杜金
【摘要】清代大量出现的“官箴书”，一定程度上是官员治理经验的总结，具有实操性与实践意义；同时又是官员治理理想的诉求与表达，可以作为吏治思想或观念表达的资料加以运用。清代著名循吏刘衡在其编撰的“官箴书”中，表达了州县牧令的焦虑：一方面，地方政府的组织结构，决定了牧令在行政和司法过程中不得不依靠吏役阶层，但又无法信任这些辅助人员；另一方面，吏役的各种恶行，导致了民众对吏役的不信任，进而对官员的不信任。在刘衡看来，州县官员既要重塑自身的形象，又要对书吏、衙役、门丁等人实行不同程度的控制，同时也应疏通官民之间的情感；在此基础上才能获得民众的信任和认同，重建地方官员的司法权威。
【关键词】怀疑；信任；司法权威；刘衡；“官箴书”
中图分类号：DF082文献标识码：A文章编号：1000 -7660 (2012) 01 -0101 -09
一、引言：一个循吏的焦虑
清代著名循吏刘衡于川蜀任知府期间，曾有一篇札文，以自己的所见所闻，描述了命案勘验过程中的吏役之害。文中提到：
本府生长江乡，宦游岭表，窃见外省命案，毋论殴杀、自尽、路毙，一经报官，书差等视为奇货……往往一路毙之案，案内牵连邻证数十人，家产悉倾，甚则延及二三十里内之富户，谓之望邻，亦被吓诈破家……又况带人过多，难于稽查，其中必有指官撞骗之人。尸亲微有风闻，势必不服，往往不肯领尸，或将尸身抢匿，或将尸棺击破，甚则有殴差碎轿辱官之事。即不至此，而尸亲以疑役者疑官。官或亲填尸格，则疑为删减伤痕；官如简叙供招，则疑为开脱重罪；因而讼师放胆讦告无休。
刘衡所说的这种现象，明清时期的奏折、地方志、笔记小说多有记载。各种文献谈及这类事件，关注的焦点无外乎民风刁悍、蠹役肆行、讼师为祸，以至好讼之风盛行。然而，刘衡还看到了关键的一点：“以疑役者疑官。”民众因为对吏役的不信任，导致了对官员的不信任。
“以疑役者疑官”是这位帝国模范官僚的焦虑。对于官员应当控制以及如何控制胥吏的问题，时人多有阐述，但刘衡的视角与众不同，他看到了官员面临的“信任危机”。事实上，吏役之所以横行乡里、欺诈勒索，无非在于他们所代表的是“官府”和“公权力”。因此，当这种权力被滥用时，民众必然会对权力的来源——地方官员和地方政府产生怀疑和不满。一旦百姓怀疑官员，诸般施政也就难乎其难了，牧令的权威更无从建立。这在司法领域体现得尤为明显，一旦民众对牧令产生信任危机，自然会对案件处理的正当性与公正性产生质疑；对案件的审断结果，也就难以信服、认同和接受。正如刘衡所说：在命案的勘验过程中，尸亲对地方官处处生疑；命案如此，其他各类案件和纠纷恐怕也难以逃脱这样的困局。当事人一旦生疑，势必不服案件的处理结果，接下来就免不了一番上控越诉之事，甚至酿成暴力冲突和群体性事件。对于州县官而言，上控带来的不仅是上级的责问、舆论的压力，以及可能导致的司法责任；它也意味着纠纷没有得到真正意义上的解决，而社会秩序也无法回归正常的轨道。如何才能真正做到案结事了，消解纠纷，也就成为了牧令关注的问题。有鉴于此，本文希望通过刘衡撰写的“官箴书”所反映出的吏治思想，来考察地方官员上任后，是如何在民众中建立起司法权威的。
刘衡，字廉舫，江西南丰人。自嘉庆十八年起，历任广东四会、博罗、新兴及四川垫江、梁山、巴县知县，以及绵州直隶州知州、保宁知府、成都知府、河南开归陈许兵备河务道等职；道光二十一年病逝。同治初年，清穆宗谕日：“刘衡历任广东、四川守令，所至循声卓著。去官四十馀年，至今民间称道弗衰。所著《庸吏庸言》、《蜀僚问答》、《读律心得》等书，尤为洞悉闾阎休戚，于兴利除弊之道，筹画详备，洵无娩循良之吏。将历任政绩宣付史馆，编入循吏传，以资观感。”可见，刘衡不但有着丰富的地方工作经验，而且也很重视总结地方吏治的经验。在刘衡所编撰的这三部“官箴书”中，得到了很好的表述。其中的《蜀僚问答》可以说是一部“州县要旨”，以问答的形式，总结了其多年累积的治理经验之精要；《读律心得》乃是一部“律例指南”，整理汇编了地方官员在司法实践中最常使用的律例条文，便于检索和记忆；《庸吏庸言》则是一部“公文汇编”，由其颇为相知的幕宾吴寿椿编纂，汇集了刘衡为官期间“所作禀、启、牌、檄、批文诸稿”。以上诸书，“皆阅历有得之言，当世论治者，与汪辉祖《学治臆说》诸书同奉为圭臬。其后有徐栋著牧令诸书，亦并称焉”。可以说，这三部“官箴书”不仅代表了刘衡的主要吏治思想和理念，而且在一定程度上反映了他的治理实践。
