文／夏明星 姚凯
绥远省，为民国时期北方一省，南界山西、陕西，北与蒙古为邻，面积30多万平方公里。平绥铁路自北平经张家口、大同、丰镇、集宁（今乌兰察布）、归绥（今呼和浩特）至包头，全长800余公里，为华北通向西北的交通干线。绥远地属蒙古高原，秋冬两季交替短促，冬季严寒且多暴风雪，对军事行动影响较大。抗日战争时期，绥远是晋察冀根据地的屏障，是中共大本营陕甘宁边区的北大门，战略地位十分重要。从1945年8月开始，国共两党围绕这一地区展开激烈争夺。
夺取绥远重任，从晋绥军区改变为晋察冀军区
1945年8月，当晋绥军区（司令员贺龙）、晋察冀军区（司令员聂荣臻）部队向日伪军占领城市胜利进军之时，国民党第12战区司令长官傅作义指挥5.1万余人，由绥远西部的临河、陕坝、五原等地倾巢出动，沿平绥线东进抢夺抗战胜利果实。
8月18日，当晋绥军区部队经过苦战攻入日军控制的归绥城之时，傅作义部却在背后发起突袭，最终抢占归绥城。接着，傅作义出动了4个军和1个骑兵师，纠合伪蒙陆军部长李守信部、伪蒙绥西联军司令王英部，继续沿平绥线东进，连续侵占中共军队从日伪手中解放的武川、卓资山、陶林、凉城、集宁、丰镇、兴和、尚义等城和绥东、绥南广大地区，并向察哈尔（省会张家口）解放区大举进攻，企图建立所谓“绥察防共隔绝地带”，切断西北、华北、东北解放区的联系，配合国民党中央军控制华北，争夺东北。
与此同时，在绥远以东广大地区，蒋介石也加紧调兵遣将：
从9月起，国民党第1战区胡宗南部、第11战区孙连仲部等，在晋察冀解放区正面相继展开了17个师19.5万余人；第2战区阎锡山部出动了7个军，迅速抢占太原，并沿同蒲路北上进占大同及其周围地区。
上述各路敌军总兵力高达43.4万人，在李宗仁的统一指挥下，企图东西夹击晋察冀军队，割断华北地区与东北地区的联系。
早在8月30日，面对严峻军事形势，中央军委发出重点打击傅作义的指示：傅作义夺取归绥，继续东进，阎锡山占太原后向北伸张，在此情况下，我力争太原已不可能，应集中兵力，巩固对张家口的占领。为此，中央军委要求晋绥军区部队以一部在山西佯动以牵制阎锡山，主力从太原附近转移到绥远境内打击傅作义。接到电报后，贺龙马上复电：将亲自率领晋中地区的5个主力团，立即先行北上，争取用16天时间，赶到右玉集结。电报发出后，贺龙即刻北上，前往晋绥军区所在地兴县。
9月9日，根据“向北发展，向南防御”的战略方针，主持党中央全面工作的刘少奇，又对晋绥、晋察冀两军区的作战任务有过设想：傅顽主力东进，绥境空虚，晋绥区应有夺取绥远全境、收复归绥，与晋察冀军区在察省配合，彻底消灭傅作义全部的任务。根据这个设想，夺取绥远以晋绥军区为主，晋察冀军区则主要在察哈尔境内配合作战，力争消灭傅作义部。
9月初，傅作义之先头部队东北挺进军马占山部进占大同，其骑兵第5师进到张家口以西，伪蒙军一部也进至阳高附近之王官屯。为了挫其锋芒，保障张家口之安全，晋察冀军区部队兵分两路：在张家口以西反击，歼灭东北挺进军骑兵第5师大部，并乘胜收复了尚义、兴和两城；在阳高县马官屯地区设伏，将伪蒙军王英部骑兵旅击溃。两处大捷，给了傅作义部当头一击。晋察冀军区在察哈尔境内积极作战，旨在贯彻中央军委“彻底消灭傅作义全部的任务”。
此时，国共两党的重庆谈判已陷入僵局。9月11日，中央军委给各地的指示中指出：为促进谈判，推迟国民党军深入华北、东北，争取全部占领察热，争取东北优势，必须布置几个有力战役。晋察冀、晋绥两区立即组织察绥战役，消灭傅作义部，解放绥远，收复归绥，夺取雁北13县。指示要求，晋察冀军区必须集结2.5万人以上的兵力，除一部巩固张家口守备外，其余全部集结整训，针对傅作义的动向实施重点打击，以夺取绥远、雁北全部；晋绥军区应以一部在绥远、雁北积极开展游击战争，破坏铁路公路，消灭、分散与疲劳傅部兵力，同时阻碍阎锡山部北援。同时，要求贺龙亲自指挥7个主力团，集结于岢岚，积极补充，10天内完成准备，协同晋察冀区向绥远进攻。这时，夺取绥远的主力改为晋察冀军区，晋绥军区则改为协同配合。
