［摘要］党的十八大把“法治政府基本建成”作为２０２０年全面建成小康社会目标的新要求，而决策合法是法治政府的必然要求和重要标志。合法作为决策的第一要件，既需要实体法的规制，更需要程序法的规范，十几年来，国务院出台了系列规范性文件，关于重大行政决策程序的规定日益明晰，党的十八届四中全会，针对问题导向，提出了完善重大行政决策程序的具体措施。在此背景下，《辽宁省重大行政决策程序规定》出台。针对重大行政决策五大程序之一的合法性审查程序，我们以辽宁为视角，成立联合调研组，对省内部分政府及职能部门调研，总结合法性审查的经验，发现问题，提出对策，为政府决策和国家立法提供支持。
［关键词］行政决策；合法性审查；法治政府
［中图分类号］Ｄ９０２
［文献标识码］Ａ
［文章编号］１６７２－２４２６（２０１６）１２－００３２－０４
行政决策，是国家行政机关为执行国家法律、履行行政管理职能而作出的处理国家公共事务的重要、重大选择和决定。［１］重大行政决策，是行政机关就宏观的、基础的和全局的重要事项作出的决定，对其进行合法性审查的目的在于，依法规范行政决策行为，减少违法决策、随意决策和滥用决策权的现象，避免对国家经济社会利益和公众合法权益造成的损失。
一、辽宁省重大行政决策合法性审查的研究背景
法律的价值在于实施，法律的权威也在于实施。行政机关作为法律实施的主体，其主要的职能是制定决策并实施决策。“合法是决策的第一要件”，是现代法治政府的必然要求和重要标志，关于合法决策，国家顶层设计是基于“法治政府”展开的。
（一）政府政策
建设法治政府必须依法决策，国务院最近十几年来先后出台４个专门文件，在建立健全依法决策对策方面，思路日渐清晰，最终将合法性审查确立为重大行政决策的必经程序。１９９９年，国务院《关于全面推进依法行政的决定》最早提出依法决策；２００４年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》首次提出“法治政府”和重大行政决策的合法性论证；２００８年，《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》提出，重大行政决策的合法性审查制度，细化合法性审查的要求；２０１０年，《国务院关于加强法治政府建设的意见》在依法决策的基础上，提出“依法科学民主”决策，第一次提出重大行政决策五大程序，即公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定。
从国务院以上四个规范性文件可见，在建立健全依法决策对策方面，思路日渐清晰，最终将合法性审查确立为重大行政决策的必经程序，为国家立法打下了基础，为实现法治政府提供了有力保障。
（二）党的政策
党的十八大以来，对重大行政决策的合法性审查的重视高度，由国家最高行政机关上升到党的层面。２０１２年，党的十八大提出２０２０年“法治政府基本建成”。强调以法治引领发展、保障发展，使改革发展稳定中的所有问题，最终都回归到法治的方式上，采取法治的途径，运用法治思维和法治方法。２０１３年，党的十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。
２０１４年，十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次在党的中央委员会全体会议中，将“依法治国”作为主题，提出新时期法治政府的标准，将“健全依法决策机制”作为实现法治政府的六大具体措施之一。在依法决策的措施方面：一是坚持问题导向，针对存在的问题，重大决策权力不规范、错误违法决策无人负责、决策程序不健全等问题，重申五大程序，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论；二是提出重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；三是建立政府法律顾问制度，作为重大行政决策合法审查的保障措施。
通过以上国务院的四个重要文件和党的重要决议，重大行政决策合法审查制度不断完善，关于重大决策的程序性规定，正在由政策层面上升到法律层面。
（三）国家立法
