徐俊忠 郭予填
【摘要】新中国建立后，中国曾经在借鉴苏联经验的过程中，建立起一个中央高度集权式的经济管理体制。这个体制虽然伴随着中国取得了第一个五年计划的伟大成功，但它也无法避免地抑制了地方、企业和劳动者的积极性和创造性，导致严重的官僚主义。毛泽东从1956年开始，借助苏联批评斯大林所形成的政治氛围，发起了对受到苏联模式影响的经济管理体制的反思与批判，提出和广泛地论述了以“虚君共和”为思路，建构中国的纵向权力配置的思想。毛泽东分别在1958年和“文化大革命”期间，两次推进关于“虚君共和”的实践。虽然，两次实践都有着非常浓重的悲剧色彩，但两次实践却塑造了中国地方与中央分权的经济管理体制，并留下了许多关于中国经济体制改革的深刻思想与经验，这些都成为后来中国改革开放的重要资源。
【关键词】毛泽东；中央与地方关系；“虚君共和”
中图分类号：A84文献标识码：A文章编号：1000 -7660 (2011) 06 -0045 -10
新中国建立以后，特定的历史条件，使中国建立起一个类似于苏联的中央高度集权式的经济管理体制。这一体制尽管有着新中国第一个五年计划的辉煌成功相伴随，但始终不能令毛泽东满意。借助苏联批评斯大林所形成的特定政治氛围，毛泽东从1956年开始，自觉地反思这一体制的弊端，并就如何合理配置中央与地方的权力结构问题，作出了广泛而深入的探索。“虚君共和”就是他提出来替代既有的中央高度集权式的经济管理体制的方案。他认定这一方案有利于调动中央与地方以及企业的积极性，有利于国家发展活力长久地保持。毛泽东还先后于1958年和“文化大革命”期间两次发起了实施“虚君共和”的改革实践。当然，这两次改革的实践都具有难以抹去的浓重悲剧色彩。但是，以这种悲剧的发生而全盘否定毛泽东的改革实践的意义，以及支配这种实践的思想的价值，至少是对于凝重的历史缺乏应有的慎重态度的表现。其实，毛泽东对于“虚君共和”问题的思考以及他所发起的改革实践，是包含着丰富的历史信息和深刻见解的。深入地了解这段历史，把握毛泽东对于问题的思考，可以有助于我们加深对于中国的改革开放意义的理解。
一
“虚君共和”思想的提出，开始于毛泽东对于苏联体制和受苏联体制影响下建立起来的新中国过于集中的行政管理体制的反思。
苏联体制不论是政治体制还是经济管理体制，其重要的弊病之一就是在纵向权力配置上，采取了自上而下的中央高度集权。这种体制有利于进行社会动员以及有效的集中和调动资源，但也会抑制甚至扼杀地方的积极性，容易导致严重的长官意志和官僚主义。对此毛泽东是有清醒的认识的。但是，新中国建立以后，在经济恢复和国家建设的过程中，中国的纵向权力结构，也确立起中央高度集中统一的管理体制。究其原因，过度的借鉴苏联模式，甚至教条主义式地照抄苏联某些做法，是重要的因素之一。后来毛泽东在反思这种状况时指出，“建国之初，没有办法，搬苏联的，这有一部分真理，但也不是全部真理，不能认为非搬不可，没有其他办法。”根本的原因“就是不独立思考，忘记了历史上教条主义的教训”。
随着苏共二十大对于斯大林的批评，毛泽东结合新中国的实践，开始系统地思考如何重构新中国的纵向权力结构的问题。这种努力集中地体现在他的《论十大关系》的报告中。该报告以专门的篇幅，集中讨论中央与地方的应有关系问题。
首先，他认为，从国情的实际与发展看，中国在政府权力结构上，必须在重视平衡中央与地方的关系中，注重向地方放权和扩权。他说，“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”这实际上奠定了如何处理中央与地方权力关系的基本政治倾向。
其次，毛泽东力图赋予地方抵制来自中央部委的各种官僚主义和命令主义的权力。他认为，中央对地方工作干预过多过于直接，已经造成了地方的很大压力。“现在几十只手插到地方，使地方的事情不好办。立了一个部就要革命，要革命就要下命令。各部不好向省委、省人民委员会下命令，就同省、市的厅局联成一线，天天给厅局下命令。这些命令虽然党中央不知道，国务院不知道，但都说是中央来的，给地方压力很大。报表之多，闹得泛滥成灾。这种情况，必须纠正。”毛泽东明确反对中央部门高高在上的官僚主义作风，强调中央各部门要具有“同地方商量办事的作风”。他认为：“党中央办事，总是同地方商量，不同地方商量从来不冒下命令。在这方面，希望中央各部好好注意，凡是同地方有关的事情，都要先同地方商量，商量好了再下命令。”为了遏制命令主义泛滥，毛泽东甚至主张赋予地方尤其各省级政府制止来自中央的不合实际命令的权力。他多次强调：“地方有权制止中央部门发出的行不通的一切命令和指示”，“你们有权制止一切行不通的、不合实际的、主观主义的命令、训令、指示、表格”。官僚主义和命令主义横行，实际上是体制上的原因所必然导致的，毛泽东的这种强调，充分反映出他对于当时中央与地方权力配置的体制格局的不满和决意推行改革的意向。