“经与两区领导人反复商议”，中央军委决定战役由聂荣臻统一指挥
一接到命令，晋察冀、晋绥两区首长就立即部署，加紧进行战役准备。当时，两区部队正处在由分散到集中、由游击战到运动战的战略转变时期，各纵队、各旅的领导机关刚刚建立，团以下部队正在陆续编组。基层干部和战士没有经过很好的战术、技术训练，缺乏大兵团协同作战特别是缺乏攻坚战的经验。针对这种情况，各部队在调动途中，仅对人员组织、武器装备等作了些局部调整。
截至9月24日，晋察冀军区大部集结于张家口附近整训。为防止出现孙连仲、傅作义东西两面夹击的不利局势，晋察冀军区计划用半个月的时间，把集结在张家口及其周围各处约4万人的部队组编成大团，进行必要训练，除“东面”（指张家口以东的怀来、南口地区）警戒、“北面”（指张家口、大同以北的兴和、商都、尚义等地区）接防外，以3万人的兵力用于绥远方向，实施主攻。25日，中央军委批准了上述计划，并要求积极准备，争取在1个月内胜利结束讨傅战役，以便转移兵力对付胡宗南、孙连仲两部。
在晋察冀军区加紧反击部署的同时，傅作义为了保存实力，避免被解放军各个击破，也对其东进部署作了相应调整。9月26日，傅作义命令东进各部队“采取后退战法”，以一部退守大同，主力则撤回绥西地区集结，依托有利地形守卫归绥、包头，相机转移攻势。调整后的部署为：马占山、王英部由张家口以西退守大同，牵制晋察冀部队北进；傅部主力退守卓资山，凭借该地区有利地形和工事进行抵抗，而后以第67军为掩护，主力逐渐向归绥转移；部分兵力担任归绥、包头守备，并加强工事，集结于包头的各部队归城防司令董其武指挥。这样，就形成了主力相对集中，沿平绥路丰镇至卓资山一线展开的态势。傅部连同地方的杂牌军、伪军和阎锡山部驻大同附近的部队，总兵力约9.7万人，比晋察冀、晋绥两区为多。
鉴于傅部东进主力收缩于卓资山一带暂取守势，晋察冀军区提出两区协同、会攻归绥的战役构想。9月28日，晋察冀军区领导人聂荣臻等向中央军委提出建议，由贺龙带电台及必要人员与晋察冀军区共同组织战役，并由贺龙和聂荣臻统一指挥两区的作战行动。考虑到晋察冀部队给养不济、敌情地形不熟悉、大军区机构不健全，组织大规模作战困难等情况，30日又向中央军委提出初步作战意见：战役最早在10月16日开始。以晋察冀参战部队主攻集宁，并进占集宁至大同以北铁路；以晋绥军区许光达、孙志远等部从陶林、武川方向，晋绥军区主力从凉城以北方向，分别进逼归绥。如集宁攻下，晋察冀参战部队则沿铁路西进，与晋绥军区参战部队协同会攻归绥。
10月1日，鉴于晋察冀军区参战部队较多，贺龙致电中央军委，建议绥远战役由聂荣臻统一指挥。10月2日，“经与两区领导人反复商议”，中央军委正式决定：绥远战役由聂荣臻统一指挥，贺龙暂时不去张家口。11日，中央军委特别指示，绥远战役最好在20日以前开始行动，以便11月初转移兵力对付胡、孙两部的10个军，过迟即影响冀热辽工作的开展，以及适时进大军于东北。
根据中央军委的指示，绥远战役分绥东作战和会攻归绥两期实施。聂荣臻决心：绥东作战第一阶段消灭集宁、丰镇、凉城等地之敌；第二阶段聚歼归绥外围的傅部主力。12日，晋察冀军区拟制了绥东战役计划；15日，向所属参战部队下达绥东战役作战命令。各参战部队按照晋察冀、晋绥两区首长的命令和作战部署，积极进行战前的各项准备。至18日，晋察冀参战部队相继抵达攻击位置，晋绥参战部队也抵达攻击位置。
