【摘要】地方政府在国家治理体系中扮演着重要的角色，为适应新的行政环境，迎接新挑战和新机遇，迫切需要通过转型来提高治理能力。基于此，从行政透明、行政执行、行政效率三个维度来研究地方政府转型，有助于明晰在全面建成小康社会决胜阶段，地方政府如何以科学发展观为指导，通过不断增加行政透明度、不断提升行政执行力、不断提高行政效率，实现整体性绩效。
【关键词】地方政府转型;行政透明;行政执行;行政效率
【作者简介】王峰（1976- ），男，中共湖州市委党校副教授，研究方向为地方政府治理。
【中图分类号】 D63
【文献标识码】A[本文系浙江省社会科学规划课题《地方政府公共行政绩效治理的转型——以浙江湖州贯彻科学发展观为研究对象》（课题编号：10CGZZ06YBM）研究成果。
从20世纪70年代末期以来，改革开放的发展战略实现了我国当代经济社会的快速发展；在这个过程中，地方政府对经济、社会、文化、生态的建设发挥着重要主导作用。随着建设具有中国特色社会主义市场经济的深入发展，改革开放战略带来的新机遇，开放发展战略带来的新挑战，都对地方政府的行政能力和治理能力提出了更高的待，需要地方政府转型；地方政府为适应新的行政环境迎接新挑战和新机遇，从建设和发展方面也有自发转型的要求。在构建“五位一体”的国家治理框架下，地方政府转型的实质目标就是坚持科学发展观构建人民满意的服务型政府，实现公共治理的整体效能。尤其在向社会优质高效供给公共产品和服务满足公共需求过程中，要表现出较高的行政绩效。在当前推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，研究地方政府转型，有助于明晰在全面建成小康社会决胜阶段，地方政府如何以科学发展观为指导，通过不断增加行政透明度、不断提升行政执行力、不断提高行政效率，实现整体性治理绩效。本文试图从地方政府的行政透明、行政执行、行政效率三个维度分析地方政府转型的绩效困境，探索政府转型的有效路径。
一、地方政府转型过程中的绩效困境
地方政府发挥着向公众宣传各项方针政策的作用，履行着公共政策的执行职能，承担着本辖区公共事务治理、公共产品和服务供给的的重要职能等等；地方政府职能在运行过程中由于受到现行体制、行政生态条件、自身主观因素等的制约，在行政透明、行政执行、行政效率等三个维度，表现出来的某种程度的低绩效成为一些不争的现实。
（一）地方政府行政透明方面的分析
地方政府行政透明是国家治理能力现代化的具体体现，是政治民主化的发展趋势，是全面依法治国理念的基本表现。作为公共政策的制定者、公共权力的履行者、公共职责的承担者、区域发展的谋划者，主政一方的地方政府必须将自己的所思、所想、所为、所行与公众进行有效信息沟通，才能增强其合法性。所以，地方政府信息公开、行政审批和权责清单公开，是地方政府转型必不可少的一步。但是，在实践中还是遇到了一些现实困境。
自从2008年5月《政府信息公开条例》实施以来，我国各级地方政府普遍重视信息公开建设，纷纷通过各种媒体和途径向社会公开政务信息，而且利用现代信息技术建立了地方政府政务信息网站。以地方各级政务信息网站为研究对象，就主动公开政府信息而言，研究发现公开的静态常规信息相对全面，偶尔也有信息更新较慢，呈现出滞后性的现象；对于动态信息及时性、完整性、可得性等表现欠佳，呈现出间断性、滞后性、孤立性的特点。[ 静态常规信息是指《中华人民共和国政府信息公开条例》第二章，第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息。动态信息是指一般涉及行政机关的具体行政行为等。]关于依申请公开的政府信息，《条例》就申请方式、申请内容、行政机关的答复等做了规定。各级地方政府在形式上能够按照《条例》的相关规定开展依申请政府信息公开工作；但是在实际工作中，个别地方政府开展依申请政府信息公开的工作绩效较低。例如，《条例》第二十四条规定：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。”对于答复期限15个工作日的笼统规定，给地方政府预留了较大的自由裁量空间。由此可见，目前地方政府信息公开还存在制度设计、公开内容、运行规范等方面的缺陷和偏颇，这直接影响到政府行政绩效的发挥。
