[摘 要] 互联网＋自然灾害救助怎样深度融合发展是当前政策理论研究热点和前沿问题。本文论述了自然灾害大数据深度挖掘、物联网＋自然灾害救助发展滞后等目前互联网＋自然灾害救助理论政策研究和实践发展中存在的突出问题和重难点问题，从移动互联网ＡＰＰ技术系统推广、政府主导构建全民化自然灾害互联互救服务体系等方面提出了解决这些问题的途径。
[关键词] 互联网＋；自然灾害；社会救助
[中图分类号] Ｘ４３
[文献标识码] Ａ
[文章编号] １６７２－２４２６（２０１６）０９－００６８－０４
互联网＋自然灾害救助是指利用互联网平台、大数据、智能终端以及云计算等新信息通信技术，建立政府主导、社会参与的多元化自然灾害防灾减灾救助统筹机制与救助服务网络。互联网＋自然灾害救助是推动我国当前农业产业结构转型升级和加快农村经济社会快速发展的国家战略，也是我国城乡社会救助工作智能化创新发展的重点方向。２０１４年至今，尤其在国家发布《关于积极推进“互联网＋”行动的指导意见》后，国内一些科研团队、自然灾害救助等行政部门积极开展理论政策研究与实践探索，提出了互联网＋自然灾害预警、互联网＋自然灾害金融扶贫、互联网＋智慧农村信息等发展方向。这些颇有价值的研究和探索取得了一定实效。然而，互联网与自然灾害救助深度融合、共享发展的理论与政策研究及实践探索尚处于起步阶段，仍存在一些亟待讨论解决的突出问题和重点难点问题。
一、互联网＋自然灾害救助存在的突出问题
（一）政府相关部门对互联网＋自然灾害救助工作观念转变速度滞缓
一是重视程度不够。农业、民政等自然灾害救助部门虽积极探索互联网＋防灾减灾救灾工作模式，但实际上并不十分重视，甚至是抵制，行政层级越低，问题越严重。二是对大数据下的互联网＋自然灾害救助工作安全存在担忧心理。尤其对大数据海量资源使用和信息公开存在“不公开是常态，公开是找麻烦”的旧思维。常以涉及国家安全为由拒绝公布社会民众具有知情权的公共数据。三是工作人员排斥互联网＋自然灾害救助新兴工作模式，不愿意改变原来的线下工作模式，认为线上和线下频繁转换比较麻烦，抵制互联网＋自然灾害救助工作模式，导致线上和线下两种工作模式无法快速融合发展。四是工作人员懈怠学习“互联网＋”新知识。不了解其科学内涵和互联网＋自然灾害救助的政策思路，有些人甚至歪解互联网＋自然灾害救助的国家战略意图，竟然认为互联网＋自然灾害救助融合是政府的噱头。
（二）互联网＋自然灾害救助基础工程建设滞缓，城乡二元结构特征明显
农村地区是自然灾害的重灾区，农业灾害损失和救助问题比城镇地区更加突出，但是农村地区的数字化基础工程建设却远落后于城镇地区。一是农村地区年度互联网普及率大大低于城镇地区。２００８年到２０１５年，农村年度互联网普及率依次为１２．３％、１５．５％、１８．６％、２０．７％、２４．２％、２８．１％、２８．８％、３０．１％，分别低于城镇地区年度互联网普及率２１．６个百分点、２７．５个百分点、３１个百分点、３３．９个百分点、３３．２个百分点、３２．２个百分点、３４个百分点、３４．１个百分点。农村地区年度互联网普及率虽然逐年提高，但是仍远低于城镇地区年度互联网普及率，且城乡差距逐渐扩大。例如，２０１５年农村地区年度互联网普及率是３０．１％，大大低于全国互联网普及率的５０．３％。二是城乡地区网民数占比差距总体上呈逐年扩大趋势。２００８年到２０１５年，农村网民数占全国网民总数的比重依次为２８．４％、２７．８％、２７．３％、２６．５％、２７．６％、２８．６％、２７．５％、２８．４％。城乡占比结构约为７?押３。截至２０１４年１２月，农村网民数占比低于城镇地区占比４５个百分点。截至２０１５年１２月，农村网民数占比低于城镇地区占比４３．２个百分点。这些突出问题阻碍了互联网＋自然灾害救助发展进程。
（三）互联网＋自然灾害救助工作机制建设明显滞后