再次，毛泽东提出要研究资本主义国家处理中央与地方关系经验的重大任务。鉴于中国中央政府集权过多的体制主要来自于苏联的影响，毛泽东认为，解决这个问题，应该大胆借鉴西方资本主义国家的经验。他指出：“处理好中央与地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。这个问题，有些资本主义国家也是很注意的。他们的制度和我们的制度根本不同，但是他们发展的经验，还是值得我们研究。”这实际上提出了中国共产党人在进行社会主义制度建构上，要善于借鉴资本主义国家经验的合理内容的重要思想。这在当时全党整体思想仍然没有摆脱教条主义束缚的条件下，应该是非常难能可贵的。
1956年4月28日，也就是《论十大关系》讲话发表后几天，毛泽东在中央政治局扩大会议的总结讲话中，再次突出关于中央与地方的关系问题，并进一步深化了如何解决权力过于集中的思考。他认为，在思考如何构建中央与地方的权力配置的问题，有必要回顾在这一问题上中国共产党自身“历史的经验教训”，他指出，在第三次“左”倾路线时期，中央是非常强调集中统一的，甚至不许讲不同的话，比如“失败”这两个字就是讲不得的。事实上失败了，可是不能讲失败。如果讲了，你就是机会主义。在抗日战争时期，为了因应开展抗日游击战争的需要，给了各根据地很大的独立性。但是，后来又发展到了有些根据地闹独立性，不应当由根据地自己发表的意见也发表了，应当听中央指挥的也不听。于是，中央通过作出关于增强党性、加强党的领导一元化的决定等来纠正。到了解放战争时期，中央又发出关于建立请示报告制度的指示，逐步把过于分散的状态纠正过来。“但是最近这几年又有一种偏向产生了，这就是集中过多了。有些问题，比如工业的集中问题，工厂要有多大的自主权，农业生产合作社要有多大的自主权，地方要有多大的自主权，都还没有研究好”。他特别强调：“现在我们讲，过分集中是不利的，不利于调动一切力量来达到建设强大国家的目的。”当然，如果由强调克服过分集中而走向另一个极端，也不符合毛泽东的本意。他说：“我们在讲地方的独立性，讲地方独立自主的时候，要注意不要走向极端，偏到另一方面去了。当然，在现在地方缺少独立性的时候，强调一下地方的独立自主，是很有必要的”。
我们还注意到，在这篇总结讲话中，毛泽东对于解决中央与地方的权力配置问题，并非停留于一般性的讨论上，而是要求中央“跟地方的同志一道”，用几个月的时间，搞出一个方案来。这是他力图从制度建构上，重新配置中央与地方的权力结构的一种努力。
根据这个要求，于同年的5月至8月，由周恩来主持召开体制工作会议，并形成《国务院关于改进国家行政体制的决议草案》。后来，陈云也根据毛泽东关于调整“社会主义经济体制问题”，赋予企业更大自主权的思想，牵头主持制定《国务院关于改进工业管理体制的规定》。然而，这两个文件都基本上立足于对于现有体制框架的某些部分的微观调整，而未能充分体现毛泽东的构想。因为就中央政府与地方政府的关系而言，毛泽东强调的是“中央要设多少部门，他们有多大的权力，地方有哪些部门，管哪些事，有多大的权力”等问题，这些问题都是具有明显的设计性色彩的，它们是难以以对现有体制的微观调整去满足的。而对于所谓“社会主义经济体制问题”，毛泽东的提法是：“关于企业的独立自主，列宁所说的独立自主，应搞到什么程度，请大家注意研究。我想，企业无非是这样两类：一类是生产过程的企业，工业是厂矿，农业是生产合作社；一类是流通过程的企业，就是运输业和商业。这些企业应当有怎么样一种独立性呢？我这里是随便这么讲，表述不是很准确，叫做要有点‘独立王国’。”然而，陈云所主持的方案也没能很好地回应这一点。这里明显地反映出中央处于“一线“的领导人在思想认识上与作为战略家的毛泽东的巨大差异。正是这种差异，使毛泽东这一本来可以作为中国共产党进行经济体制改革的重要思想，在长时间内被忽视和遮蔽了。