行政权作为公共权力的表现形式，公众有权知道政府拥有哪些公共权力。行政审批作为具体行政行为的表现形式，公众只有知道政府如何行使公共权力，肩负什么样的行政职责，公众才能有效监督公共权力的健康运行。基于此，转变政府职能，推进行政审批改革，建立健全权责清单制度，促进政府转型，是建设透明、高效、廉洁政府需要长期关注的问题。行政审批与权责清单作为行政透明的重要表现形式，地方政府在推进行政审批改革和建立健全权责清单的过程，也是行政活动过程公开和行政权力公开的过程。如果不在公众视野中推进行政审批改革和建立健全权责清单，可能引起公众的不理解；管制型行政审批走向公共服务型行政审批可能成为空谈；权责清单可能形同虚设，甚至成为权力寻租的工具。在当前的地方政府转型中，行政审批改革与权责清单的建立健全基本上是政府的单边行动，政府与市场、政府与社会、政府与公民的互动相对较少；在没有对话和互动基础上的简政放权，从政府转移到市场与社会的职能不会有机承接，往往出现公共职能的悬空现象，权责清单的功能价值也难以体现。甚至有的地方行政审批改革消减审批事项变相成为相关权力事项的合并，权力事项数量表面上减少，实质上并没有达到简政放权的目标，权力变得更加隐蔽；有的地方政府官网公布的权责清单只是相关权力事项名称，而没有公示具体权力内容。所以，在地方政府转型的过程中，行政审批改革和权责清单的建立健全要扩大公众参与度，增强透明度，才能获得改革的合法性。
（二）地方政府行政执行方面的分析
分析地方政府行政执行遇到的困境是研究为什么地方政府要进行转型的重要问题之一。由于受中国行政体制“条块关系”的制约，各项政策的执行是在相当复杂的行政生态中推行的，而且行政生态还在复杂的动态变化之中；来自政策内部环境和外部环境的各种执行阻力，也考验着地方政府的行政执行力。
从政策过程来看，社会问题通过政策议程成为公共政策问题，政府的偏好往往影响着公共政策问题的形成。在元政策基础上制定的政策合法化后，在实施过程中层级越低的政府在政策执行中所要采取的行动越要细化，政策工具的选择越要灵活。在具体实践中，有的地方政府在落实和细化国家宏观政策时，由于受客观环境和条件的制约，受自身偏好的影响，往往会偏离元政策的初始目标；在这种境况下，政策工具的选择再不恰当，政策执行效果就很难实现元政策的初衷和后继政策目标。由此可见，随着政府行政层级的降低，政策问题越具体化，这也越考验地方政府的行政执行力。
政策执行是在政策制定完成后，将政策所规定的内容变为现实的过程，是为实现政策目标而重新调整行为模式的动态过程。[ 陈振明：《政策科学——公共政策分析导论》，中国人民大学出版社，2003年9月版，第259页。]实质上，地方政府所面临的的政策执行问题，是将政策方案通过积极的行动变为现实的过程，只有采取行之有效的政策执行行动，才能实现政策目标。政策宣传是政策执行的首要环节，如果地方政府的政策宣传不到位，政府与公众之间的政策信息不对称，公众不能全面了解政策意图、目标和具体措施，公众很难理解、接受和服从政策。在现实中，有的地方政府试图推行某项公共政策，由于政策宣传没有到位，没有赢得公众的理解和支持，公众产生了抵制心理，采取了不配合的行动；此时，地方政府若没有采取妥善的工作方法，没有选择恰当的政策工具，可能会激发公众与地方政府的矛盾，诱发社会不稳定因素，甚至公众会采取非合作的集体行动，导致群体性事件的发生。所以，没有有效的政策宣传，是影响地方政府行政执行力的重要因素之一。
为实现政策目标，地方政府作为政策执行子系统往往会采取各种措施和方法（亦称为政策执行手段）完成一定的政策任务。一般来说，政策执行手段分为行政手段、法律手段、经济手段、思想诱导手段等。在每一个政策执行环节，恰当的执行手段的选择决定着政策目标能否顺利实现。如果政策执行手段不恰当，不能因事、因时、因地制宜的选择政策执行手段，往往很难调动政策执行的人、财、物等诸要素的积极性，导致政策效力下降，难以实现政策目标。例如，有的地方在治理水体环境工作中，地方政府运用强制性行政手段实现了短期的治理效果，但没过多久城市个别区域水环境又被污染，走进了“治理—污染—再治理”的怪圈，治理水体污染的政策目标不能得到彻底实现。究其原因，地方政府在治理水环境的政策执行过程中，没有将行政手段与法律手段、经济手段、思想诱导手段等政策手段有机结合起来，没有形成相互补充的政策执行效力。可见，政策执行手段的选择和运用，也会影响到地方政府行政执行力的发挥。