根据战役计划，晋察冀参战部队由东向西进攻，各个击破丰镇、集宁间的敌人；晋绥参战部队由南向北进攻，逐次消灭凉城等地之敌，再向集宁方向发展进攻；最后，两区参战部队继续协力歼敌于绥远东部地区。
“-O-师没有被歼灭，逃走了，傅作义守归绥就增加了信心”
10月16日，毛泽东致电晋察冀、晋绥两中央局诸领导同志，强调了“夺取平绥战役的胜利意义重大”，吹响了绥远战役的动员号：
即将开始的平绥战役，关系我党在北方的地位及争取全国和平局面，极为重大。蒋介石令傅作义集结五万余人于归绥、集宁、大同之线，一俟陆运、空运、海运兵力集中北平、天津、秦皇岛等地，即将配合傅部进攻张垣（注：即张家口），并进攻沈阳、承德。而绥远之毕克齐、归绥、武川、集宁、丰镇、陶林、凉城、清水河等地或为我原有之解放区，或为我不久前所收复，均被傅部在曰寇援助下，协同伪军王英、李守信等所强占，并曾进占我兴和、尚义，迫近张垣。现兴和、尚义虽被我收复，其余各地仍在顽伪手中，并积极准备攻击张垣，企图切断我东北、华北、西北之通路。故此次平绥战役，系为收复失地打开交通路而战，具有充分之理由，望鼓励士气，坚决、彻底、干净、全部地消灭反共反人民之顽伪军，完成你们的神圣任务。
在这份电报中，毛泽东还明确要求：至绥远战役胜利后，主力应迅速准备转移冀东、平西地区，执行严重的新任务。而以必要数量之得力部队，由大同南下，肃清阎逆势力，直至太原附近，再依情势，考虑夺取太原问题。
10月18日，绥远战役开始。至21日，晋察冀参战部队相继攻占隆盛庄、丰镇，进逼集宁，但歼敌不多。与此同时，晋绥参战部队相继攻占凉城、陶林间部分地区，同样歼敌不多。
遭到猛烈攻击之下，傅作义急忙收缩兵力，命令各部队迅速向归绥西撤。当毛泽东获悉傅作义收缩主力向归绥、包头方向撤退时，提出以主力猛烈西进，截断傅作义部归路，争取在野战中歼灭其主力的作战方针。
21日，聂荣臻下令各部队转入第二阶段作战，从不同方向截击退却之敌。晋察冀参战部队主要负责攻歼集宁至丰镇以东地区之敌，晋绥参战部队主要负责肃清集宁至丰镇以西外围之敌。22日20时，毛泽东指示聂荣臻、贺龙等：“你们取得初步胜利，甚为欣慰。傅部主力必须歼灭，归绥、包头、五原、固阳必须占领，如有可能则占领临河。大同必须占领，如能速占则速占之，否则待回师时再占，请按此方针部署作战。如傅部固守归绥，则先将包头、五原、固阳占领，使傅部绝粮突围，然后歼灭之。如我能迅进，可能速占归绥。”
聂荣臻、贺龙再接再厉：24日，晋察冀参战部队攻占集宁，但守敌第35军主力第101师漏网，成功地突围西逃；24日晚8时，贺龙为将敌人拦腰斩断，造成有利形势，决定改变东向集宁、丰镇的计划，命令在平绥铁路以南的晋绥部队挥戈向北，直插集宁以西48公里的卓资山，次日攻占卓资山并全歼敌新编26师4000余人。然而，最令贺龙遗憾的是，由于改变原定东向集宁、丰镇的计划，使敌第101师逃过了被东西夹击的厄运。可气的是，在晋绥部队攻打卓资山之时，西逃的敌第101师还胆敢顺路增援，“虽然遭到了独一旅的顽强抗击，但是由于上面指挥不统一，独二旅未能按时赶到，让第一O一师逃到归绥去了。”诚如贺龙所言，“如果独二旅赶上来了，我们就打上一O一师了。一O一师没有被歼灭，逃走了，傅作义守归绥就增加了信心。’
在绥东受到严重打击后，傅作义部继续收缩兵力。至10月26日，敌部分兵力撤至包头等地，主力撤至归绥城内及其外围，积极加修工事，组织防御。
