择。
2030年可持续发展议程是一份包括17个可持续发展目标和169个具体目标的纲领性文件，在延续千年发展未竟目标的基础上加入了更为综合的发展目标，全面兼顾了可持续发展的经济、社会、环境和安全四个纬度。这份新的发展议程体现了国际社会对于发展和转型过程中存在各种问题的关切，并且难得地形成了共同的发展目标和共识。这份富有政治雄心的全新发展议程，既适用于发展中国家，也适用于发达国家，其基本目的是在发展的进程中“一个都不能拉下”，最终目的在于推动世界在今后15年内实现消除极端贫困、战胜不平等和不公正及遏制弋候变化。如此宏大的发展议程，需要动员广泛的政治、经济、社会资源，激励全球各国政府给予关注，才有可能在最终的目标实现上取得实质进展。
（一）G20在落实2030可持续发展议程中的角色
G20始终强调其在落实2030可持续发展议程中的角色是“补充性”的，联合国才是落实2030可持续发展议程的首要机构，G20主要辅助联合国做出发展贡献。首尔峰会公报对于G20的“补充性”角色做了具体说明： “作为国际经济合作主要论坛，G20可在帮助发展中国家尤其是低收入国家实现千年发展目标方面发挥作用，与捐助国、联合国系统、多边开发银行和其他机构的努力形成补充。我们的角色要同自身促进全球经济合作的职能相一致。我们认识到，发展中国家特别是低收入国家保持持续、高水平的包容性增长虽不足以消除赤贫问题，但对减贫事业极为必要。”G20“要同现有的发展努力相区别、相补充，避免重复劳动。要从战略上重视能发挥G20比较优势和体现附加价值的领域，彰显其作为国际经济合作主要论坛的核心职责。”①
G20的“补充性”角色与其实际发展贡献相符。一方面，G20对于自身的定位是协调全球经济事务的首要平台，2030可持续发展议程包含的目标并不局限于经济指标，因此G20的落实行动计划很难全面覆盖所有的可持续发展目标。另一方面，尽管G20对发展议题的关注持续上升，内容和领域也在不断扩大，但是由于发展议题的长期性属性，这个议题无论在G20部长级会议时期还是领导人峰会时期都没有成为真正意义上的核心议程。造成发展议程非主流化的原因，既因为发展工作组属于协调人轨道，与掌握金融资源的财金轨道对话融合脱离；也因为G20发展工作组的层级过低，并不具备协调其他工作组的权力和能力。因此，即使G20仅仅是发挥“补充性”角色，也面临不少制约因素。
“补充性”并不意味着可有可无的次要性，在落实2030可持续发展议程上G20的“引领性”角色不可或缺。囊括系统性大国的G20更容易推动发达国家和发展中国家达成共识。相比之下，联合国成员过多导致协调困难，经合组织则因“援助国俱乐部”的性质导致“合法性缺陷”。①并且，G20的非正式特性使其更容易避开成员国国内立法部门的政治障碍，更迅速有效地开展国际合作。②在引领全球落实2030可持续发展议程方面，G20为南北合作和南南合作提供了有效的对话平台，在新型全球发展伙伴关系建立方面具有优势。G20通过集体行动和国别落实相结合的方式，为推动全球各国落实2030可持续发展目标树立榜样。
（二）G20落实2030可持续发展议程的优先领域
首尔峰会虽然确立了G20的发展议程框架，但是九大发展领域缺乏内在逻辑和联系。实际上，这九个领域只是指出了影响发展中国家发展的九个方面的重要问题。相比之下，2030可持续发展议程则系统地规划了人类社会未来15年的共同发展目标，获得了最大范围的国际认同。G20将发展议程的重点放在落实2030可持续发展目标上，既增强了G20发展议程的系统性，也可以提高G20发展议程的合法性基础。杭州峰会之前的历届G20峰会主席国都在发展议程上加入各自偏好的发展议题，发展领域的重点每年都有所调整，在秉承自愿落实原则的情况下G20发展议程的灵活性得到保障，但是落实和实施效果却不尽如人意。因此，G20在落实2030可持续发展议程上，首先需要考虑的问题是如何有选择地落实，其次是如何切实提高集体行动力。
