[波兰] Piotr W. Juchacz/著，临川／译料
中图分类号：D035.5文献标识码：A文章编号：1000 -7660 (2012) 01 -0018 -06
导言
从政治哲学的观点看，地方政府层次的法治问题不可避免地与地方权力机关的合法化、以及他们（地方权力机关）与其所代表的政治社群的关系联系在一起。本文的考察建立在以下经验的和理论的基础上。
首先，所取的经验性材料得自于对Wielko-polska这个地方的政府权力机关的调查——以波茨南大学的社会学家为主的一个小组主导了这次调查，并提交了以“地方政府权力机关的法律意识以及对法律的尊重，与Wielkopolska地区的发展”( Kokocinski 2007：269 - 294)为题的报告。理论上的结论则由其组织者在这次研究的基础上总结而来。
其次，对于Wielkopolska的三个县的社区负责人、市长和镇长所作的个人深入访谈形式的定性研究，其结果见于题为“Wielkopolska市长、镇长和社区负责人对他们自己以及社区的反思”的报告。( Bondyra，Otworowska 2007：295 - 322)
然而，我们的讨论将涵盖对所获结果的考虑。这种结果一方面呈现了居民对地方社区政治生活的参与，另一方面呈现了地方政府与市民社会之间的关系，正如受访的地方政府权力机构的最高代表（市长、镇长、社区负责人以及社区议会的主席）所理解的那样。
在上述的背景中，我们将尝试性地重构流行于Wielkopolska地方政府精英之观念中的地方民主模式。这种模式——我们可以在近年来关于地方政府的其他大量的研究的基础上有把握地提出这样的假设——可以更广泛地适用于更高层次的波兰地方权力机构，这些权力机构在1989年波兰主权独立后产生并得到发展。 一、进一步考察的经验和理论基础 以“地方政府权力机构的法律意识以及对法律的尊重，与Wielkopolska地区的发展”为题的报告，是根据2004年3月对Wielkopolska地区地方政府权力机关中选定的代表所作的调查而草拟出来的。从一开始就注意到这种研究带有精英主义的偏见是值得的，这种偏见是因为我们有意将目标对准最高权力机构的代表，它反映在我们的报告中。首先，研究仅仅关注于地方政府的代表（而不顾普通民众的意见）；其次，它只关注地方政府精英（市长、镇长、社区负责人和社区议会的主席），而不是整个议员群体。
尽管对样本作出如此狭窄的选择，会限制最终结果获得普遍性的潜力（我们只会了解到地方政府精英的观点而已），但另一方面它提供了一种无可替代的机会，以了解到那些在其各自的地方政府机构中担任行政职务的人的观点和看法。他们是地方政府的精英。他们不仅对地方政府的政策，而且对关于他们的社区的看法发挥着最大的影响力。
以下将考察上述调查以及报告所涉及的诸多问题中的一个，即地方政府精英对于地方社区政治生活中的公民参与问题的认知。因此，在研究者提出的主要的研究问题中，我们将只关注与我们论文之兴趣直接相关的那些。
1．被调查者对Wielkopolska地区的现状以及地方政府发展中的障碍的看法是什么？影响这种看法的因素是什么？
2．被调查者关于地方政府直接选举的看法是什么？
3．在地方社群和地方政府之间，什么媒体扮演着主导性的角色？
4．地方政府机关支持地方新闻界吗？如果是的话，以何种方式（支持）?