对于这段时间的作战，毛泽东是比较满意的。10月27日，毛泽东向刘邓通报华北战况时，提到了绥远战役进展：“何文鼎二十六师（蒋系）被我歼灭于卓资山，傅作义主力百O一师、三十二师西窜，我正向归绥追击中。”
“我们即使不能取得归绥、包头，他要再进攻也困难了”
下一步的仗怎么打？
聂荣臻与贺龙约定在卓资山以东的隆盛庄会面，商定下步行动。10月26日，聂荣臻到达隆盛庄，后与贺龙一道进入卓资山。在这里，聂荣臻与贺龙就下一步行动作了研究。早在22日，中央军委就曾电示，“如我能迅进，可能速占归绥。”24日，晋察冀参战部队收复集宁后，毛泽东就指示聂荣臻、萧克：“乘胜长驱，直至五原、临河，歼灭傅部及一切参战杂牌”。27日，中央军委又电令聂荣臻、贺龙：部队抵达后，“我军应在卓资山附近休息数天，完成一切进攻准备，然后集中全力歼灭傅顽，夺取归绥。此次作战，必须达成歼灭傅顽主力之目的，应将我主力运动到傅顽阵地背后去，由西向东打，方可聚歼，并须准备血战多天。”
根据当时敌我情况，聂、贺商定：先肃清外围，合围归绥，再行攻城，并派一部分兵力西出包头。具体部署是，晋察冀参战部队从北面、东面包围归绥，晋绥参战部队从南面、西面包围归绥；以晋绥参战部队为主合组挺进军，由王尚荣指挥，沿铁路西进，截断归绥与包头间的联系，相机夺取包头。显然，聂、贺的这个决定，重点在于夺取归绥，西进仅是一种配合行动，没有充分体现中央军委迅速西进、由西向东打的意图。后来，贺龙不无自责地说：“本来，在卓资山战胜敌人后，就应该按军委指示早日西进，攻击傅军退路，消灭敌军主力。在卓资山时，我没有把军委指示提出来与聂司令员讨论，这要负一定责任。”
归绥，为绥远省会，有新、旧两城。新城东西约2.5公里，四周城墙高12米，旧城有土围墙高约1.3米。为了凭城固守，傅作义在新、旧城及周围构筑了大量工事、掩体，城内街口两侧均筑有巷战工事，城防前沿挖有外壕，设置铁丝网、鹿砦、电网等障碍物。傅作义在归绥部署重兵，城防及外围兵力共6个师2.4万余人，由傅作义亲自指挥，以主力防守旧城，机动部队控制新城，以地方杂牌武装在外围武川、托克托等地进行袭扰、破坏活动。
10月30日黄昏，归绥外围作战全面展开，至31日，两区部队迫近并从外围形成对归绥的包围。
晋察冀部队、晋绥部队的攻势行动和归绥被围的严重局面，使傅作义深感死守城池不是万全之策，必须“以攻为守”，方能挫败“共军”的攻势。于是，他亲临前线，坐镇指挥，指令负责城防的暂编第3军袁庆荣军长寻找战机，主动出击。从11月1日至12日，傅作义组织多次反扑，均被击溃，共伤亡3000余人，才被迫转入凭坚固守。
面对傅部的疯狂反扑，3日、4日，贺龙被迫提出推迟数日攻城的作战方案，并对歼灭城外据点的部署进行调整。6日，中央军委就围攻归绥的战法问题，又指示聂荣臻、贺龙可采取以下办法：一是兵力、士气、技术如均占优势，最好以强攻方式速取归绥；二是隐蔽主力，以一部兵力佯攻，诱其出击歼灭之；三是围坚攻弱，以小部弹性的围困归绥，主力西进，攻克萨拉齐、包头、五原后，回头再攻；四是发动群众，久困重围，主力集结机动位置，待其粮尽弃城，实施歼灭。特别强调，具体采取何种办法，须根据具体情况决定。
接到中央军委上述指示后，聂荣臻、贺龙指挥部队对归绥守军的情况又进行具体侦察，考虑两区部队在归绥、包头虽略占优势，但劳师远征，供应困难，再要增兵难度很大，且严冬将至，久拖不决会带来更多不便。于是，决定仍按已经展开的作战部署实施攻城。
可惜，由于归绥城防设施坚固，两区攻城部队多次强攻未能奏效，双方形成僵持局面。