后来，毛泽东把问题的思考引申到欧洲与中国的发展对比上。他提出的问题是：为什么近代以来欧洲发展得比较快，而中国自秦朝以来，发展很慢？对此，毛泽东的结论是：“欧洲的好处之一，是各国林立，各搞一套，使欧洲经济发展较快。我国自秦以来形成大帝国，那时以后，少数时间是分裂、割据，多数时间保持统一局面。缺点之一是官僚主义，统治很严，控制太死，地方没有独立性，不能独立发展，大家拖拖沓沓，懒懒散散，过一天算一天，经济发展很慢。”这一思想，在1960年3月的天津会议上，再次得到重申：“我们中国自秦始皇统一以来，好处就是统一，坏处就是统死。欧洲坏处就是不统一，好处就是各搞各的，无数国家林立发展。”显然，毛泽东希望探求的是如何在统一的国家体制内，最大限度地调动地方的积极性，以促进国家社会主义事业的快速发展。
这种逻辑的直接体现就是毛泽东所积极推动的1958年大规模“放权”行动。根据薄一波的回忆，在1958年中央举行的春节团拜会上，毛泽东指出：“中央集权太多了，是束缚生产力的。这就是上层建筑和经济基础的关系问题。我是历来主张‘虚君共和’的，中央要办一些事情，但是不要办多了，大批的事放在省、市去办，他们比我们办得好，要相信他们。” “一个工业，一个农业（本来在地方），一个财，一个商，一个文教，都往下放。”
与放权思想相联系，毛泽东还强调有条件的协作区和省份要建立相对独立的工业体系。在新中国的发展历史上，建国之初，毛泽东在提出外交上向苏联“一边倒”的同时，明确地提出在经济上要以独立自主、自力更生为主，建立自己独立的产业体系，拒绝把中国的发展纳入苏东社会主义集团的产业分工之中。这包含着巨大的战略眼光。随着国家建设的深入和“虚君共和”思想的不断提出，毛泽东进一步认为，“地方应该想办法建立独立的工业体系。首先是协作区，然后是许多省，只要有条件，都应该建立比较独立的，但是情况不同的工业体系。”他认为，中国幅员辽阔，各地差异性很大，发展工业都听命于中央，不仅会滋长官僚主义，还会制约发展。从战争的角度看，打起仗来，中央不可能为各地提供很多武器装备，各地有其相对独立的工业体系，就能立于不败之地。因此，毛泽东要求充分发挥中央和地方的两个积极性，主张在不违背国家重点计划和确保原材料与市场的前提下，积极发展包括由省、地、县、乡、社等兴办的地方工业，切实实行中央工业和地方工业同时并举、大型企业和中小型企业同时并举，推动国家工业化的快速发展。
正是在毛泽东上述思想的推动下，中央开始了向地方大规模放权，包括企业管辖权、计划权、财权等等都迅速下放。1958年中共中央和国务院下发《关于企业下放的几项决定》，强调国务院各主管部门管理的企业，除了一些主要的、特殊的以及“试验田”性质的企业以外，原则上一律下放，归属地方管理。同年6月2日，中共中央发出《关于企业、事业单位和技术力量下放的规定》，提出下放企业、事业单位和技术力量的17条具体办法。在这次向地方放权中，中央企业下放给地方的力度非常大，轻工部达96. 2%，纺织工业部达100%，化工部达91%，其他诸如冶金部、一机部中的民用企业、煤炭部、水利电力部、石油工业部、建工部等等，下放企业均超过600/0以上。可以说，这是对中国当时既有的经济管理体制一次釜底抽薪式的变革。这种变革的结果，直接导致中央直属企业的工业产值占工业总产值比重，从1957年的39. 7%降至1958年的13.8 %。在国家的财政收入方面，中央与地方各占比例也发生了根本性的变化。第一个五年计划期间，中央财政收入占国家财政收入比重保持在73. 5%—83%之间。其中，1957年中央财政占73. 5%，地方财政仅占26. 5%。1958年中央财政所占比例上升为80. 4%，地方财政降为19. 6%。从1959年开始发生了逆转。中央财政所占的财政收入比例急剧地下降到24. 4%。地方财政则大幅上升为75. 6%。在财政支出方面，第一个五年计划期间，中央财改支出占国家财政支出的比重是70.4%～76.5%。地方财政的支出仅为23.5%~29%之间。实施“虚君共和”的第一年，即1958年，中央财政支出所占比例下降为44.3%，地方财政占支出的比例上升为55. 7%。当年地方财政的预算外资金分项收入同比也增长2倍多。由此，地方可支配财权大幅增长。在后来的几年里，从1959年至1964年，中央财政收入占国家财政收入比重一直在25%上下浮动。从某种意义上讲，中央与地方的财力基本稳定在l：3的格局上。这说明，这一改革至少在财政方面，已经突破了原有的集中体制。对此有专家指出，1958年以后的中国经济体制“已经不再属于中央财政集权型，而像地方财政分权型”。
二