笔者之所以特别关注刘衡及其吏治思想，并以他的著述作为分析样本，大致有三方面的考虑。(1)刘衡的牧令经验非常丰富，在粤、蜀两省任知县和知州多年，其中不少地方虽然号称难治，但刘衡的治绩颇佳。(2)刘衡的莅官事迹载于《清史列传》和《清史稿》的“循吏传”，被视为模范官僚，且深得民心。(3)刘衡编著的《庸吏庸言》《蜀僚问答》《读律心得》诸书，均被奉为“官箴书”的圭臬，并广为流传。可以说，无论是刘衡本人，还是他的著述，都具有一定的典范意义。就明清时期“官箴书”的研究价值和研究状况看，“官箴书”一定程度上是官员治理经验的总结，具有实操性与实践意义，但它同时又是作者治理理想的诉求与表达。把“官箴书”仅仅视为制度规范与实践描述，不够妥当和全面。本文则将“官箴书”作为吏治思想或观念表达的资料加以运用，以期在制度、实践与思想的交汇之处寻求某种程度的平衡；并受刘衡“以疑役者疑官”的启发，特别选取了“怀疑”与“信任”这组关键词作为本文的核心概念，据以考察清代地方官员构建司法权威的路径或举措。
二、怀疑：牧令的两难困境
传统中国政府组织结构的基本原则，大约包括几个方面：(1)在“家国同构”的组织基础和运作原理的影响下，传统中国形成了所谓“父爱主义模式” ( paternalist model)的政治理念，它也是“父母官”理念的基础和来源；这种政治的要义，乃是以“爱”为基础的政治。由此我们可以推导出，官与民之间的关系，原本应以“信任”为基础而构建，亦据此运作；但是在政治实践中，却出现了背离这一政治理想的“信任危机”。(2)儒家的治国理想，乃是构建以“忠”为根基和价值理念的官僚体制；在法家看来，君臣关系同样是一种利益关系，换言之，官员与君主之间也不外是交易。我们看到，一者，理想的治理模式要求帝国官僚绝对忠于皇权；再者，在个人行为的理性选择上，出仕为官往往是为了逐一己之私利，而非民众之福利。也因此，如何寻求忠诚与交易之间的平衡，无疑是官僚体系管理的关键所在。(3)就选拔官员的标准预设而言，则是通过考核儒家经典来选拔出具有“君子理想”的官员，而不单纯是掌握行政与法律知识的专业人员。然而，时人曾有“正途固多败类，捐班岂尽贤员”的批评，这恰恰说明了能够利用这一渠道跻身仕途的士人，往往不全是“君子”。可见，理想和现实之间出现了严重的背离。与此同时，通过这一途径选拔出的官员，非但普遍没有司法和行政的经验，并且也不具备相应的专业技术知识，从而成为帝国管理中的一个问题。
在中华帝国的官僚体系中，州县具有非常特殊的意义。清代的州县政府虽然只是帝制中国行政区划中的“最小行政单元”，但实际上代表了皇权对普通民众直接实施统治的政府层级，同时也是整个国家行政架构能否正常运转的基础。相应地，虽然州县官在帝国官僚体系中处于较为基层的位置，但是他们却直接面对小民百姓，具体执行帝国的各项法规政令，承担与百姓生活关系最为密切的各类司法行政职责——特别是诉讼与税收，所以才有“亲民官”或“父母官”一说。就此而言，在整个官僚体系中，只有直接面对百姓的州县牧令才是“治事”的官员，其他基本都是“治官”的官员。州县官的贤能与否，直接关系到百姓之休戚，进而关系到皇权运作的有效与否，以及皇权统治的稳定与否，最终关系到皇家的江山社稷的根本问题。在这个意义上，州县官可以说是皇帝在基层社会的“代理人”，在“天高皇帝远”的乡土中国，皇权的力量必须经由这些官员，才能最终触及小民百姓，并对其日常生活产生实质性的影响。州县衙门作为地方社会的“全能政府”，亦可说是一幅“帝国缩影”。