绥远战役虽然陷入僵局，毛泽东还是比较满意的。11月2日，他在中央政治局扩大会议上讲话，情绪高昂地说：“今年八月，傅作义率部六万多人，沿平绥线东进，占领已被我们解放的城镇，来势很凶。晋察冀、晋绥两军区部队集结、整训约一个月后，第一个回击就把傅部打到了平地泉，以后一直打到归绥。昨天我们总攻归绥，计划一直打到五原、临河去。现在傅的原计划是被打破了，我们即使不能取得归绥、包头，他要再进攻也困难了。”对于打不下归绥、包头，他也做了可能的预计。
转攻包头不克，我军在绥远战场陷入两面作战的不利形势
包头，位于平绥铁路西端，是通向黄河后套的门户和傅作义设在后方的重要补给基地。相对归绥，其守军力量薄弱。11月初，为了孤立归绥傅部主力，聂荣臻、贺龙根据中央军委“如傅部固守归绥，则先将包头、五原、固阳占领，使傅部绝粮突围，然后歼灭之”的电示精神和绥远战役统一部署，以晋绥参战部队为主合组挺进军，由独1旅旅长王尚荣指挥，沿铁路西进，截断归绥与包头间的联系，相机夺取包头。
11月1日，两进部队沿绥包铁路向包头推进，一路攻城夺地，于7日占领萨拉齐、沙尔沁，逼近了包头。
包头是一座坚城，城墙高近7米，厚2~3米，城周长约10公里，有大东门、小北门、大西门、西北门、大南门5个城门。城外有深宽各2.5米的外壕，城下及部分墙角有水泥浇筑的明暗碉堡，外壕内侧险要地带设有电网，布满地雷，城外各据点与城内有明壕沟通。特别是城东面及东北角转龙藏高地、玉皇庙高地有原日军修筑的钢筋水泥碉堡，地势高、火力强；城南电灯公司及火车站一带，筑有各种野战工事。城内囤有大量物资，设有各种仓库，补给方便。
包头原有守军4个团以上，加上由绥东西撤而至的第67军军部特务营等部，总兵力约1.2万余人，数量多于挺进军。11月7日，为统一组织防御，傅作义急令战区政治部主任董其武兼任包头城防总指挥，第67军军长何文鼎为包头城防司令，暂编第3军副军长王雷震为副司令，包头县长马秉仁为警备司令，并于当日下午派专机把董其武从归绥城送到包头。
董其武上任第二天，立即对城市防御作出严密部署，各薄弱地带都布下重兵。
针对上述情况，西进部队决心先扫清包头外围据点，然后实施攻城。从11月8日晚开始，攻击部队分多路对包头外围据点发起进攻。激战3昼夜，相继攻占了包头火车站等据点及附近地域，迫使守军纷纷放弃阵地，逃入城内。为加强进攻包头的兵力，贺龙令第358旅主力由归绥地区西援包头。
至12日，除电厂、玉皇庙两个据点外，城北、城东、城南的外围据点基本被扫除，从而对包头形成了半包围态势。由于玉皇庙可以瞰视全城，发电厂是包头唯一的电源，董其武严令部队死守这两处要点，并以城内炮火进行有力地支援，因而攻包部队久攻不下。同时，城内守军加固城门，凭坚死守，双方形成相峙局面。
12日深夜，攻城部队集中力量对包头城发起第一次攻击，一度攻入包头城西北门，突人城内，与守军展开巷战，接连攻下了西营盘等重要阵地，控制了城内约三分之一的街区。13日，守军集中优势兵力火力连续进行反冲击。突入城内的部队与守军展开白刃战，但终因众寡悬殊，弹药耗尽，又加不善巷战，被迫撤出战斗，第一次攻包失利。
16日夜，攻包部队除以部分兵力继续对玉皇庙、发电厂两处据点实施牵制性攻击外，以绝大部分主力从东、南、西、北四面再次向城内守军发起了猛烈攻击。战至17日下午，第二次攻城也没有成功。
由于包头不能迅速攻克，两区部队在绥远战场面临东西扯制、两面作战的形势：在包头，除双方在地面对峙以外，北平敌军每日派3至6架飞机前来侦察、轰炸，对民众和房舍摧毁甚大；在归绥，守军除原有的6个师外，又空运加强1个重炮团，兵力达到2.4万人，火力进一步加强，故围城近半月没有明显进展。
聂贺产生分歧，中央军委倾向集中力量攻取包头