然而，由于1958年开始的大规模放权速度过于迅猛，配套措施没有到位，各级领导部门及其领导思想准备不足等因素的作用，放权导致了经济秩序的混乱。1959年以后，中央又陆续将部分下放到地方的企业往上回收。进入“三年经济困难时期”以后，“虚君共和”的相关改革措施基本被搁置下来。在1962年的“七千人大会”上，刘少奇在报告中，公开地批评这次变革。他指出，“不恰当地要在全国范围内建立许多完整的工业体系，权力下放过多，分散主义的倾向有了严重的滋长，中央下放权力已经过多，各部门、各地区又逐级下放，放得过多过散，发生了许多违反中央政策和国家计划的现象，这样，就使得经济生活的集中统一的领导受到破坏，全民所有制受到了损害。”随着“七千人大会”和紧随其后的“西楼会议”和5月中央工作会议的结束，中央经济工作的主调是“加强集中统一的领导”。刘少奇把它具体表述为：“有了统一的思想、统一的政策、统一的计划以后，还必须有统一的指挥、统一的行动，才能保证中央统一的领导。”
作为加强集中统一领导的重要措施，刘少奇提出，“我们必须改变最近几年权力下放过多，分得过散的现象，把权力集中起来”。首先要把权力更多地集中在中央和中央的代表机关（中央局）那里，以便中央从全局出发，统一安排全国的人力、物力、财力，更有效地进行调整工作，克服当前的困难，争取更快地实现国民经济的根本好转。同时也“要把地方和中央管理部门过去下放过多而现在必须集中的权力，逐级地收上来，由省、市、自治区和中央管理部门直接掌握。”正是在这种思想的指导下，许多在前一个阶段被改革掉的东西纷纷恢复，下放给地方的工厂也被大规模地收回中央，中央某些机构因放权而被削减的编制重新扩充，职能也重新得到强化。有数据表明，历经1958年大放权后，国务院部属企事业单位从原来的9300多个减少到1200多个。其工业产值占工业总产值的比例也从39. 7%下降到13. 8%。经过经济的大调整后，1965年国务院部属企事业单位达到10533个，其占工业总产值的比重也上升为42. 2%。这两个方面都超过了放权以前的时期。在物资管理方面，中央提出“要从中央一级到省、市、自治区、省辖市和专、县，建立起一套垂直系统的物资管理机构和业务经营网”。对于银行工作，中央同样强调“收回几年来银行工作下放的一切权力，银行业务实行完全的彻底的垂直领导”。对于工程建设，中央严格控制计划外工程，凡未经中央和中央局批准的任何大中小型项目，“各级财政部门和银行不得付款”。与此同时，中央大力缩短工业生产战线，清退前一时期大力发展工业时从农村新招收的职工。在这一过程中，地方工业成为整顿的首要对象。在人民公社化运动中出现的“社队企业”则被要求停办。由此，农村人民公社走上了“去工业化”的道路，变成纯粹的农业生产单位，实际上成为中国版的“集体农庄”。
客观地说，经济的调整确有必要。这种调整确实使中国的经济状况和秩序得到有效的改善。尤其是大受削弱的中央财政收入虽然未能恢复到第一个五年计划时期占绝对的大比重，但在1962年得到了一定程度的改善。1962年中央财政收入占全国财政收入的比例从前一年的21. 5%上升到29. 7%。然而，调整毕竟是“伤筋动骨”的。其客观上的结果是重新强化了中央集权式的经济管理模式，是体制上向苏联经济模式的回归。
对于这种状况，毛泽东是有不同看法的。1958年当他雄心勃勃地进行探索时，他一方面确信已经找到了一条符合中国实际的社会主义建设道路，另一方面也清醒地意识到这种探索的风险。他曾经说过，不论国内还是党内，真正认同这条道路的恐怕“只有少数人”，“可能有很多人将信将疑，或者是不自觉的，……再有一部分人根本不信”。因此，他对于推进这一路线始终小心翼翼，一再担心一旦出现大的失误，那些“将信将疑”和“根本不信”的人，就会乘机否定这条路线。当然，他也清醒地看到，这条路线虽然已经形成，但“尚待完备，善待证实，不可以说已经最后完成”。因此，可能会有曲折的过程，还会犯错误，甚至出乱子。但是，他自信地认为，发生在探索中的错误，总比固守苏联模式的教条主义要好，因为这种错误是形成正确路线的必要条件。在“七千人大会”上，面对当时的困难世局，毛泽东仍然坚信路线本身是正确的，问题出在“我们还没有来得及、也没有可能规定一整套适合情况的具体方针、政策和办法，因为经验还不足”。显然，他把问题不是归结于战略上，而认为仅仅是战术上的。直到1962年8月的北戴河会议上，毛泽东仍然认为，“集中与分散的矛盾，七千人大会之后，我看还没有解决，还要继续做工作”。这实际上表明了他不同意刘少奇等领导同志以反对分散主义的名义去重新恢复中央高度集权的体制。