公务人员作为地方政府组织体系的人力资源，其知识结构、政策水平、管理水平、素质和业务能力的高低，决定着地方政府行政执行力的强弱。事实上，任何一项公共政策终究是要由公务人员作为政策执行者来实施，他们对政策的理解、态度、以及所采取的行动，都会影响到地方政府的行政执行力。现实中，借用“政策变通”使政策变形走样，政策执行失真、失误，都是由于政策执行者主观意识和综合素质不高所导致的。甚至个别公务人员存在的个人主义、功利主义、官僚主义、拜金主义等思想，都会对政策执行大打折扣。政策的执行往往也是团队合作的过程，如果政策执行者之间缺乏有效的沟通、信息的交流，不能形成政策执行共识，就可能出现碎片化的行政执行方向，难免在政策执行中出现分歧、误会、隔阂，从而降低行政执行力。所以，公务人员的综合素质，成为影响地方政府行政执行力的主观因素。
（三）地方政府行政效率方面的分析
地方政府转型的目标之一就是在行政过程的各个阶段、各个环节和各个层次通过积极行动追求较高的行政效率。然而，地方政府在行政过程中，对公共事务管理表现出来的外部效率，以及对行政机关自身内部管理表现出来的内部效率，在不同程度上还存在管理缺位或不到位的现象。
地方政府对本辖区范围内的公共事务管理主要体现在公共产品和服务的供给上。由于受限于地方财政能力，某些公共产品和服务的供给往往不能满足社会的实际需求；为增加供给逐渐运用了市场化的手段向社会提供准公共产品和服务。但是由于地方政府的监管不到位，产品和服务的供给往往有数量的“缺斤少两”和质量的“参差不齐”现象出现。从供给主体来看，有的地方政府在认识上还不能很好的区分公共产品和服务提供者与生产者之间的关系。角色划分和责任界定不一定总能做到清晰明确。[ E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].北京：中国人民大学出版社，2003，P69.]即便推行了公共产品和服务的市场化供给，在市场因素失灵或非市场因素失灵的时候，政府、市场、社会的多元供给力量不能充分发挥，多中心供给主体耦合协同作用的缝隙较大。从供给形式来看，虽然有的地方政府将一些公共产品和服务以合同承包、特许经营等形式向公众供给，但是对公众使用的回应性较弱。由于受地域限制，在本区域范围内的公共产品和服务的生产者可选择性较小，一旦采取了合同承包或特许经营，不但没有产生竞争反而形成了新的垄断，这就大大降低了供给效率。从供给过程来看，有的地方政府认为公共产品和服务采取了市场化供给，一切都是生产者的事情。生产者处于逐利角度会不同程度的“偷工减料”，加之地方政府对公共产品和服务的生产过程、产品质量、产品消费的监督出现缺位或不到位；此时，公共产品和服务的供给就低效了。由此看来，地方公共产品和服务供给失灵或低效率，其实就是地方政府行政外部效率不高的一种表现形式。
当前各级地方政府普遍重视行政内部效率，纷纷借鉴私人部门的管理理念、管理原则、管理方法和技术不断提高自身行政效率。但是，地方政府作为既定的组织形态存在，在现实中也暴露出了“科层制”的种种弊端。在推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，地方政府内部行政效率在行政理念、组织结构、行政行为、技术手段等方面还有一定的差距。行政理念上，虽然借鉴了新公共管理“顾客至上”的理念，但是在服务理念的主动性、精准性、时效性等方面与公众的期望和要求不相适应；有的部门和公务人员还或多或少的存在管制至上的思想。组织结构上，条块结构不合理，机构设置不科学；纵向层级过多，省、副省级市、地市级市、地市级县、县级县、乡镇（街道）；横向结构碎片化，部门之间往往出现权力相争、责任互相推诿的现象。行政行为上，政府职权越位、缺位、不到位、不补位的现象时有发生，公务人员为人民服务的公共形象扭曲，大大降低了政府的公信力。技术手段上，虽然电子政务得到较为广泛的使用，但是与信息社会的智慧建设相差甚远。电子政务的管理和服务水平还不能很好的满足公众的实际需求。
二、、地方政府转型的路径选择
随着建设具有中国特色社会主义市场经济的发展，地方政府只有主动转型才能促进经济社会的可持续发展，才能适应“五位一体”的发展要求。地方政府只有不断的进行调整和改革，才能摒弃自身阻碍经济社会发展的不良因素，实现政府与市场、政府与社会的良性互动。由此可见，不断增加行政透明度、不断提升行政执行力、不断提高行政效率，是地方政府成功转型的关键环节。