5．为解决社群中的冲突采取的策略是什么？选择这样的策略所依凭的是什么？
同样，至于其他的资料来源，如以“Wielkopolska市长、镇长和社区负责人对他们自己以及社区的反思”为题的定性研究报告，是在对Wielkopolska特定社区的14位地方权力机关代表的深度访谈的基础上写出来。在访谈涉及的8个主要主题(见Bondyra，Otworowska 2007：295- 296)中，我们特别关注以下三个问题：
’
第一，在个人经验以及研究伙伴之间的交流等等的基础上，对波兰和其他国家的地方权力机关与居民之间的关系，所作的比较研究。
第二，社区居民对于社区的理解。
第三，受访的市长、镇长和社区负责人所在的地方政府以往的活动记录。
本研究不会提供对上述提到的两份资料来源中的调查和访谈作详细的系统性分析。反之，我们将尝试以一种综合的方式对待之，指出流行于Wielkopolska的地方精英中关于地方民主的一般观点。
二、熊彼特陷阱
我们的思考将从快速地审视Wielkopolska地方政府机关的回应开始，从我们进一步的分析来看，这种回应既有代表性，又是有意义的。这种回应是关于以下（问题）的看法，即地方社群中公众参与的缺乏对于地方治理的发展是（不是）一种潜在的障碍。对于这个问题的回答(5代表“绝对是”，1代表“绝对不是”，3代表“不置可否”）如下：就全国的范围来说，其中间值是2.9，就被调查者的社区的范围内而言，中间值为2.8。换句话说，在这两种情况下所获得的数据几乎是相同的。报告的作者对其发现做出总结：“被调查者并没有意识到地方社区的有限参与成为发展的障碍”。 ( Kokocifski 2007：273)必须强调的是，上述的结论并没有解释政府机关做出这样回答的原因。这是因为，在波兰，地方社区政治参与的缺乏是否是地方治理发展的障碍这个问题，可以有两种回答方式，这依赖于我们如何解释这个问题。首先，被调查者可能将上述问题所暗含的参与的缺乏视为一个事实，但认为它对于地方治理很不重要。其次，被调查者可能觉得我们不能说地方社区缺乏（政治）参与，因为它们正致力于（实现）一种（更）充分的（政治参与），因此并没有成为地方治理的障碍。这种解释上的模棱两可看来需要更为精确的（分析）。
我们相信，在所提供的回答的基础上，我们可以得出一个明确的结论：尽管地方政府精英的代表们的确认为公民参与水平低下，但在他们看来，这对于地方治理的发展来说并不是一种障碍，不管是在全国的还是他们社区的层次上都是这样c然而，上述的结论将会引起我们的忧虑，因为它标示的是地方政府精英的一种精英主义进路。我们可能面临一个危险的假设，即地方政府的精英代表们遵循的是“熊彼特关于民主制度的精英一竞争观点”。在这种民主制度中，地方精英提出地方发展的替代性方案以图在选举中夺取到选民。选民将自己（的权利）限定于选择他们的代表，但在两次选举的空隙期，除了偶发的问题激起巨大的社会利益（的争夺），从而将他们从死气沉沉的市民生活中唤醒之外，他们依旧是地方社区的社会和政治生活中消极的观察者，没有参与治理。
作为其结果，正如我们能设想得到的，地方政府精英会怀疑、或者完全不情愿（接受）任何制度改革。这些改革旨在提高公民对地方社区政治生活的参与，从而使机关受到更广泛的民众监督并以更宽泛的社会协商为条件的。很自然，地方政府机关的代表从来不直接表达这样一个立场，但他们在对调查的回答或者访谈中所做的无数次的评论都表明了这一点。毋庸讳言，从作为管理者的市长或者社区负责人的角度看，在协商中与地方社区成员的互动经常是持久的、困难的并且需要对居民进行争辩，这样一种互动的必要性是降低决策效率的令人生烦的因素。我们且引一位市长的一段非常典型的言论：
社会风尚已经改变，人民让我们少干些，而想让一切都得到清楚地说明，因此他们说“不”只是为了以防万一，而我们则需要作出巨大的努力去跟他们争辩。( Bondyra 2007：261)
在（上述）研究中地方政府精英的代表所呈现出来的形象，表明他们作为个人不仅占据着地方政府中最高的官职，而且是对他们的社区生活发挥着最重要影响的地区领导人。他们有着重大的责任感，尽其所能真正地改变着他们工作于其中的现实。所有这一切，都通过他们关于地方层次的民主的观念，以及他们自身在地方层次民主中所扮演的角色，而反映出来。
然而，我们可以看到，所有为了与公民合作而做出的努力，是建立在常规的方法和联系公民的习惯上。比如，一年一度的居民会议，与地方媒体（城市里的报社、电台、电视）的合作、与非政府和市民社会组织的协商、地方报纸或者信息通报之类的发行、网络的创建，以及（规定）地方议员的值班时间和为居民联系地方权力机关和行政机构提供便利。一些被调查者指出，公民通过参与在某些城镇或者社区举行的社区事务，换言之．通过参与社区的文化生活（比如“我的村庄也参与了”这样一个有趣的项目，庆祝历史性事件、农村习俗以及地区事务等等），被“激活”了。尽管这类活动由于提高了认同和对历史的认识而对于地方社区来说是极为重要的，但并没有改变这样的事实：分享权力和公民共同参与的理想，在做出对于社区而言很重要的政治决策的实践中是不存在的。