在选择优先落实领域方面，G20主要选择那些自身具有比较优势并且能够贡献价值增值的发展领域，这其实也是G20 -贯的传统。与八国集团( G8)关注发展议题相比，G8注重人权、国家结构调整、移民冲击等问题，而G20则更多关注国家的增长、全球不平衡调整、系统性风险的管理等。①根据G20发展工作组已经多次展开的关于落实2030可持续发展议程的集体行动计划的讨论草案来看，以下16个重点领域基本获得了G20各成员方的认同，但是仍然有待杭州峰会成果公布的最终确认：(1)基础设施；(2)农业、粮食安全和营养：(3)人力资源发展和就业；(4)普惠金融和侨汇；(5)国内资源动员；(6)工业化；(7)包容性商业；(8)能源；(9)贸易和投资；(10)反腐败；(11)国际金融结构；( 12)增长战略；(13)气候融资；(14)绿色金融；(15)创新；(16)全球健康。这16个优先领域基本涵盖了17个可持续发展目标，只是在具体的落实领域上有所侧重。其中，可能相对较新的领域是全球健康。但是，实际上在2014年G20澳大利亚峰会上，已经将卫生健康问题纳入领导人的对话，鉴于埃博拉疫情的紧急状况，布里斯班峰会后还发布了《二+国集团领导人应对埃博拉疫情布里斯班声明》。无论是出于全球危机事件的应对，还是出于人道主义，抑或是减贫和发展的目的考虑，将卫生健康纳入G20落实2030可持续发展议程的重点领域都是必要的。
在国别落实方案上，G20集体行动计划可以起到指导和引领作用，但是最终还是要看成员国自身的优先发展战略和选择。G20平台为集体行动计划和国别落实方案更紧密地联系在一起提供了现实可能性，也为提高G20发展议程的对话效率和加强共同行动能力提供了基础。同时，在一个初步确立的优先发展领域框架下，将有助于G20通过建立相关的同行审议制度，来监督成员国的具体落实效果。
三、G20如何更加有效地落实2030可持续发展议程
G20在过去十几年中对于发展议题的持续关注，为其落实2030可持续发展议程奠定了基础。G20具有政策协调和发展资源的动员优势，但是也面临着执行和落实能力较弱的难题。如何更好地发挥优势，同时提升G20的行动能力是落实2030可持续发展议程的关键。
（一）G20应更好发挥其独特优势
G20在落实2030可持续发展议程上究竟具备哪些优势？李小云和周太东提出了五个方面的优势：(1)与联合国相比，G20因为相对较小的规模而具备更大的灵活性；(2) G20因为包含了新兴市场和发展中国家，具有更为多元的发展经验；(3) G20的集体行动力对于落实可持续发展议程而言至关重要；(4) G20的榜样作用，尤其像中国和韩国这样的国家可以成为“发展样板”；(5) G20“全政府”式的全方位政策模式，可以将发展纳入更广泛的政策框架等等。①从成员数目上看，G20的确比联合国更容易达成共识。但是也正如李小云和周太东在文章中所指出的那样，因为价值观上的分歧，G20发达成员和新兴成员之间欠缺凝聚力。就发展经验和典范作用而言，G20在国际发展合作领域的实际效用有限，国际发展合作的众多案例已经表明发展经验的成功复制并非易事，发展经验的分享更多是提供发展知识，与真正意义上的发展实践尚存在距离。因此，相比于灵活性、发展样板和知识分享而言，G20更为显著的优势在于其召集和动员能力，以及推进政策一致性方面的优势。
1．召集和动员能力