国务院着手进行重大行政决策合法性审查的专门立法，《重大行政决策程序条例（草案）》（征求意见稿），作为行政法规，正在征求意见阶段。之前，相关法律也对决策合法化进行了规定，如《行政诉讼法》第６条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”《行政强制法》第５７条也对“合法性审查”有规定。
二、辽宁省重大行政决策合法性审查的现状及存在的问题
（一）辽宁省重大行政决策合法性审查的现状
《辽宁省重大行政决策程序规定》出台，这是目前辽宁省内位阶最高的规范重大行政决策程序的规范性文件。
根据调研和登录城市门户网站，自２００６至今，辽宁省内１４个地级市中，９个城市出台了以“重大行政决策”命名的规范性文件，如２０１５年１月１日生效的沈阳《市政府重大行政决策合法性审查规则》、２００６年６月《鞍山市政府重大决策事项合法性论证程序规定》等；有５个城市在《政府工作规则》《加强市县区政府依法行政工作》等规范性文件中，对重大行政决策的程序加以规定，如２００８年１２月《抚顺市人民政府关于加强市县区政府依法行政工作的实施意见》、２００８年１月《辽阳市人民政府工作规则》；有的县级市也出台了相关规范性文件，如《北镇市人民政府重大行政决策暂行办法》等。
这表明，辽宁省各级政府已经认识到重大行政决策合法性审查是法治政府建设的重要保障，是政府决策科学化、民主化的制度保障，并且初步建立起重大行政决策的五大程序：公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体决策，进而形成了重大行政决策的听证制度、公开制度及信息反馈制度等。这些程序和制度，有效地保障了重大行政决策的规范性、正当性和科学性，也积累了一些行之有效的经验。
（二）辽宁省重大行政决策合法性审查中存在的问题
１．认识问题。个别政府部门对于合法性审查认识不够，某些地方的领导干部法律素养不高，不愿意受到法律约束，个别地方的法制机构的合法性审查，需要看领导脸色行事，实效不足，即使得出“违法”结论，出于地方实际情况考虑，也可能不予采纳，甚至个别规范性文件没有经过合法性审查程序就直接上会讨论。
对合法性审查重视程度不足。在地方政府的权力生态圈中，政府法制仅仅是一个办事机构，普遍缺乏独立意识，有人认为，合法性审查不过是走过场、走形式，不考虑工作的专业性、严谨性。
２．如何界定“重大”？合法性审查是重大行政决策的必经程序，本质上是如何界定重大行政决策问题，首先需要回答的是：什么是“重大”？如何界定“重大”，这是理论界和实务界都提出来的问题。无论是国务院的四个文件，还是党的决议，使用“重大行政决策”，但都没有对“重大”加以界定；地方的规范性文件也对此表述不一，有的采取单独列举式，有的采取概括式加列举式，也没有对“重大”有统一的界定。理论上对“重大”界定的不明确，必然造成主观上的随意性和实践中的操作困难，迫切需要理论上予以回应。
３．规范性文件问题。由于缺乏国家层面的关于重大行政决策的专门立法，在辽宁省内，也缺乏省一级的专门规范重大行政决策的立法；有的城市，没有重大行政决策的程序性规定和相关制度；有的城市即使出台了相关规定，但过多地照抄照搬国务院关于加强法治政府建设的意见，没有结合本地的实际情况，导致地方规定或立法质量不高，可操作性不强，难以发挥应有的作用。
４．保障机制问题。重大行政决策的合法性审查是行政机关的内部程序，其审查由政府及部门的法制机构承担。但是，面对不断发展的新形势，法制机构的设置与人员配备难以适应日益繁重的工作任务，尤其是区县政府和政府部门的法制机构，力量相对薄弱，有的部门法制机构不独立、不健全、人员少，知识结构不合理，法律职业能力低，难能完成重大行政决策合法性审查的要求。
三、辽宁省重大行政决策合法性审查的法律和政策建议
（一）提高认识
合法性审查是重大行政决策的重要程序之一，只有提高认识，才能充分发挥其功能。各级政府应当更新行政管理理念，重视行政决策程序的法治化和规范化，发挥法治的引领作用和规范作用；领导干部要运用法治思维和法治方法，提升依法决策的能力。凡需要进行合法性审查的重大行政决策事项，决策承办单位应当在完成公众参与、专家论证、风险评估等法定程序，并经本单位法制机构进行合法性初审和部门会签后，将重大行政决策方案及相关材料送到政府法制机构进行合法性审查。在合法性审查之后，再进行政府会议或部门会议中的集体讨论。［２］
（二）界定“重大”