11月13日，包头第一次攻坚失利消息传来，聂荣臻、贺龙作出分兵两面作战的部署：贺龙率晋绥部队主力全力西援，进占包头，并打击由五原、临河、陕坝向包头增援的马鸿逵部；晋察冀主力部队则继续围困归绥，策应晋绥部队的攻包行动。11月16日午时，中央复电同意贺部主力西进的部署，同时指示聂部主力也全力西进：绥远战役在突破丰镇时，主力未及时猛烈西进，截断傅顽归路，以致失去野战歼敌主力机会。目前改变部署，贺率所部先取包头是好的，但为确保胜利，须集中力量，准备消灭东西可能增援包头之敌，故聂部主力与贺部一同西进，留部分适当兵力控制归绥城周围要点，弹性围困，封锁袭扰；如包头能迅速攻下，应即攻占，否则贺全力西进，消灭马鸿逵援兵，夺取五原、临河、陕坝，聂主力控制包头、萨拉齐地区，隔断绥、包傅顽联系，相机攻取包头，引敌出击，求得野战，贺部完成任务后，一部控制五原、陕坝、临河，主力回师与聂部合力再攻取归绥城，夺取东面胜利。
这时，聂、贺产生分歧：“贺龙是想倾全力攻下包头，实现中共中央战略意图的。”11月17日，贺龙率领晋绥部队主力全部进到包头附近，他在包头东郊沙尔沁对部队说：“我们先打下包头，再打五原、临河，抄傅作义的老窝，回过头来再打归绥、大同。”19日，贺龙等致电中央军委表示“同意军委十六日电示”，坚持首先夺取包头、五原、临河，孤立绥远傅作义部。并提议，晋察冀部队再抽出3个团，协助攻包，配合打马家援军和加强攻城突击力量，这样攻下包头的兵力更优，把握更大。
对于中央军委指示晋察冀参战主力也西进，聂荣臻有不同意见：“这基本上是一个置归绥于不顾，而倾全力取包头的方案，这显然是不妥的。”11月17日20时，他就目前困难情况及部署经过，向中央军委陈述了三点意见：“第一，如果晋察冀部队主力西进，围城部队即转为劣势，而敌人必然乘机反击，全部战局有恶化的危险。第二，如以全部主力西进，去夺取五原、临河、陕坝，这样，就分为归绥、包头、河套三个战场，相距800余里，势必兵力分散，三处力量皆弱，难以相互策应。第三，绥远地区并非根据地，没有巩固的后方补给线，粮食、弹药无法迅速前运，伤员后送也是个大问题。”因而，他主张仍按原部署进行，视情况发展，必要时考虑结束战役。
不过，在中央军委复电之前，聂荣臻充分考虑了贺龙的作战需要。11月19日23时，聂荣臻得知宁夏马其良率骑兵师3000余人已经由五原东进，新编骑兵第4师又由归绥西援的情况，为确保攻包突击力量，解除贺部攻包的东西顾虑，遂令围困归绥的一个旅（3个团）由马龙、傅崇碧率领全部西上，以两日行程进抵萨县，归贺龙指挥。
11月22日，中央军委复电，再次阐明中央战略意图和发动绥远战役的意义，并提出打破僵持局面的三个办法：
一是按照聂荣臻的意见执行，以晋察冀部队围困归绥，贺李全力攻取包头，但短期内不会获得结果，天气渐冷，不是上策；
二是放弃围困归绥，聂、贺两部主力集中攻取包头，并打击可能增援部队，但后方可能被傅部截断；
三是围困归绥与攻取包头两个任务均放弃，战役暂告结束，部队撤退到机动位置整理，等候机会再打，但战略任务未能完成，傅部仍为大患。
以上办法，“中央对于前方情况不了解，望你们根据情况实行之。”但电报明确指出：中央军委倾向执行第二种，即集中力量攻取包头。这样一来，聂荣臻不无压力。
11月23日，中央军委又来电降压：如果在短期内没有把握攻下包头、归绥，可以考虑将部队撤退到机动位置进行整训，相机再计划以后的行动。
11月24日，聂荣臻分别致电中央军委和贺龙等，坚持晋察冀部队不西进的意见：如果攻包头确实有把握，贺部即按原计划行动，单独攻坚包头；否则，为避免与敌僵持，撤至机动位置。贺龙等经过反复研究，认为攻占包头是战役转变的关键，决心再次攻包。
“未完成绥远战役任务是应当很好检讨总结，以作今后的经验教训”