为了方便讨论，有必要先行交代州县的组织结构。所谓“万事胚胎始于州县”的说法，并非意味着所有的具体事务都由州县官个人来承担，“一人政府”显然也不是写实的描述，而是为了强调州县官的权力范围涵盖了基层社会的方方面面，或者说，是多种权力的合一。在清代中国，州县的管辖区域，约为方圆一百里到几百里不等，人口从几万到几十万户不等。可以想见，如果仅仅依赖于牧令个人，显然无法胜任各种繁重的职能。法国汉学家魏丕信教授指出：虽然清代掌印官的数量大致没有发生变化，但是如果将“未人流的官员和非正式的政府机构”纳入整个国家机器的范围来考虑，那么，“我们可以说国家机器在扩大，其规模至少是与人口增长及经济增长保持同步”。国家权力的存在和干预，不仅深入基层，也是切实有效的。这里，所谓“未人流的官员和非正式的政府机构”，包括了地方政府中的胥吏、衙役等下层人员，以及地方官员的私属人员——幕友、长随和家人。事实上，中国古人早已看到了其中的奥妙，清人邵晋涵曾说：“今之吏治，三种人为之，官拥虚名而已。三种人者，幕宾、书吏、长随也。诚哉言乎！官之为治，必不能离此三种人，而此三种人者，邪正相错。求端人于幕宾，已什不四五；书吏间知守法，然视用之者以为转移；至长随则罔知义理，唯利是图，倚为腹心，鲜不偾事，而官声之玷，尤在司阍。”由此可见，这三类辅助人员是清代地方官员最为倚重和不可或缺的，而牧令一旦用人不善、监管不力，他们也最容易窃取官权，谋得私利。这些人中，最为重要的当属幕友。作为州县官的私人顾问而非公职人员，幕友或许可以被视为州县官员个体的延伸，从而弥补了州县官在人手和能力上的不足。
相对来说，吏役阶层的情况更为复杂一些。他们是地方政府招募的下层辅助人员，其构成又可分为书吏和衙役。蔡申之曾说：“清代州县衙署之组织，有吏户礼兵刑工六房，快壮皂三班。”一般而言，书吏具有一定的文化水平，分属六房，主要承担文字性的工作和文件管理等职。衙役的出身更为卑贱，主要承担体力性的工作；在构成上除了上面提到的捕快、皂隶、民壮三班以外，还包括门子、狱卒、仵作等各种差役。在人数上，虽然会典规定州衙门典吏定额为6-12人，县衙门2-12人；但是，各州县实际雇用的书吏人数远远超过上述数字，衙役数量更甚。按照清初侯方域的计算，“今天下大县以千数，县吏胥三百，是千县则三十万也”。到了晚清，吏役泛滥的状况更为严峻，有“大邑每至二三千人，次者六七百人，至少亦不下三四百人”之说。这一数字并非夸张，刘衡曾说自己初到巴县上任时，就有衙役七千。如此庞大的吏役人数至少说明了两点：一者，地方官员必须依靠数量众多的吏役才能完成公务，是清代州县衙门的普遍现象；二者，吏役的职位必然有利可图，才能吸引大量的人来从事这样一种社会地位比较卑微的行当。
如此一来，在清代官场中，官员与吏役之间往往构成了一种颇为复杂的关系。其一，官员与吏役彼此依存。地方官员不可能事无巨细都亲力亲为，他们不得不假手吏役办事；而吏役往往出身卑微、薪资短少，大多以取利为目的，希图依托衙门谋利。其二，官员与吏役又相互敌对。清廉勤能的官员希望有效控制吏役，否则不但有损官声，而且有碍前程，但是往往难以奏效，俗谚“清官难逃猾吏手”，即是此意。相反，吏役则是竭力摆脱官员的控制，否则就无利可图。其三，官员控制吏役的根本目的，既是为了澄清吏治，也是自我“保全”。如果不对吏役严加监控，吏役不仅任意妄为、为害乡里，甚至也会窃取官员的权柄，转而对官员构成威胁。其四，如果遇到昏官和贪官，前者很有可能被吏役所愚弄和操控，而后者则与吏役沆瀣一气，狼狈为奸。要之，他们之间不但存在利益上的一致，同时也有着利益上的矛盾。诚如瞿同祖所言：“州县官们因此处于一种不幸的困境之中。一方面，他们不得不依赖书吏们的知识和经验；另一方面，他们不得不面对书吏们的贪腐顽症。”对于衙役，也是同样的道理。