我们还知道：
公民参与只不过是现代公共领域管理的一部分，在公共领域中，利益和预期的分歧不能仅仅通过行政决策或者纯粹的市场机制来解决；反之，必须通过协商和相互同意来解决。( Dlugosz，Wygnanski 2005：21)
所有那些由地方政府机关发起的联系公民的形式，与地方治理中公民权力的增强，从而共同参与决策以及为地方社区的生活承担责任，几乎没有关系。一方面，它们仅限于使公民能够指出那些对他们重要的地方和个人问题，另一方面，它们被限定在将地方政府机关的活动告知地方社区的居民。将目标确立为满足以下的（重要的和可欲的）条件：使公民接近权力机关以及使在位的人的活动透明化，并没有改变这样的事实：通过这些活动他们决不会共同参与地方社区治理。
这无疑会让我们将Wielkopolska地方政府的精英代表们如何理解地方社区居民也描绘出来。这种理解是基于这样的假设，即公民，在选举他们的地方代表时，将“灵与肉”的治理都托付给他们（代表），或者至少将社区的金库托付给他们，并在下一次选举之前的期间不对他们（代表）的行动作出评估。这种评估将发生在选举活动本身中，并且反映在某个候选人的成败之中。这与熊彼特所作的分析完全一致，他在书中这样写道：“一般的选民决不监督他们的政治领导，除非他们拒绝重选他们……”( Schumpeter 1995：340)
然而，选民权力的增强在现场选举行动中也受到限制。熊彼特已经指出了这一点，他对选民的角色作出如下的评论：
他们（选民）所作出的选择——在意识形态上被尊为“人民的意志”——不是出于选民的主动，而是被塑造出来的，对选择的塑造是民主过程的本质部分。投票人不对特定问题作出决策，而且也不是完全自由地从符合条件的人中挑选议员。理所当然的，主动权取决于企图取得议员职位的候选人以及地方领导。选举被限定于批准这样一种申请，限定于或者接受他比较喜欢的一个或者拒绝接受。( Schumpeter 1995)
在两次选举之间公民仍然是地方社区政治生活中的被动观察者。即便他们参与某些项目．启动这些项目的仍然是权力机关。
三、地方民主的竞争性管理模式
在我看来，以上的思考使我们能够提出一个（与熊彼特上述的民主理论相关的）命题，即“地方层次民主的竞争性管理模式”。通过分析Wielkopolska地方政府精英在接受调查过程中公开表达的观点，可以推出这一命题。我们可以从熊彼特的《资本主义、社会主义与民主》中摘录其最初的表达开始（我们的分析）：
民主方法就是为作出政治决策而实行的制度安排，在其中，某些个人通过竞争性地争取人民的选票而获得做出决策的权力。(1975：269)
与传统的民主方法相比，熊彼特的定义对理解何为民主带来了根本性的变革。正如ManfredG．Schmidt所正确指出的，民主不再被当做一种目的，或者将要达到的目的，而仅仅是成为一种选举政治领导人的工具性方法。( Schmidt 2000：201) Ian Shapiro则这样说：“在此，首要的问题是这样的事实，权力只能通过竞争而获得，并且它只能保持特定的一段时间”。 (Ian Shapiro2006: 76)他指出熊彼特的理论对于近代民主理论的重要意义，认为熊彼特的理论以消费者主权的语言取代了传统方法中的代表性质的语言。(Shapir0 2006: 78) Shapiro写道：
从他的观点来看，竞争倍加珍贵：它规约领导人，因为他们面临着失去权力的危险，如同公司可能遭受破产一样；它激励潜在的领导人，使他们比其竞争对手对更多选民（的要求）表现出敏感。( 2006: 77)
通过联系熊彼特的理论并将其纳入地方政府层面的思考中，我们想在对Wielkopolska地方政府精英的研究的基础上，提出一种关于地方民主的定义。以下就是我们提出的定义：
竞争性管理的地方民主是这样一种制度安排：通过相互竞争的候选人以自由的、经常性的和公正的多数选举’（镇长、市长、社区负责人的直接选举以及在社区和县议会选举中倡导单议席选区模式）来争取人民的选票的方式，来选择政治代表，后者在决定地方社区（管理）生活方面被赋予极大的自主权。被选出的政治代表与选民的联系采取这样的方法，尽管他们确保了公民能够接触到掌权的人（地方议员在值班时间会见市民）以及权力机关的工作透明化（在地方媒体、宣传小册子等刊登关于权力机关的行动的信息），但市民社会中的成员很少参与到政策制定的过程中（如果有的话，通常是通过诸如公投这些非协商的方法）。