一是目前，国家对互联网＋自然灾害救助工作机制建设缺乏科学规范的顶层设计，就连《关于积极推进“互联网＋”行动的指导意见》对互联网＋自然灾害救助工作机制建设也缺乏应有的表述，地方政府构建互联网＋自然灾害救助工作机制缺乏标准和指导。二是政府救灾行政部门对互联网企业参与自然灾害救助仍未给予足够的重视，政府大包大揽的指令性救灾机制未发生根本变化。绝大多数地区的自然灾害救助行政部门并未与诸如百度、阿里、腾讯等各类知名互联网公司建立战略合作平台和共享运行机制。互联网公司在自然灾害救助大数据挖掘利用、网络捐款、网络支付、位置服务、网络寻亲、网络监督、网络信息传递等方面发挥的积极作用仍被政府自然灾害救助行政部门排除制定精准救灾方案之外。三是对互联网＋自然灾害救助服务体系全民化趋势缺乏足够认识。
（四）互联网＋自然灾害救助法规制度体系尚未健全
一是各部门之间的信息互联互通共享平台和机制暂未建立，部门间信息割据、数据资源不能共享的问题严重。例如气象部门、地震部门与减灾部门、民政部门之间没有建立常态化信息共享机制，数据分割问题严重。即便是同处于民政系统的救灾业务部门和救灾物质储备调度部门之间也是如此。二是互联网＋自然灾害救助标准匮乏。现有的自然灾害救助行业标准主要是线下的标准，且标准数量占防灾减灾标准总量的比重太小。截至目前，全国已编制完成的国家标准和行业标准共计３５３项，其中灾害救助标准只有２２项，占比６．２％。国家标准合计１３５项，其中自然灾害救助标准仅５项，占比３．７％。行业标准合计２１８项，其中民政行业标准只有１７项，占比７．８％。也就是说，在现有的自然灾害救助行业标准中，互联网＋自然灾害救助标准基本没有。三是互联网＋自然灾害救助大数据资源的保护和确权法规建设滞后。２０１６年４月份，贵阳市在全国首创大数据确权结算和产权保护试点改革，但多数省份仍在观望，并未启动大数据资源保护和确权法规制度体系建设工作。四是管理机构设置和部门业务分工缺乏统筹性、战略性的法规调节和规范。一个突出表现是法规制度体系设计理念滞后，管理机构层级较低。２０１４年年初，广东省成立了大数据管理局，不是独立机构，而是设在广东省经济和信息化委员会，属于正处级内设机构。此后的四川成都市、湖北黄石市、广东广州市等地成立的大数据管理局级别都是正处级。概言之，从长远发展战略角度单独设立层级较高的大数据管理局的地区实属凤毛麟角。
（五）互联网＋自然灾害救助的技术手段应用较为滞后
一是物联网＋自然灾害救助发展滞后。自然灾害救助工作重点、难点和关键点是帐篷、棉衣棉被、食品、饮用水、居住设施、服装、药品等救灾物资应急调度。２０１３年雅安地震灾害救助物品曾因没有使用ＲＩＦＤ物联网技术致使发放混乱。如今救灾物资网络化联接已成历史大趋势，然而一些地方政府并不重视物联网推广使用工作，对构建地面、高山、水中、空中四位立体化的物联网救灾体系缺乏整体规划设计与大量设备投入，未在致灾因子上普遍安置读写器、传感器及地震带上安装监测装置，且ＲＩＦＤ技术使用推广滞缓。二是移动互联网＋自然灾害救助方式的使用滞后。手机报灾ＡＰＰ系统应用范围小，安卓系统、苹果移动操作系统、思科网际操作系统等主流技术系统与北斗、ＧＰＳ等导航定位技术系统融合度低。三是无人机和互联网远程遥控智能机器人等救灾救助工具的使用范围狭窄。影响了监测灾害、图像视频信息传输及灾后搜救成功率。
（六）互联网＋自然灾害救助大数据资源挖掘力度小，大数据蕴含的重要价值未得到充分重视和使用
对互联网＋自然灾害救助的大数据资源挖掘存在固化思维。未充分理解大数据时代的主要特征，存在重视样本数据而忽视全体数据；重视确定性而忽视混杂性；重视因果关系而忽视相关关系等旧有思维。同时对大数据与自然灾害救助管理之间逻辑关系的发展趋势认识不够。大数据正在推动科学研究向除了以观察和实验为代表的经验研究、以逻辑分析为代表的理论研究和以模型为代表的计算机仿真研究以外的以大数据挖掘和分析为代表的研究范式转变。四是缺乏对基于移动互联网的受灾地区人群行为信息的深度挖掘。
二、互联网＋自然灾害救助的应对措施
（一）政府部门应转变并牢固树立互联网＋自然灾害救助理念