进入1964年，随着全国经济形势有所好转，毛泽东再次密集地批评这种中央集权式的管理体制。1964年1月他在谈到工业问题时说：“目前这种按行政方法管理经济的方法不好，要改。比如说，企业里用了那么多人，干什么！人是要吃饭的，要消耗的，不像孙猴子吃铁砂，拉铁屎。用那么多人，就是不按经济法则办事”。“商业为什么不能按经济渠道经营管理，为什么只能按行政设置机构？打破省、专、县界嘛！就是要经济渠道办事。”毛泽东批评政府的经济工作，“过去放得太多，什么也下放，现在中央又管得太死”。针对上一阶段中央收回下放的工厂，提出“中央收上来的厂收多了，凡是收的叫他们出中央，到地方上去，连人带马都出去。”1966年3月在致信刘少奇谈农业机械化时，毛泽东同样尖锐地批评中央集权过多的问题，他指出：“为了农业机械化，要为地方争一部分机械制造权，原材料（钢铁），工作母机，农业机械，凡是国家管理、地方制造，超出国家计划甚远者，在超过额内，准予留下三成至五成，让地方使用。一切统一于中央，卡得死死的，不是好办法。”在稍后的中央政治局扩大会议上，他再次密集地批评中央集权过多的状况：“中央计划要同地方计划结合，中央不能管死，省也不能完全统死。计划也不要统死。总而言之，不能太死，要卡，不能卡死。不论农业扩大再生产也好，工业扩大再生产也好，都要注意中央和地方的分权，不能竭泽而渔。”又说，“上边管得死死的，妨碍生产力的发展，是反动的。中央还是虚君共和好，只管大政、方针、政策、计划，这些也先由地方鸣放出来，然后中央开个制造计划方针的会。……中央只管虚，不管实。”也就是在这个讲话中，毛泽东再次以历史的眼光，审视中国的发展，指出：“我们的国家，秦以来统一了，秦始皇中央集权，停滞了，长期不发展。我们也许走了错误道路，统一，也有好处，发展了，但要长期下去，也不能发展。”这些论述实际上再次提出了对国家的管理制度的改革问题。尤其关于不能以行政方法管理经济的告诫和“我们也许走了错误道路”的警示，现在看来更是振聋发聩。
为了推动体制的变革，他要求中央认真总结经济工作的经验，对经济工作实行“彻底的革命”。1964年9月，他在与王任重的谈话时指出：“15年了，我们的经济工作还没有总结起经验，希望总结经验，在这个基础上对经济工作实行彻底的革命。”为了推动问题的解决，他甚至带有煽动性地提出“希望地方攻一下中央。”
在这一时期毛泽东的言论中，对于问题的议论已经明显地夹杂着他对于经济工作话语权缺失的诸多不满。例如，他抱怨：“计划工作不同我商量”，“计划工作抄苏联那一套，基本建设搞1700多项，后来收缩，砍掉了，只剩下700项。我问：是不是700项都在搞，他们说有一些也下了马了。这样大的事情，就是不让我们知道。”“经济建设，这15年来我没有参加，那个‘委’，那个‘口’怎么活动，我不知道，各地的我也不知道，过去打仗，情况、经过我知道。”他还谈到： “1959年元月会议，是我提议召开的。我感到2000万吨钢完不成，希望修改一下，可是开了几天会也不跟我商量。”毛泽东甚至批评有些中央部门搞独立王国。“中央有事总是同各省、市和各部商量，可是有些部就是不同中央商量。中央有些部做得好，像军事、外交，有些部门像计委、经委，还有财贸办、农业办等口子，问题总是不能解决。中央大权独揽，情况不清楚，怎么独揽？”“外国的事我们都晓得，甚至肯尼迪要干什么也晓得，但是北京各个部，谁晓得他们在于些什么？几个主要经济部门的情况，我就不知道。不知道，怎么出主意？”
毛泽东的这些言论生动而具体反映了他对于问题的主观感受。这种感受也许并非都是正确和健康的，但它明确无误地预示着一旦条件成熟，他将会重新冲击已被恢复起来的中央高度集权的管理体制，再次推进“虚君共和”的实践。实际上，当“文化大革命”度过了“斗”和“批”的最混乱和最无序的年头，于1969年毛泽东就开始进行以实践“虚君共和”为内容的“改”的过程。
1969年2月27日全国计划座谈会印发了关于“改革财政管理体制”、“中央各部企业管理体制下放”和“改革物资管理体制”等三个文件。在财政管理体制方面，除中央直接管理的企业收入、银行收入、关税收入外，其他各项收入一律列入地方财政。对于地方财政收入与支出，中央只下达总额，具体项目由地方根据中央的方针政策和本地实际情况自行安排。关于企业的管理体制改革问题，文件所强调的主旨是下放企业。要求1970年内国务院各部直属的大部分工业企业应当下放给地方管理，少数企业由中央和地方双重领导，以地方为主；极少数的大型或骨干企业由中央和地方双重领导，以中央部为主。还提出要解决中央部门直属的科研、设计单位和大专院校都集中在大城市，脱离实际等问题。对于物资管理，文件直指过去以“条条”为主的物资管理体制，权项集中过多、过大，管得过宽、过死，限制了各方面的积极性，束缚了生产力的发展改革的措施是主要原材料和设备由中央统一分配，其他物资由地方管理，并规定地方“五小”企业的产品不纳入中央统一分配。这些规定，总的倾向是加大向地方放权的力度。