地方权力机关对于他们在地方社区中的角色的自我评价．成为证明我们的假设（即竞争性管理的民主观流行于Wielkopolska的地方政府精英之间）的主要论据之一。被调查者被要求“指出行使地方政府权力的可取方法”。(Kokocinski2007：280)所得到的回答完全支持我们的假设。“在被调查者看来——关于调查结果的一份后继报告的作者们注意到——那些处于地方权力机关等级之制高点的人应该成为决定地方社区之方向和目标的首要领导”。（在从l到5的数值范围内，平均值达到4.7。）( Kokocinski 2007：280)和经理一样高效地管理他们的社区、城镇和城市。 (在从1到5的数值范围内，平均值达到4. 68。)极少数接受调查的人认为作为一个政治家是一个重要的特征。（在从l到5的数值范围内，平均值达到2. 03。）
接受调查的地方权力机关代表，是在分析解决冲突策略之效率的背景下，强调社区负责人、镇长和市长在地方政府中的支配性地位的。在所提供的九个策略中，被调查者指出社区负责人、镇长和市长的个人调解策略是最为有效地。一个不怎么样的评论，证实了上述对民主的理解不容争辩地存在着。该评论可见于波茨南市长选举中公民纲领党所支持的一位候选人Maria Paslo-Wisniewska所作出的声明中。这位候选人是这样来理解市长的角色和责任的：
尽管大城市市长的候选人选举在我们的民主模式下是一个政治的过程，市长的职责的行使更是一种领导和管理层次的挑战……波茨南今天需要一位管理人。( Paslo-Wisniewska 2006：5)
当被问及是否将未来的波茨南视为一个商业公司，而不仅仅是一个决策机构的中心时，Paslo-Wisniewska如此回应：
管理一个城市称得上是一种生意，其目标在于最大化地满足居民的需要和期望。公司拥有多种多样的顾客群体，公司将目标对准他们。城市必须满足不同群体居民的需要……( Paslo-Wisniewska 2006:5-6)
结论
在结论部分我们想指出与地方民主研究相关的三个主要问题。从其未来的发展以及将理论运用于实践的观点来看，我们认为它们是极为重要的。这种重要性不仅在于丰富有关地方政府权力机关和地方社区的（民主）进程的知识，而且使所得的结论能够运用于提升波兰地方政府的素质，以及运用于全面的公民教育，后者的目的在于逐渐提高公民在地方政治群体生活的决策过程中的参与。
第一，我们应该明确地强调，很多学者所接受的假设，即相信有一种典范的地方民主模式应该在所有地方都被吸纳，是错误的。对于我们而言，我们应该假定地方民主的模式是一种连续的差异序列，这个连续序列上所有的模式都被视为是许可的并且依赖于地方环境的。在市民社会发展水平和公民意识低下、缺乏协商和妥协习惯以及极端个人化盛行的社区（表现为普遍地要求“采取自己的方式”而不是寻求妥协的解决方案），竞争性管理的模式比参与一协商的模式要高效得多。如果后者的引入操之过急，没有逐渐调动居民，没有让居民接受教育从而对共同管理政治群体的新方法熟悉起来，其结果将是弊大于利，比如在决策中陷入僵局。
第二，就当代民主理论的传统而言，我们所提出的地方民主的竞争性管理模式，使我们更好地把握它的那些未被其他替代性进路所涉及的特征（例如那些强调地方政府权力机关的专制特性，因而在某种程度上其分析偏离了民主理论概念的地平线），如对政治领域的总的看法，对于公民义务的不同理解，或者是——对于民主理论分析看上去很遥远但又是基础性的——关于民主过程中个人理性的假设。这使得（我们）能够通过清晰地划分协商方法与非协商方法，在关于调动和提高民众参与的方法的讨论中区分出（优劣）的次序。这两种方法通过不同的路径，都致力于实现同样的目标，每一种方法都由关于地方民主以及在其中的公民角色的不同观点所推动。因此，前述的地方民主的竞争性管理模式，一旦置于当代民主理论背景中来看，是与当前的聚合民主( aggregative democracy)理论相适应的，这种聚合民主仅仅设想在政治过程中公民偏好的累积，( Juchacz 2006)（见Downs 1957; Buchanan,Tullock 1962; Arrow 1951; Riker 1982; Barry,Hardin 1982)而非它们的转变，后者是转变民主理论的假设。 (见e．g．：Bohman，Rehg 1997；Elster 1998; Fishkin, Laslett 2003).
第三，在当代民主理论的根基之上建立起来的应对地方政府问题的这样一种综合的方法，使我们能够找到一种改变或者转变现有地方社区的整体性的规范方法，比如将全面的公民教育的义务委托给地方政府权力机关。此外，一种广阔的理论背景也使我们能够避免粗糙的描述主义和庸俗的经验主义，（这些倾向）非常频繁地出现在关于地方政府的工作的研究中（比如，出现在那些被限定于定量和统计分析的研究中）。（对此的）反思指明了可取的改变方向，应该是与某些明确表达出来的价值相联系。这些价值既包括那些内在于地方政府的真正理念（显而易见，如建构地方社区的自治），也包括那些产生于地方社区中公民角色和地位的特定假定的价值。