邵晋涵提到的“司阍”，即“门丁”，是长随中的一种。长随虽然只是官员的私人仆役，但由于他们的私属性质（其中有些人还是长年跟随官员的家仆），所以多深得主官的信赖，并实际承担和参与公务。其中，门丁一职最为重要，官员往往依靠他们在衙门内部传达任务、传递公文，并利用幕友和门丁来监控胥吏衙役。因此，门丁很容易成为主官的心腹和耳目，并与官员建立起一种特别的信任关系。这类身份特殊、半公半私的人员，实际上充当了官员与吏役之间的中介，甚至有可能被委以重任，因而有所谓“凡下与上交接之事，诿之幕友，而官不问；凡官与民交接之事，诿之门丁，而官不问”一说⑥。贪官也擅于利用门丁来收受贿赂，从而彼此结为“盟友”，导致了吏治的败坏。问题在于，门丁多为贱民等级，收入低微，如何相信他们一定能够忠于主官？事实上，门丁往往利用自己是官员的亲信，关通吏役、通报消息、营私舞弊，其害较吏役有过之而无不及。如刘衡所述：“此辈为利而来，见识浅鄙，断无敦品明理、可备咨访之人，只工于作弊而已……彼门以外之蠹役刁书，其初原不敢公然舞弊，必先于门上探听消息，久则串成一气。官之一言一动，外间织悉周知，而勾控、私押、搁案、诬拿诸弊从此起矣。”因此，官员一方面要利用门丁来监控吏役，另一方面却又要使门丁处于自己的监控之下，这本身就构成了一种“信任”与“怀疑”的悖论。
如果把民众也纳入我们的视野，就会发现，官员、丁胥与民众三者之间的关系，更加微妙、复杂。老百姓与官府打交道，往往最先接触到丁胥，他们不太可能绕过这些下层工作人员，而直接面对父母官。吏役和门丁构成了政府和民众之间的连结点，也正因为此，他们在官民之间又形成了一道严密的阻隔。毕竟，就制度设计而言，我们不太可能期望这个几乎没有什么地位、报酬和政治前途的群体，能够忠心耿耿地效力于帝国的官僚体制；况且，这个官僚体制本身也并非总是清廉和正直的。为了达到谋利的目的，丁胥阶层往往会利用“执行公务”之机，以欺上瞒下之手段，对民众肆意敲诈勒索。在百姓心目中，书吏、衙役和门丁都是出入衙门的“公人”，他们的行为自然代表着官方的意志和权力；如此一来，民众也就将他们的怨气与疑虑直接指向了吏役、门丁背后的官员。正是在这样的背景下，我们发现了其中存在的两重“不信任”：其一，廉能的官员会对吏役产生怀疑和不信任，进而竭力使其循规蹈矩，处于官员的控制之下；这层关系的内部，又包含着另一重“怀疑与信任”——官员希望以门丁为亲信来监视吏役，但门丁却常常滥用这种信任来谋利。其二，小民百姓深受丁胥之害，从而对官员产生了怀疑与不信任，认为官员腐败无能。刘衡的感受颇为深切，他提到蠹役之害时曾说：“天下无不爱民之官，然爱民之政往往不能下逮者，良由蠹役内外勾连，从中扦格，而爱民者或至于厉民。”论及门丁之害时也说：“夫牧令官称父母，是以例定仪从，不用回避牌，以其亲民也。若于咽喉之地添一阻隔之物，致令亲民之官与百姓气脉不通，则官民交病矣。”又说：“大抵若辈所最不喜者，官有惠政，官有廉名，必多方阻挠之，使惠绩不及于民，且使官廉而民仍不免于费。”在刘衡看来，无论父母官如何亲民爱民，只要书吏、衙役、门丁从中作梗，欺上罔下并从中取利，那么百姓将无法受惠，最终获利者唯有吏役、门丁等人。
更为值得我们注意的是，由于清代任职回避制度的存在，地方官员不能在本省任职；这也就意味着，州县虽然官称父母，但是对于他所要治理的地方社会而言，不过是一个陌生的“外乡人”，因而在辖区内没有根基和人脉，也不熟悉地方的风俗人情，少了胥吏、衙役的襄助，几乎难以立足。相反，胥吏、衙役则是从当地招募而来，有些甚至是世代盘踞衙门，他们不仅熟知衙门运作的奥妙和当地社会的情形，而且与这个乡土社会有着千丝万缕的人际关系。在这种环境下，吏役往往占据了有利的位置，官员则一不小心就会陷于被动；如果门丁与吏役勾结起来，官员的处境也就更加不妙了。