根据傅作义派兵从归绥突围西援和马其良部从宁夏东援的情况，贺龙决定先打援，后攻城。第一步围城打援，首先阻击和消灭东、西援军；第二步阻援攻城，以少部兵力阻击援军残部，集中大部兵力攻打包头。
12月3日黄昏，攻包部队集中力量，对包头城发起攻击。由于守军已加强了薄弱地段的防御，加上天气寒冷，虽然连续发起多次猛攻，但均未奏效。在当时的战地日记中，董其武写道：“包头地处塞上高寒地区，现已进入隆冬季节，朔风呼啸，冰雪皑皑，平均气温在零下10多摄氏度。为了增加共军攻城难度，每天夜间，我令部队往城墙外侧浇水，水随浇随冻，包头四周城墙变成冰雕雪铸的一般”，“20多天来，我军先后击退共军数十次进攻，虽然付出了重大代价，幸赖天助我等，总算城池未失”。
考虑到已经进入塞外严冬季节，各种补给十分困难，士兵服装单薄，病员曰增，战斗力下降，而守军则御寒物资齐备，弹药粮秣充足，战役持续下去对攻城部队十分不利，贺龙遂决定停止进攻。
12月13日，聂荣臻下达了关于结束绥远战役的命令。第二天，参加绥远战役的各部队均先后撤出了对包头、归绥的包围，集结主力控制绥东、绥南地区，准备新的机动，绥远战役遂告结束。
《聂荣臻传》指出，“绥远战役历时近两个月，收复了绥远的广大地区，消灭了傅作义部队1.2万余人，但没有达到消灭傅作义部主力，解放绥远，收复归绥的预期目的。”
12月8日，中央军委致电晋察冀、晋绥军区主要领导人，没有过多指责，而是慰勉有加：绥远战役虽未消灭傅顽主力，未全部完成战役任务，但由于全体指战员英勇奋战，已给了傅顽以严重打击……在战役中取得了宝贵的经验教训，将成为下次战役胜利的基础。
12月11日，聂荣臻在向中央军委的报告中说：“未完成绥远战役任务是应当很好检讨总结，以作今后的经验教训。”同时，他又客观地提到，此次晋察冀参加绥远战役的只有5个老团，有的部队70%以上是1945年的新兵，未经任何训练。“在技术兵种方面，原炮兵营去延安未返，工兵营所余不及50人。今后部队在思想上、政治上、战术上进行整训，力求提高，是迫不及待的。”
绥远战役是在抗日民族战争向国内革命战争、游击战向运动战转变的初始阶段展开的一次大兵团正规作战。晋察冀、晋绥两区部队刚编成野战兵团，各级指挥机构很不健全，特别是作战思想、战役指导、组织指挥等方面，大多还停留在游击战争的阶段，不能够适应打运动战、歼灭战等要求，缺乏大兵团协同作战的经验和必要的思想、物质准备。致使在战役筹划、力量使用、组织协调、作战保障上存在诸多矛盾和问题，难以达成在运动中歼灭傅部主力的战役目标。
绥远战役是在平绥铁路沿线广大地区展开的一次大规模机动作战。参战部队在收复丰镇、集宁前后，不是集中主力及时西进，一举楔入傅部纵深，割裂其部署，在运动中创造和捕捉战机，实施各个歼灭，而是采取全线正面平推的战法，击溃战多、歼灭战少，使傅部迅速西撤，集结于归绥、包头，凭坚固守，负隅顽抗，使参战主力失去野战歼敌的有利战机，被迫转入攻坚。在攻城中，由于装备技术条件差，攻坚火力严重不足，难于有效摧毁守军坚固的设防工事，加之部队缺乏攻坚经验，尤其是攻城主力分兵绥、包，两面作战，相互掣肘，致使绥、包两城攻击部队均兵力不足，久攻不下，形成对峙局面。
绥远战役是在远离解放区、深入傅部纵深地带展开的一次长时间攻势作战。参战部队对傅作义长期经营绥远，具有完整的设防体系，及其部队地形熟悉、流窜性大等特点，缺乏充分的估计；特别是深入国民党占领区后，补给困难，地形不熟，又缺乏群众基础，思想和物资准备均明显不足，遇到实际困难难以解决；绥远地区地处塞外高原，进入冬季，气候恶劣，给战役持续作战带来巨大影响，也制约了作战任务的完成。