一是切实提高重视程度。互联网对自然灾害救助工作的冲击是颠覆性的，政府自然灾害救助等行政部门应尽快转变并牢固树立互联网＋自然灾害救助理念。尽早构建互联网＋灾害预警、互联网＋灾情发布、互联网＋社会参与、互联网＋灾害救助、互联网＋救灾捐助、互联网＋舆情应对等重点保障机制和平台。防灾救灾部门和工作人员应改变抵制、漠视、懒政等做法，深刻理解互联网＋自然灾害救助工作的大趋势，提高认识，加快推进多元化、社会化、全民化“互联网＋自然灾害救助”服务体系建设进程。二是地方政府应改变工业经济时代的工业园区建设思维和认识盲区，禁绝大张旗鼓的招商引资，在本行政区划内自建独立的信息数据库。要具有虚拟全球思维，同等对待本土互联网企业和国内知名互联网企业在自然灾害救助中的作用。
（二）加快互联网＋自然灾害救助基础设施建设
一是政府应根据《关于积极推进“互联网＋”行动的指导意见》，加大互联网基础设施建设以及政策扶持力度。尤其是加大农村地区的网络基础设施建设，缩小城乡差别，提高农业自然灾害救助工作成效。二是加快推进自然灾害救助服务体系与互联网、物联网、通信网、遥感网、传感网等技术系统的深度融合。２０１３年９月５日，国家发改委、工信部等１４部委联合下发了《２０１３－２０１５年物联网发展专项行动计划》，１０个物联网计划中就包含有“公共安全防范与动态监管”计划，这一个计划的应用领域是“重大自然灾害预警与防灾减灾能力建设”。各地区应抓住这一物联网应用示范和规模化推广专项行动契机，取得新进展、新突破。同时还应注意物联网业务种类细分导致的大量“信息孤岛”现象，促进物联网与自然灾害救助业务快速融合。三是为乡镇、村级组织配备必要的网络设备和技术系统。扩大农村地区ＡＰＰ技术系统覆盖面，使其辐射到村级社区、农户、乡镇企业和其他组织。四是健全自然灾害救助政府门户网站，及时更新信息，清理僵尸网站，发挥部门领导信箱、ＱＱ咨询、微信平台、公众号的作用。五是积极培育建设网络新基础设施。互联网＋自然灾害救助体系的新基础设施可归纳为云、网、端。其中应重点发展云技术和智能终端。
（三）构建以政府＋互联网企业为主要框架的多方合作防救机制
一是政府应改变大包大揽的救灾理念，充分调动民间力量参与救灾。二是建立自然灾害救助部门与各类知名网络公司的战略合作平台和运行机制。发挥百度、阿里、腾讯等互联网公司在自然灾害救助大数据挖掘利用、网络捐款、网络支付、位置服务、网络寻亲、网络监督、网络信息传递等方面的积极作用，为政府制定精准救灾方案提供有力支撑。三是重视全民参与救灾的时代趋势，充分发挥移动互联网和智能终端在自然灾害救助中的服务功能。最大程度的吸引社会大众参与灾害预警信息传播、受灾情况报送等工作。推广互联网＋远程医疗救助服务，提高救助率和人员生还率；推广互联网＋金融平台服务，发布捐赠信息，便于民间捐赠，让捐赠资金接受社会监督。依托互联网，利用视频监控及人脸识别快速搜索需要寻找的人。
（四）健全互联网＋自然灾害救助法规制度和标准规范体系
一是依据《自然灾害救助条例》和《国家自然灾害救助应急预案》、《关于积极推进“互联网＋”行动的指导意见》等制度，健全体制和标准规范。完善基于互联网的全国性防灾救灾救助风险管理信息平台与数字减灾工程建设。二是健全大数据公开、资源使用、数据确权等制度。三是建立健全灾害舆情监测和监管处罚制度。依法监控和打击虚假灾害信息传播行为。四是制定民间志愿者参与灾害救助管理办法等制度。五是依法建立互联网＋自然灾害救助互联互通信息共享机制，转变“信息公开是例外，不公开是惯例”的旧观念。破除信息孤岛、数据割据等观念、理念、部门利益保护意识。充分发挥政府海量信息数据资源在自然灾害救助中的重要作用。把气象、地震、农业、民政、国土、海洋等部门存储控制管理的信息整合成一个互联互通的共享平台。
（五）提高互联网＋自然灾害救助中的技术手段的使用范围和效率