在这些文件精神的指导下，从1970年开始，全国进入了新一轮以下放企业、实行包干制和精简机构为主要内容的工业管理体制改革试点。许多国家著名的大型企业也是在这一时期被下放给地方管理的。其中包括鞍钢、本钢、包钢、马钢等大型钢铁企业，还有大庆油田、长春第一汽车厂、开滦煤矿、吉林化学工业公司等共2600多个。还有一批高等学校和科研院所也是在这一时期下放给地方管理的。下放后的中央直属企事业单位由原来的10533个减少到1674个。中央直属企业在工业总产值中的比重从42. 2%降为6%。
这一时期，由国家统配和部门管理的物资种类也大幅下降。1966年统配和部管物资达579种。1972年减为217种，减幅达60%以上。其中统配物资由326种减为49种，部管物资由253种减为168种。后来，由于各种原因，统配和部管物资种类又大幅回升，基本恢复到文化大革命前的状态。
这一时期由于致力于向地方财政倾斜的财政管理体制改革，中央财政占国家财政收入的比重大幅下降。1971年中央财政收入仅为国家财政收入的16%。比前一年的27. 6%下降了近12个百分点。地方财政则占84%。1975年中央财政所占比重进一步下降为11. 8%，地方财政相应增长为88. 2%。这种状况虽然会使中央政府的财政能力过于脆弱，并由此带来一些消极的后果，但它也表明了中国的经济，经过毛泽东的这种改造，已经不再是像苏联那样的中央集权式的经济了，而是更像地方分权型的经济。这种经济的成型，提高了地方经济的抗压能力。也正因此，即使在文化大革命这样混乱的环境中，除了一些特殊的年份，中国的整体经济仍然处于发展之中。
为配合经济管理体制的这种变革，这一时期中央还对中央政府的机构和编制进行空前的撤并和压缩。1970年6月中共中央批准国务院关于机构和编制的精简方案。强调“不要什么事情都统得死死的．要坚决反对‘条条专政’”。方案将国务院各部、委、直属机构由原来的90个精简、合并为23个部，2个组（文化组、科教组），1个办公室，后来加上国务院政工小组等，共27个部门。人员编制减至原来的18%。这意味着减少编制达到82%。显然，这一激进措施有着明显的釜底抽薪的意图，目的在于力图使中央政府机构和编制与事权大幅下放相适应，从机制上防止管理过死过细而抑制地方和企业及其职工的积极性。
总体上看，由于处于文化大革命的特定政治形势下，毛泽东推行新一轮的“虚君共和”战略的实践，并没有碰到明显的政治阻力。1970年在与斯诺的谈话中，毛泽东曾经明确指出，“要学习你们美国的办法，分到五十个州去。中央一个积极性，地方一个积极性，已经讲了十几年了，就是不听，现在听了。”这里我们除了可以感受到毛泽东此时的心境较之前一次推行改革时更为轻松之外，还可以看到，他的实践实际上是带有自觉借鉴美国经验的意义的。这一点实际上也可以看作他在《论十大关系》中所说的，要研究西方资本主义国家处理中央与地方关系经验思想的具体体现。
三
上述主要是对毛泽东围绕“虚君共和”的两次实践的历史检视。从中可以看到，毛泽东对于“虚君共和”的构想，态度是严肃和郑重的，思考是严谨和深入的，前后思想和实践也是高度自洽和一致的，都是把它当作新中国配置国家纵向权力结构的不二选择。这种选择所包含着的政治思维和理念前提与苏联那种中央高度集权式的管理体制是完全不同的。
第一，这种选择是后发改革性的，而不是原发构建性的。苏联是世界上第一个社会主义国家，其对于经济管理体制的建构，一定是在特定的政治、经济与文化的社会生态里实现的，但不论如何，它是在没有先例和直接经验借鉴的情况下进行的，因而，它具有原发建构性的特征。事实上看，苏联的这种体制具有高度的社会动员力，便于集中力量实现某些战略目标的突破，也有利于国家实现赶超型的发展。中国的选择与此不同。中国的革命是在苏联“十月革命”的启发下和苏联共产党的支持下进行的。中国对于国家经济管理体制的选择是自觉学习苏联的结果。这就是毛泽东后来多次所说的，当时没有经验，横竖不懂，只能照搬。这种情况的积极意义就是有了借鉴，便于吸取经验和教训。但不利的方面则是容易产生教条主义，形成以苏联模式为依赖的历史性记忆。