行政决策分为重大决策和一般决策。“重大”相对“一般”而言，不同层级的政府重大行政决策事项不同，政府自身与政府部门的重大行政决策事项也不同。［３］“合法性审查”只针对“重大行政决策”，既保障行政决策的准确性，也提高行政效率，节省行政成本。基于此，我们建议“重大”的界定不宜过于宽泛，随着市场经济和法治建设的发展，合法性审查将逐步由重大决策发展到一般决策，这需要一个渐进的过程。
根据《国务院工作规则》，重大行政决策包括：“国民经济和社会发展计划及国家预算，重大规划，宏观调控和改革开放的重大政策措施，国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规等”，将“重大”列举为“重大规划”、“重大政策措施”和“重要事务”。重大行政决策，是县级以上政府及职能部门，依照法定职权作出的，对涉及本行政区域内经济社会发展全局，以及社会涉及面广，与公众利益密切相关的重要事项所作出的决定。具体标准：一是事域范围宽阔，涉及本地区经济社会发展全局，覆盖面广，影响面大；二是对象范围广泛，关系到辖区内所有或多数人的利益；三是时间范围长久，行政决策的实施产生长期或永久的影响，具有不可逆性；四是成本投入巨大，对相对人的合法权益产生巨大影响。
辽宁省对重大行政决策事项采取列举式：（１）编制或调整规划，包括国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用总体规划和自然资源开发利用总体规划、重要的区域规划和专项规划；（２）财政行为，包括编制政府财政预算、大额度财政资金和政府融资举债等；（３）制定重大政策措施和改革方案，在经济、社会和行政等领域，实施公共服务、市场监管、社会管理、城市建设、城镇化建设等；（５）利用财政性资金，设立重大投资建设项目，包括可能影响环境的自然资源项目、公共基础设施建设和省市标志性公共文化设施选址等；（６）制定或调整涉及相对人权益的行政性和事业性收费标准，实行政府定价或指导价的公用事业和公益性服务价格；（７）与公众利益密切相关的措施，包括劳动就业、工资福利、社会保障、医疗卫生、教育、物价、住房、公共交通、旧区改造、房屋搬迁和土地征收等；（８）制定重要国有资产处置方案；（９）其他。
（三）通过立法，明确合法性审查的程序
一是审查主体：审查主体是决策承办单位的法制机构，即政府法制部门或职能部门的法制机构。决策承办单位在重大行政决策启动时，邀请决策机关的法制机构参与，以保障合法性审查的质量。二是审查内容：包括决策权限、决策内容和决策依据是否合法三方面。三是审查时限：依据平等保护相对人的合法权益和比例原则，政府法制机构在收到决策草案及其相关材料后，应当在１５个工作日内完成合法性审查。四是审查结果：法制机构完成合法性审查，出具“合法性审查意见书”，有三种情形：如果决策合法，可以提请决策机关集体讨论决定；如果决策有部分修改意见，建议决策机关集体讨论决定，但是决策承办单位应当对决策方案进行相应的修改；如果决策不合法，建议将决策方案退回承办单位，修改后再次提请合法性审查。
“合法性审查意见书”是重大行政决策的依据，不得搁置。决策机关开会决定重大行政决策事项时，法制机构应当对合法性审查情况作出说明；决策承办单位应当对合法性审查意见的处理作出说明。
（四）完善保障机制
一是建立评估体系，跟踪重大行政决策的执行和实施效果，将合法、民主、科学、公开和决策追踪作为观测点；将重大决策的执行和完成情况纳入政府目标考核、绩效考核评价体系，作为政府领导班子和领导干部综合考核评价的依据。二是落实重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。对决策严重失误或依法应及时决策但久拖不决，造成重大损失和恶劣影响的，追究相关责任人员的法律责任。三是强化政府及职能部门的法制机构建设，保障其专业性和独立性。同等条件下，优先选拔具有法律教育背景的人员，充实到政府法制机构当中。四是发挥大城市的引领作用：经济发展水平较高的城市以及在全国范围内较有影响力的城市，应当在行政决策法制化的进程中发挥带头和引领作用。
参考文献：
［１］杨海坤，李兵．建立健全科学民主行政决策的法律机制［Ｊ］．政治与法律，２００６，（３）．
［２］国务院．重大行政决策程序条例（草案）（征求意见稿）．
［３］刘莘．法治政府与行政决策、行政立法［Ｍ］．北京：北京大学出版社，２００６：８６－８７．
（责任编辑 宋桂祝）