那么，一个初来乍到的地方官员，如何能够打破地方社会的疑虑，获得民众的信任，从而建立自身的行政与司法权威？这是接下来我们所要讨论的问题。
三、信任：重建牧令的权威
在制度设计上，皇帝之所以宁肯选择“外乡人”而不是“当地人”来担任地方官，宁肯承受“外乡人”治理可能带来的诸多弊害，也不愿意谋求具有根本意义的解决问题之道，说到底乃是出于对地方官的怀疑或不信任；因为如果任用“当地人”出任地方官，那么他们很有可能与地方社会勾结起来，共同侵蚀皇帝的权力，从而危及皇帝的江山社稷。就此而言，要想从根本上解决胥吏衙役之为害，以及重建州县牧令的权威，实际上是不可能的事情。那么，面对州县官的这种制度困境，他们必须采取何种措施乃至权术方能重建自身的权威呢？当然，这种解决问题之道即便有效，恐怕也只有局部的意义；因为帝国的官僚制度并没有根本性的改革或变化。
（一）理想形象的回归
在刘衡看来，如欲重建牧令的权威，首先必须从官员的角色意识着手，来建构适切的州县官的角色；换言之，如何塑造一个清廉、公正、勤勉、专业、爱民的“父母官”和“青天”角色，重新回归官员的理想形象，乃是关键问题。只是，这些角色的内涵，并不仅仅是官员所要恪守和践行的为官理念；更为重要的是，官员必须在短期内通过某些行为或者措施，使这些“标签”得到彰显，方能获得地方社会的普遍认同。问题在于，新官上任，在一个陌生的环境中如何去塑造这样一种形象，又如何能够使这一形象深入人心，进而取得民众的信任？实际上，这并不是一件容易的事情。在这方面，刘衡可以说是一个成功的典范。据此，似有必要着重解读一下刘衡的具体表述。
第一，刘衡上任伊始，就立誓表明自己的为官理念。如调任巴县知县，甫一到任，即向民众发布“自誓告示”，保证日后必将清慎为官，并且向百姓公开承诺：“嗣后一切案件，敢有干我以私，诱我以贿者，是直以倡优盗窃待我也，本县誓不与之俱生。”这种“自誓”的形式，固然是官员的自我约束；然而一旦公之于众，就代表了官员的态度和立场，意味着牧令向民众直接表达自己的决心，也意味着牧令愿意接受舆论的监督与检测。为了强化这种承诺的约束力，加强百姓的信赖感，刘衡还在城隍面前立誓：“一切词讼案件，倘敢受百姓一文，维神其殛；吃百姓一饭，维神其殛；故纵书差索扰，维神其殛；或遇事不肯尽心，任其延宕拖累，维神其殛。”②明代以降，阴间官僚体系的城隍，具有与阳间官僚体系对应的功能，并有监督阳间官员的作用。因此，在城隍跟前设下誓言，无疑具有宗教的意义，从而强化了誓言的神圣性和不可违反性。当然，听众和读者们不会因为这样一些誓言，就轻易地、完全地信任一个初来乍到的官员；更何况，这种誓言在清代中国几乎成了新任官员的惯技老套。但是，这种形式多少也会使小民百姓打破一点戒备和疑虑，愿意抱着一种也许是好奇的心态，也许是乐观其成的心态，看看这位新官上任后究竟是如何践行他的约定。
第二，不少百姓亲身经历、亲眼所见、亲耳所闻官府扰害勒诈之事，早已对官员失去了基本的信任。为了使他们重新恢复信心，刘衡巧妙地采取了“泼脏水”的策略，以期转移民众的视线。刘衡曾说：“天下无不爱民之官，然爱民之政往往不能下逮者，良由蠹役内外勾连，从中扦格，而爱民者或至于厉民。”吏役、门丁固然不堪，但天下是否都是爱民的好官，官员是否都行爱民之惠政？恐怕我们难以苟同，姑且不说官员逐利行为的普遍存在，甚至贪赃枉法、与吏役沆瀣一气的官员也大有人在。刘衡把天下官员都定义为好官，事实上巧妙地转移了矛盾的焦点，等于是在告诉百姓：官都是爱民的，你们以前之所以没有感受到，完全是因为吏役、门丁之类的恶人从中作梗。如此一来，民众自然也会把以往经历的官府索扰、欺压乃至贪赃枉法之事，一概归咎于丁胥，而认定非主官所为。当百姓形成了这种信念时，牧令就有可能重新获得地方社会的信赖与权威。如果我们把视野放大到整个帝国的政治体制，那就可以发现，这样的心态颇有些“反贪官不反皇帝”的意味。