G20的召集能力体现在可以在领导人这一最高的政策对话层面推动共识达成，并且在全球形成共同行动的政治意愿氛围。这种召集能力正如戛纳峰会强调的“G20将主要经济体以平等身份集聚一堂、开展合作并采取行动的创始精神最为核心。”②通过定期磋商、加强宏观经济政策合作、交流各自经验以及持续评估等举措，G20在推动各国开展广泛的发展合作、增强成员方和国际社会对于2030可持续发展议程的认知方面具有不可替代的优势。G20的优势在于：1、代表性。G20构成兼顾了发达国家和发展中国家以及不同地域之间的平衡，人口占全球的2/3，国土面积占全球的60%，国内生产总值占全球的90%，贸易额占全球的80%;2、平等性。G20采用协商一致的原则运作，新兴市场国家同发达国家在相对平等的地位上就国际经济金融事务交换看法；3、实效性。G20峰会通过一系列重要决定，为应对金融危机、促进世界经济复苏、推动国际金融货币体系改革发挥了重要作用。① G20不仅将全球主要经济体聚集在一起，而且还推动了联合国、世界贸易组织、国际劳工组织、世界银行、国际货币基金组织和经合组织等国际组织，以及部分非G20成员，保持连续性、密集性的政策对话。每届峰会都具备不断凝聚新的政治共识和意愿，推进全球经济治理议程的潜在可能。在集体行动计划的基础上，后续峰会主席国可以在已经确立的16个优先政策领域中有选择地深入落实，并开展与非G20国家的广泛对话，这可能是强化G20召集和动员能力的关键。
G20的召集和动员能力并不止于推动政府层面合作，G20外围组织在动员广泛的社会力量方面影响巨大，如智库20( T20)、市民社会20( C20)、青年20( Y20)，商业20( B20)等。G20相对灵活的非机制化特点在强化其召集和动员能力方面也起着决定性的作用，使其既能就最为急迫的危机性事件做出快速反应，如难民危机、埃博拉病毒等，也能就长期的发展议题进行深入交流并达成广泛政治共识。总之，G20的广泛召集和动员能力如果能持续发挥作用，那么在落实2030可持续发议程所需要的政治意愿、资金支持、社会参与等方面都会有实质性进展。 2．政策一致性 G20在提高政策一致性方面至少具备三个方面的优势：第一，G20平台对话包含了金融、增长、贸易、投资、气候和腐败等领域广泛的议题，这些议题与发展问题彼此关联，相互影响。因此，G20从政策协调层面为发展政策和其它经济政策的协调一致性提供了可能。G20所有工作组和对话协调的议题都与2030可持续发展议程相关联，G20有能力要求所有工作组和政策协调都要考虑可持续发展目标的落实。第二，作为领导人峰会，G20平台提供了一个在全球主要经济之间保持对话和政策沟通的机会，减少了政策不透明，提高了成员国之间在发展政策上的协调性和一致性。同时，正是由于领导人峰会的特性，在国内政策协调方面，G20也具备推动成员国领导人给予更多关注和重视的可能。第三，G20平台除了20个成员方之外，还有与国际发展密切相关的国际组织参与对话，比如经合组织、世界银行、国际货币基金组织、联合国开发计划署、地区性开发银行等等，因此G20平台也促进了不同的国际组织在国际发展合作领域推动共同行动，加强政策一致性。
（二）G20落实2030可持续发展议程面临的挑战
在落实联合国2030可持续发展议程方面，G20虽有优势，但其目前仍然是一个决策机制而非执行机制。G20是一个“没有牙齿”的协调平台。鉴于此，加拿大学者巴瑞·卡林( Barry Carin)评价发展议程对于G20来说无疑就像是泰国人心中的白象，只可远观。①在落实2030可持续发展议程方面，G20首先面临的挑战就是要突破其落实能力的瓶颈，提高落实效率，并且在落实方式上有所创新。
具体来看，无论从G20峰会层面还是具体的发展工作组(DWG)层面，都面临不少挑战。就领导人峰会而言，从领导人达成共识到具体的国内实施，没有强大的政治意愿推动，以及落实监督和评估机制，共识往往流于形式。就发展工作组( DWG)而言，由于层级过低，在协调和动员G20其它工作组共同致力于可持续发展目标的落实上存在能力不足的问题。发展工作组属于协调人轨道对话，对于掌握发展核心金融资源的财金轨道对话影响力有限。这些问题是G20落实2030可持续发展议程面临的现实制约因素。