建国之初，我们说第一个五年计划是新中国建立以来的第一个黄金时期，但实际上，“它几乎是苏联五年计划的一个翻版。”因此，当毛泽东主张反对经济与文教领域的教条主义，致力于“新的路线创造”时，就面临着既要克服已经被“照搬”进来的制度障碍的难题，也要克服存在于人们尤其是中央领导集体的重要成员的思想上的阻力。为什么在毛泽东反复明确提出向地方放权，并要中央与地方商量搞出一个方案后，周恩来和陈云等主持的方案都无法真正体现出实质性的改革意义，而只能局限于现有体制框架内的微观调整？为什么这一改革在出现困难以后，马上就遭到全盘否定，并出现向旧有体制的全面复归？原因既在于既有体制的先在性障碍的作用，也在于人们对于既有体制已经形成了依赖路径的记忆。从这一方面看，理解毛泽东推进这一改革的实践，必须充分估计到它所具有的后发性改革的特点。
第二，这种选择的核心内容是主张实行中央与地方分权，而不是实行中央高度集权统一。在毛泽东这种选择的框架内，最基本的思想包括：一， “中央只管虚，不管实”。这里所谓的“虚”，不是“虚无”，而是指“大政、方针、政策和计划”等关涉指导思想方面的内容。这意味着中央的重要作用在于把握大局，引领方向，协调各方，确保国家的发展道路与发展战略的正确性。当然，这并不意味着中央可以脱离地方而高高在上。相反地，他认为，中央的大政、方针、政簧与计划，也“要先让地方鸣放出来”，“然后白央开个制造计划方针的会”，把各种分散的、零星的思想加以升华和系统化。因此，中央与地方的关系不应该是零和博弈性质的关系，而应该是相互促进与提升的共生关系。二，“中央要办一些事情，但不要办多了，大批的事放在省、市去办”。所谓“中央集权太多，是束缚生产力的”，甚至“是反动的”的批评，所谓“一切统一于中央，卡得死死的，不是好办法”的告诫，以及“给地方更多的独立性，让地方办更多的事情”，“他们比我们办得好，要相信他们”的积极性激励等等，都是围绕着创建倾斜于地方的分权性机制的。毛泽东力主的两次“虚君共和”的实践，每次的基本思路都是下放企业管理权，缩小国家统配和部门管理的物资种类清单，压缩国家政府管理部门的机构与编制等等，尤其在国家财政收入的问题上，两次改革都大幅度地削减中央财政所占的比例。特别是“文化大革命”期间，中央财政所占份额降至最低不足12%的水平，从政策的技术层面看，确实把国民经济带到了“崩溃的边缘”。但是从政策的理论层面上看，它与“要把大批的事放到省、市去办”的主张是一致的。当然，中国作为一个幅员辽阔、人口众多、发展极不平衡的国家，中央财政所占比例如此低下，是否有利于国家的良好治理，这是需要认真对待的问题。但这一问题，相对于在管理体制上实行“虚君共和”，也就是强调中央主要管大政、方针、政策、计划，让地方办更多的事的主张来说，是属于战术性的，而不是战略性的。
第三，选择基于对国家的长远发展的思考，立足于建构充满活力的可持续的发展体制。毛泽东主张“虚君共和”是有着自觉的理论基础的。他相信真正的知识来源于实践，中国的事情不应该靠端坐办公室的官僚拍脑袋去解决。克服官僚主义的最好办法是让地方和企业有充分的自主权。支持他的这种主张的理论基础，不是别的，正是列宁辩证法思想中关于“自己运动”及其引申——“独立自主”的观点。但毛泽东毕竟是治国理政的政治领袖，理论不是他的目的，而仅仅是手段和方法。他对于“虚君共和”的主张，既有着中国自秦以来的厚重历史感的思考基础，也有着近现代世界发展的视野。真正成为他所要解决的问题是：“统一，也有好处，发展了，但要长期下去，也不能发展”。可以说，这一问题的提出，充分地体现了毛泽东作为一个战略家的深邃洞察力和远大眼光。这也是他与其他专注于当下发展而缺乏长远眼光的政治家的重要差别。尤其是当人们津津乐道于第一个五年计划时期的辉煌成绩时，他却对这种以高度集权统一换来的发展成果不以为然，而致力于所谓的“创造新路线”。对此只能合理地解释为，在他的思想深处已经牢牢地确立起这样的认识：这种体制“长期下去，也不能发展”。后来中国的改革开放，尽管有些人肤浅地把它说成是“去毛泽东化”，但实际上所要解决的问题仍然是如何让地方和企业有自主权的问题，究其实完全属于从毛泽东那里“接着说”而不是“对着干”的问题。
正是基于上述对于毛泽东“虚君共和”思想的认识，我们认为，毛泽东在新中国建立以后，所发起的基于“虚君共和”思想的两次实践，具有十分重大的意义。