第三，通过“读律”来提升自己的专业能力。虽然帝国官员在上任前并没有接受过系统化的法律教育，也不必然具备专业化的法律知识：但是，这并不意味着牧令对法律的完全忽视。除了聘请刑名幕友这种法律专家来辅助司法外，不少官员也颇为重视研读律例，刘衡便是典型的例子。《清史列传》称其“尤嗜寻绎律义”，这实际上与他的家庭教育不无关系。刘衡以知县候铨家居时，其祖父编修公曾经“屡以官箴勖衡”，“又尝课衡读律暨廿四史循吏良能诸列传，旁及昔贤荒政、水利、保甲、弥盗、听讼、理冤狱诸法”。之后刘衡赴粤上任，自称“律未熟，未得要领，苦无胆力”。嘉庆二十四年，刘衡以父忧归；不久，其叔父出任西安知府，“以衡家居无事，招入幕命服检点劳”。刘衡在襄助叔父的过程中，更加悉心读律，并“随读分类录之，间缀以小注数语。录竞得三种：一日《理讼撮要》，一日《通用加减罪例》，一日《详刑随笔》”，并汇为一帙，题为《读律心得》，“置之案头，时用省览”。有了这段读律的经历，他服阕选授垫江知县后自然得心应手， “律例既熟，胆力以壮，乃能于收呈时，依据刑律诉讼门之十二条，分别准驳；于听断时，则体会设身处地四字，恪遵断狱门之二十九条分判曲直”。在司法过程中，牧令对于律例的精通并不只是有利于裁判的妥当；在某种意义上，也是在两造、民众和下属面前塑造了自身的专业形象，进一步提升了其司法权威。
（二）丁胥的控制
通过前面的分析我们已经指出，在官员．丁胥、民众这样的权力主体关系中，丁胥构成了官员与民众之间的“中间层”；他们既在衙门中承担着不可或缺的职能，又往往利用自身的这种职能来谋私，并对官民之间的沟通造成了阻隔。因此，如果能够有效控制丁胥，那就既有助于重建州县的权威，又有利于改善官民关系，从而藉以建构百姓对牧令的信任。那么，究竟怎么来控制吏役和门丁呢？在刘衡看来，应将书吏、衙役、门丁三者区别对待，区分管理，进而打破官民之间的阻隔。
1．书吏。对于这些人，刘衡认为尚可劝诫，可以晓之以理，使其向善。其《劝谕书吏告示》即说：
各衙门设立书吏，佐助本官分办公事，期满之日，例准考职授官，理宜守法。本县以为，公门中好修行，为书吏者不但守法兼可积德，若果能随事随时留心行善，必有好报。是以本县于书吏中遇有无心过失，多从宽宥。原以书吏虽系在官人役，究有体面，与各班差役不同。养尔等之廉耻，即以激发尔等之天良也。试观前明表表名臣，如徐况诸公，皆由吏员出身；本朝吏员仕至大位者，不一而足；至于吏员之子孙显秩清班，更难枚举。那一个不从行善得来？若不肯行善，又复行恶，即便豁免王章，断不能幸逃阴谴。屈指算去，历历无差，报应之机，公门尤捷，良可畏也。
刘衡的策略在于：第一，他强调了书吏的政治前途——可以考职授官，并指出诸如徐况之类的名臣，也是由吏员出身。虽然由书吏考取官员者极为有限，且困难重重，能够身居要职的更是凤毛麟角；但这无疑能够对很多书吏产生一种示范和激励的作用。第二，纵使政治前途渺茫，依然可以在自己的职位上奉公守法，行善积德，正所谓“公门中好修行”。行善必有好报，子孙往往也因此得到功名官禄；倘若行恶，纵使逃脱国法，也难逃天谴。刘衡的这番“报应说”会触动不少的书吏。因为在明清笔记小说中，有关书吏、幕友善恶报应的故事特别多见；而报及子孙的讲法，也迎合了明清科举中颇为盛行的因果报应之说。第三，刘衡刻意把书吏和衙役区分开来，是要强调书吏“究有体面，与各班差役不同”，因此不应自甘堕落、与衙役狼狈为奸；也表明了他作为牧令的态度，对于尚存廉耻之心的书吏所犯的无心过失，他会网开一面，以使其改过自新。在具体的管理措施上，刘衡就司法各环节中书吏最容易做手脚之处，开列了十条章程，令其严格遵行。同时，对于书吏以往收取的一些陋规，则予以保留，只不许额外多索。沿用适度陋规的做法，一则防止办公经费人不敷出，引发更多的问题；二则也不会使书吏的利益得到过多的伤害，导致官与吏之间矛盾的加剧。这也是一种现实主义的为官态度。