（三）G20更有效落实2030可持续发展议程的建议
G20如何有效落实2030可持续发展议程？联合国开发计划署、中国国际经济交流中心和上海国际问题研究院共同完成的研究报告提出了9个方面的具体建议：(1)投资基础设施和可持续运营，以促进发展；(2)强化绿色增长；(3)培育创新；(4)增强平衡和包容性增长；(5)将可持续发展目标上升到国家战略层面；(6)加强国际税收制度；(7)推动数据革命；(8)协调国际金融机构对发展融资的贡献；(9)强化包容性体制。②中国学者对于G20杭州峰会落实2030可持续发展议程提出了更为具体的技术性建议： “使作为整体的G20成为2030年议程后续落实与评估的典范，通过‘榜样’作用推动2030年议程的后续落实；以G20发展工作组为核心机制，推动‘共同但有区别的责任’原则升级到2.0版本，促进全球可持续发展伙伴关系的构建；通过强化与相关机构的沟通与协调，使G20成为2030年议程后续落实与评估的桥梁；提升对‘后千年发展目标’及‘被忽视的具体目标’的关注，使G20成为重拾议程指标制定过程中遗失目标的核心力量；积极支持发展中国家权利，确保2030年议程在后续落实过程中不偏向、不跑题等等。”①
这些建议虽然有助于提高G20的落实能力，但是并不能从根本上解决全球发展治理碎片化和DWG能力不足的问题。可持续发展目标涉及到人类社会发展的经济、政治、环境、社会和安全的各个方面，其落实需要系统性的解决方案。本文作者曾经建议G20有必要在DWG的基础上成立全球发展理事会，整合全球发展治理的碎片化机制。②G20创设这样一个新的发展机构不仅可以弥补全球发展治理的缺口，还可以成为G20的准秘书处，以协助目前三驾马车式的峰会组织机制。但是，现实中要成立全球发展理事会的难度的确非常大。首先，G20建章立制并不是成员国的优先选项，避免官僚化保持非正式对话的灵活性已经成为共识。任何关于G20机制化的建议都可能遭遇政治和社会舆论的阻力。其次，国际发展机构种类繁多，世界银行和经合组织在国际发展合作领域占据话语权优势，全球发展理事会即使能够成立也将面临如何协调这些传统的发展机构的挑战的问题。因此，可行的方式是如何在现有DWG基础上成立全球发展理事会，从而提升DWG的系统协调能力。这一全球发展理事会可以由DWG、联合国开发计划署、以世界银行为代表的国际多边开发银行代表、OECD和成员国国家开发银行代表组成。全球发展理事会的可以建立在G20与联合国、OECD、世界银行和成员国国家开发银行现有机制化联系基础上，也可以建立在G20现有三驾马车的会议组织机制基础上，以保障G20峰会对于2030可持续发展议程的持续性关注。
结语
G20杭州峰会将以集体行动计划和国别落实方案“双轨制”方式推动联合国2030可持续发展议程的落实。就G20的集体行动计划而言，到底能在多大程度上对可持续发展目标的实现做出贡献，最终还要取决于成员国的政治决心和国别落实方案的具体执行情况。对于G20所能发挥的作用，以及对于杭州峰会的最终成果，期待的同时更需要合理的预期。正如澳大利亚学者亚当．瑞格( Adam Triggs)所指出的那样：“提高合作的习惯和保持建设性对话才是G20对全球经济的长期最大贡献。这些对话和协调耗费时日，取得的成果也是时断时续。但是最为重要的是，对于G20在每一年内所能取得得成果保持合理预期。”①杭州峰会之后，德国将主办2017年的G20峰会，历来重视国际发展合作的德国有实力在持续推进落实2030可持续发展议程上给出更多更好的解决方案。
（责任编辑 刘玉）