首先，经过毛泽东两次改革的实践，尽管带来了许多混乱和困难，甚至使国家与人民遭受了某些灾难，但是，改革至少在经济管理体制上，颠覆了第一个五年计划时期建构起来的中央高度集权的管理体制，初步形成了地方与中央分权的经济管理格局。正是有了这一制度性基础，中国的改革开放才有可能采取渐变的方式去实现，而不是采用“休克疗法”。从这意义上说，中国告别苏联那种高度集权的经济管理体制，毛泽东所推进的两次“虚君共和”的实践，有着不可替代的开创性意义。中国的改革开放也首先得益于毛泽东所开创的“虚君共和”的两次实践及其遗产。
其次，经过毛泽东两次改革实践，对于发展中国的经济已经基本形成了新的依赖路径记忆。尽管随着时间的流逝，人们对于毛泽东的看法越发多元，其中也有各种非历史的，甚至是伪历史的和反历史的观点在流行，但是，毛泽东关于“虚君共和”的两次实践，给中国留下的印记是难以消除的。反对中央高度集权，放权地方和企业几乎成为共识；大力发展地方工业，包括推进当时的社队企业的发展，在共和国的多数时段里也几乎无可阻挡；缩小国家物资调配和管理范围，加大市场调节空间也基本成为一种趋向等等。尤其令人印象深刻的是，第一个五年计划确立起来的中央财政占国家财政80%左右的垄断性格局，自从在第一次“虚君共和”实践中被颠覆以来，几乎从未被恢复。尽管十一届三中全会后的1983年，当年主持国家第一个五年计划的陈云致信总理赵紫阳，提出“中央的财政收入要达到百分之七十，才能做些大事”，半年后，邓小平也在一次谈话中说到，“现在一个问题是中央财政收入少，大项目上不去。要恢复到中央掌握百分之七十，地方百分之三十”。并说，“我作总书记时就是这样办的，要把地方的钱收上来”。但是，国家整体的财政格局大势基本无法逆转。1984年中央财政收入的比重达到百分之四十之后，又开始往下小幅调整。只是到了1994年，推行分税制以后，中央财政的收人才跃升为百分之五十上下，但也无法恢复到第一个五年计划的状况。这说明，尽管当年的当事人有其特殊的历史性记忆，但毕竟无法改变整个国家的集体记忆。
第三，毛泽东的两次改革实践为中国的改革开放留下了丰富的思想、理论资源，并直接成为中国共产党人推进工作的有力舆论工具。我们都承认，十一届三中全会开启了中国改革开放的进程。因为它明确地提出：“对经济管理体制和经营管理方法着手认真的改革”。而支持这种改革的直接理论资源，最主要的还是毛泽东在这两次改革中留下的重要理论与思想。1976年12月26日是毛泽东去世后的第一个诞辰纪念日。这一天中国共产党以发表他的《论十大关系》的方式来纪念这个日子。这一文献后来成为胡乔木那篇发表于十一届三中全会前，并被誉为改革开放第一声的论文——《按照经济规律办事，加快实现四个现代化》的重要理论依据。十一届三中全会的公报中也明确指出：“会议认为，毛泽东同志一九五六年总结我国经济建设经验的《论十大关系》报告中提出的基本方针，既是经济规律的客观反映，也是社会政治安定的重要保证，仍然保持着重要的指导意义。”十一届三中全会公报还指出：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职能转交给企业性的专业公司或联合公司；应该坚决实行按经济规律办事，重视价值规律的作用，注意把思想政治工作和经济手段结合起来，充分调动干部和劳动者的积极性……”这些论述基本上也是在毛泽东“虚君共和”两次实践的话语上“接着说”的。其实，我们翻阅一下邓小平在改革开放初期关于改革经济体制的许多言论，都可以看到，他是沿着如何解决中央高度集权体制的许多问题而展开其思路的。他在十一届三中全会闭幕会上的讲话，就是一个很好的例证。他说：“现在我国的经济管理体制权力过于集中，应该有计划地大胆下放，否则不利于充分发挥国家、地方、企业和劳动者个人四个方面的积极性，也不利于实行现代化的经济管理和提高劳动生产率。应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理自主权。我国有这么多省、市、自治区，一个中等的省相当于欧洲的一个大国，有必要在统一认识、统一政策、统一计划、统一指挥、统一行动之下，在经济计划和财政、外贸等方面给予更大的自主权。当前最迫切的是扩大厂矿企业和生产队的自主权，使每一个工厂和生产队能够千方百计地发挥主动创造精神。一个生产队有了经营自主权，一小块地没有种上东西，一小片水面没有利用起来搞养殖业，社员和干部就要睡不着觉，就要开动脑筋想办法。全国几十万个企业，几百万个生产队都开动脑筋，能够增加多少财富啊！”在了解毛泽东推进“虚君共和”两次实践的历史与理论后，读起这些文字，令人深深地感到邓小平与毛泽东在这个问题上，是何等的心心相通！
（责任编辑欣彦）