2．衙役。如何防止棍蠹诬扰百姓，可以说是刘衡为官期间最为关注的问题。他说：“安民之道，除蠹为先；而衙蠹之凶，差役为甚。”刘衡之所以对衙役深恶痛绝，与他自身的经历和感受有关。他在川省任知府时说：“本府前在家乡并先年游迹所经，亲见蠹役之害民甚于贼盗。盖贼盗既畏事主之喊拿，尤惧官差之捕获，役则藉官势以肆恶。一票到手，吓诈百端。”又说：“本府到任已届两月，接阅民词，概系控差索诈之案，岂尽捏情耸饰耶？”在刘衡眼中，如果说书吏尚可以劝化，那么衙役则“概系匪徒，不顾急公，只图作弊，不可以理喻，不可以情动，不可以德化，不可以恩结，所畏者法而已矣”。因此，惟有靠官员严加管束，才能使他们不敢放开手脚、为所欲为。我们可以列举几条具体措施： (1)革除冗役，并榜示城乡，使人人知晓。(2)减少差唤，使衙役不能利用传唤的机会敲诈百姓，生财无路。(3)发布《票差章程》四条，并粘于差票之后，使乡民一目了然，承票差役不敢肆行。(4)刘衡还设计了一种官民直接沟通的渠道：他在县衙大堂悬挂一面大锣，对于告差役索扰和报命盗案件等情形，允许百姓直接赴县鸣锣，牧令“一闻锣声立即出堂讯究”。这种方式，无疑减少了某些特定种类案件的中间环节，有效地打破了蠹役在官民之间的阻隔。
3．门丁。吏役为什么往往能够获得重要信息、窃取州县权柄，乃至把持官府，架空牧令？刘衡看到：“无奈有庇役助役为之线索者，则官所用之门丁是也。役有过则弥缝之，微劳则张大之。丁以役为爪牙，役结丁为耳目。”门丁利用官员的信任以及侍官左右、上传下达的机会，与胥吏衙役暗中勾窜，谋取私利。刘衡因此提出：“欲除蠹役，先驭门丁，未有信用门丁而独能翦除蠹弊者。”至于驭门丁的要领，可用四个字来概括：官须自做。升任知府一职后，刘衡以自己的经验和体会告诫属内州县，切勿将衙门公务委以门丁。因为此类人极为狡诈，善于迎合，“官喜朴诚则伪为椎鲁，官喜伶俐则强作聪明”，以骗取主官的信任和重用，官员陷入其圈套却浑然不知②。他进而指出：“官非自做，难以扪心。”一般的州县衙门根本没有设立门丁的必要，也没有法律依据。“倘系冲途，万不得已，计莫如用一无用之人，如耳聋口吃之类，只令传帖，并不假以事权，不干于公事，不与书差熟识接谈。如此则官能自做，而刁书蠹役失所凭依。”他在广东、四川任官的二十年中，“所办公事并不因未设门丁致形竭蹶”。
（三）官民情感的疏通
为了使民众对牧令产生信任和认同，除了打破丁胥在官民之间形成的阻隔外，还有必要进一步加强官民情感的沟通。在刘衡的著述中，我们也可以看到这样一种以情感为基础的政治理念。
在各种告示公文中，刘衡多次提出官民之间理应“亲如一家”：“知县为亲民之官，官与民亲，则血脉贯通，官民联为一体，而情无不通，即事无不治。”谈到蠹役之害时，他说“官称父母，须刻刻以民为心，以民为事”；又说门丁“致令亲民之官与百姓气脉不通”，使官民交病。谈到审断中的错误应自行改正、以免当事人上控的问题时，他说：“夫牧令官称父母，可谓亲矣。亲则无不可白之隐，亲则无不可转之机，但求无负于吾民。”刘衡特别强调“父母官”与“亲民之官”的政治理念，它意味着牧令如民之父母，治国如治家，或者说代表了一种拟制的父子情感和道德情感。在这样的理念下，司法权威亦可以转化为一种拟制的父亲的权威；它不只意味着国家权力对犯罪的制裁和对争讼的解决，还包含了爱、教育、忠顺与敬畏。据《清史稿》记载，刘衡本人即是一个“性素严，临讼辄霁颜，俾得通其情，扶不过十，惟于豪猾则痛惩不稍贷”的循吏，言与行颇为一致。