一是加快移动互联网＋自然灾害救助体系建设。首先，移动互联网＋自然灾害救助体系建设具备普及率高先决条件。在农村移动互联网接入设备中，网民使用智能手机上网的比例最高。截至２０１４年１２月，农村地区网民使用手机上网的比重是８１．９％，远高于使用台式电脑（６６．６％）、笔记本（３１％）、平板电脑（２５．４％）、电视（１３．２％）等四种设备接入网络所占的比重。其次，移动互联网＋自然灾害救助体系建设具备技术优势。当重大突发农业自然灾害发生时，由于信源通道不同，灾区的电话往往都打不通，而手机微信却能畅通。因此要发挥微信、微博、新闻客户端等移动互联网工具在灾情播报、辅助救援、通信联络等方面的重要作用。最后，移动互联网＋自然灾害救助体系建设具有丰富的基层人力资源。加快开发推广村级、乡镇级的移动电话报灾ＡＰＰ应用技术系统，设置干旱、洪涝、风雹、台风、地震、山体崩塌、山体滑坡、泥石流、低温冷冻、雪灾、风暴潮、海啸、森林草原火灾、生物灾害、其他等模块，以文字、照片、视频、语音等形式上报灾情。村级、乡镇级的移动报灾ＡＰＰ应用都要指定专人和负责部门，明确权利、责任和义务，做到据实上报灾情，防止虚假信息引发居民恐慌和灾后救助混乱。
二是完善信息技术系统和救助方式。首先，利用互联网尤其是移动互联网基础设施和工具及时报送灾情，进一步开发推广手机报灾ＡＰＰ系统，使其与安卓系统、苹果移动操作系统、思科网际操作系统等主流技术系统融合，并与北斗、ＧＰＳ等导航定位技术系统融合。其次，使用无人机监测灾害，通过互联网传输采集的图像和视频信息，提高救灾救助综合分析能力。最后，使用互联网远程遥控智能机器人开展灾后搜救，提高灾后搜救成功率。
三是重视物联网＋自然灾害救灾物资运输管理。首先，加快储备救灾物品智能化建设进程。对分散运输的救灾救助物品的不同组成部件采用ＲＦＩＤ技术，可确保不同部件数量、型号在发放和组装时能完全匹配。尤其需要注意救灾帐篷各部分的智能化问题。对于食品、饮用水等对安全性要求较高的生活物资，借助ＲＦＩＤ技术，可快速准确识别生产日期、类型，确保灾民安全放心使用。其次，利用ＲＦＩＤ对救灾救助物资进行精准管理，实时了解物资的运输及分配情况，根据实际需要对物资进行及时调配和分发。最后，发挥顺丰、申通、中通等民营物流企业免费邮寄救灾物品作用。
（六）挖掘发挥互联网＋自然灾害救助大数据资源的价值
一是充分重视网络大数据下的人类行为信息对自然灾害预防的价值。实时监控、及时统计分析网络信息，深入挖掘人群行为和自然灾害发生之间的相关性。二是充分重视灾后有价值大数据的深度挖掘。这一方面可以借鉴日本和欧洲的一些经验，日本和欧洲的科研团队高度重视基于互联网＋自然灾害信息深度挖掘。东京大学科研团队采用东日本大地震灾害中受灾人群使用手机信息研究了人们疏散的时间、方向、距离、道路拥堵、回流等问题，精确地计算出了人们逃离灾区的中长期避难行为的具体里程数、受灾城市不同时间点的人口变化率等数据。意大利、英国等科研人员基于移动互联网研究了海地大地震和阿尔卑斯山受灾人群疏散时间、方向、距离、回流等问题。在关于海地大地震的移动互联网大数据挖掘中，研究人员精确地计算出了人们在灾后一个月内撤离到同一省份的比例（８５．５％）等数据，误差仅为０．８５％～１．６％。同时应转化国内的科研成果，国防科技大学、电子科技大学、国家减灾中心减灾和应急工程重点实验室等国内科研机构和团队目前也在积极挖掘基于移动互联网的灾害救助数据信息，并取得了积极成果，自然灾害救助部门应加速推广诸如此类的科研成果。
参考文献：
［１］刘三超．物联网技术在灾害应急救助中的应用［Ｊ］．中国减灾，２０１１，（９）：８－９．
［２］范一大．防灾减灾从“＋互联网”到“互联网＋”［Ｊ］．中国减灾，２０１６，（３）：１２－１５．
［３］陶亮．从世界互联网大会看互联网＋减灾救灾［Ｊ］．中国减灾，２０１６，（３）：２８－２９．
［４］邵志国．“互联网＋”助力社区防灾减灾能力提升［Ｊ］．中国减灾，２０１６，（３）：２４－２５．
［５］陈敏．北斗导航技术在山地休闲旅游应急救援管理中的应用研究［Ｊ］．四川林业科技，２０１６，（２）：１１１－１１４．
［６］廖永丰．灾害救助评估理论方法研究与展望［Ｊ］．灾害学．２０１３，（７）：１２６－１３２．
(责任编辑 魏亚男)