不仅如此，刘衡常以自己的经历现身说法，以期拉近官民之间的心理距离。例如其《严禁捕役妄拿告示》说：“本县在江西也是百姓，设身处地，何能堪此？今躬膺民社，官称父母，若明知地方有如此大害，不为痛革，是本县纵蠹殃民，亦即民之贼也，本县之子孙岂但被捕役诬陷耶？”这种“设身处地”的语气，不仅亲切，而且很容易获得民众的心理认同，从而相信这样一位曾经与自己有着相同生活环境和背景的知县大人，会心系百姓福祉。而在劝谕百姓的时候，这种方式可能更加行之有效。以刘衡发布的《劝民息讼告示》和《劝民切勿轻生告示》为例，都采用了通俗易懂的口语表述和苦口婆心的劝说方式，比较容易被普通乡民所接受和理解；两则告示中也几乎没有什么道德教化的内容，而完全是利害的计算，采取了一种“功利主义”的策略。如此一来，小民百姓势必要打打心里的算盘，仔细权衡其中的利弊，不愿动辄兴讼或者轻生。当然，晓之以理之后，尚须动之以情；这两则告示中多有“本府（县）不忍见你如此，所以苦口劝你”、“你们不可辜负我教你一片苦心”、“辜负本府爱你劝你一片苦心”之类的表达，都试图展现一种父母式的爱与情感。用这种利害计算与情感教化的策略来劝诫百姓，应该说是汉魏以来循吏施政和听讼的一贯传统，刘衡也不例外。
当然，“父母官”固然要以“爱”为治理百姓的基本信念，正如汪辉祖所说：“称日父母官，其于百姓之事，非如父母之计儿女曲折周到，终为负官，终为负心。”但是这并非是说牧令应该一味溺爱百姓，所以刘衡明确指出，要使民爱官，必先使其畏官。这种说法，倒是与“慈母严父”的形象若合符节。或者说，在“爱”的背后，必须有“严”来作后盾。但是，这种“家长的威严”并非单单依靠棍棒之捶打即能产生，而是建立在“公”和“勤”的基础上。刘衡写道：“公则一准于理……是以刑得其当，固足以示惩；即赏得其平，亦足以生警。盖民于其赏之之信，即逆知其罚之之必也。”又说： “勤则励精图治，案无留牍，事必躬亲；既自具严厉之精神，即显露严凝之气象。”可见，百姓畏官才能爱官，看到官员兢兢业业，才不敢肆意妄为。因此，“固先存一畏民之隐，乃能行其爱民之政耶”。
四、结语：回到刘衡的焦虑
在“引言”中我们提到，一旦百姓对牧令失去了应有的信任，它所引发的直接后果就是司法权威的削弱，此乃民众对案件或争讼裁判结果的正当性与公正性产生怀疑所致。鉴于在心理上不能认同和信服，继而就会踏上上控之路，以期寻求救济，也是寻求他们心中所期待的“公道”。或许可以这么说，上控的多少在一定程度上可以成为衡量民众对地方司法认同与否的指标，也可以稍稍反映州县的司法权威的状况。事实上，如果刘衡本人的叙述可信的话，那么我们就可以说，这位清代中国的模范官员的州县治理蓝图即是行之有效的。刘衡曾经多次提到他的“区区之心，因得以见信于百姓，计自到蜀以来，五年四任，无一上控之案”，还有“卑府作令十余年，无一上控之案；即本州本府亦未受一词”，甚至“自粤至川廿年七任”，无一上控之案。凡此种种，足以说明刘衡是个成功的牧令，他不仅消解了百姓对官员的疑虑，重新建立了官民之间的信赖，而且藉此形成了自己的司法权威。在司法过程中，他所采行的各项具体举措，似乎也都颇见成效。例如，在命案勘验的过程中厉行轻骑简从，并且禁制吏役索扰，致使“所部百姓见自尽者不能害人，徒死无益，因此不肯寻死，久之轻生之案一年不过两三起”。再如，刘衡的“先审原告取结之法”，也大大降低了诬告的数量，以致“虽巴县极繁之缺，半年后经累月不接一呈词，官逸而民安矣”。刘衡初到巴县，积牍数千；卸任之时，“仅遗某举人请咨一案，移交后令而已”。所有这些治理（行政与司法）绩效的取得，不但与刘衡努力重建官民之间的信赖有关，而且与其勤政和才干有关。
从史书的记载看，刘衡是位深得民心的牧令。刘衡自垫江调任梁山后，史称：“垫人诉于州及大府日：‘愿还我刘公。’梁山民亦哀大府日： ‘乞暂假刘公。”’甚至，刘衡某次途经垫江，“垫人喜其还，壶浆道迎，欢声雷动。已而知赴他任，感泣如失慈母”。四川总督戴三锡巡行川东时发现，“其旁邑民诉冤者，皆乞付刘青天决之”。刘衡去世后，他曾经任职的“博罗、垫江、梁山、巴县，皆请祀名宦祠”。这些描述，可能有其夸张的成分，但无论如何，那种“青天”与“慈母”彼此叠加而成的形象，一定程度上代表了传统中国政治文化中理想的牧令标准。它也是这位模范官僚的自我期许与自我追求。
联想到当下中国法院的判决书总是阻挡不了上访者的脚步，刘衡的这种焦虑或许同时兼具历史和当下的双重意义。
（责任编辑杨海文）