（一）增加行政透明度，推进政府转型
地方政府转型过程中行政透明度越高，越有利于形成政府与社会的良性互动；越有利于保障公众的知情权，推进政治民主化的发展；越有利于实现公共利益最大化；越有利于提高地方政府善治水平。
首先、如何让信息公开更加顺畅、透明、高效，是当前地方政府转型中信息公开必须要进一步研究和破解的难题。一是要持续强化政府信息公开的公共服务理念。在信息公开工作中，地方政府和公务人员要摒弃传统行政思维的影响，转变到公众本位的理念上，切实尊重公众的知情权。从封闭的信息管制文化中走出来，树立起服务本位的理念，切实尊重公众的参与权。从官本位的行政文化走进民本位的行政文化，明确公共权力的来源，切实尊重公众的监督权。二是要不断提高政府信息公开的时效性和开放度。在大数据背景下，信息传播的即时性特点在不断鞭策政府要高度重视信息公开的时效性。只有及时主动的做好政府信息公开，才能引导政务信息和社会舆论方向。只有不断提高依申请公开政府信息的回应性，妥善处理好回应速度和准确度的关系、公开与保密的关系，才能赢得公众的理解和信任。三是要科学合理的处理好信息公开中的自由裁量。地方政府在具体执行信息公开自由裁量时，要以公共利益为出发点进一步明晰信息公开的范围和边界。
其次、以全面深化行政审批改革为基础，以权责清单制度建设为举措，是地方政府提高行政透明的有效路径。一方面是全面深化行政审批改革要以简政放权为方向，切实转变为公共服务型行政审批。将改革的顶层设计与实际情况相结合，做到与建设中国特色社会主义市场经济不适应的行政审批权能够消减掉，市场活力和社会活力能够得到释放。理顺好上下层级政府行政审批改革的权力承接，要做到上级审批权力放得下，下级层面接得住。有条件的地方可以推进市县两级扁平化的审批机制，减少政府层级间的摩擦。同时要加强行政审批的标准化、规范化建设，在审批服务、审批流程、审批环节、审批方式等方面全面向市场和社会公开，积极构建政府高效审批和公众方便审批的行政生态。另一方面是建立健全权责清单制度，切实做到公共权力在透明运行。行政权力的运行要以法治思维为理念，明确“有权必有责、权责相统一”的原则，主动接受来自公众的监督。只有权责明确，权力的向度得到监督，才能形成科学有效职能合理的行政体系。在当前的权责清单制度建设中，要坚持顶层设计，中央与地方联动，才能依法明确权责清单；要动态调整，将不适应经济社会发展的权责进行及时优化，以利于发挥市场在资源配置中的决定作用，激发社会活力。在技术手段上，运用互联网和大数据技术，与市场、与社会形成良性互动。
（二）通过不断提升行政执行力，推进政府转型
在复杂的地方政府行政执行系统里，政策执行是主要的有机构成部分。政策执行的水平决定着地方政府行政执行的水平。在政策执行过程中，只有将政策的学习和宣传、政策执行计划制定、政策实施与落实、政策监督与控制、政策绩效评估等环节进行无缝隙衔接，才能提升政策执行力推进地方政府转型。
第一，学习和宣传公共政策是政策有效执行的基础。在政策执行的准备阶段，作为政策执行主体（行政机关和公务员）要主动的学习和宣传公共政策。执行主体只有全面了解公共政策的实质内容，才能运筹帷幄；只有把公共政策向政策目标群体宣传到位，才能赢得他们的支持。通过广泛的学习，执行主体可以形成认同和共识，形成政策执行合力，采取有效的政策行动；通过各种有效的宣传，执行主体和政策目标群体可以实现良性互动，减少政策执行阻力。
第二，政策执行计划制定是政策执行的重要条件。通过政策执行计划的制定，统筹安排好政策执行所需要的人、财、物等要素，实现人员的合理配置、财务的有力支持、物资的充分保障。只有把相关要素统筹部署到位，才能实现政策的顺畅执行。通过可行性计划的制定，明确政策执行过程的分工与合作，可以确保政策执行有的放矢和政策目标的实现。在政策执行计划制定时，要妥善处理好长期目标与短期目标的关系、全局与局部的关系、公平与效率的关系、刚性与弹性的关系等。
第三、政策实施与落实是政策执行的关键步骤。政策实施与落实是政策执行主体将公共政策转化为实际行动的过程。只有运用合适的政策执行手段将相关人力、财力、物力科学合理的配置到诸环节，才能顺利达到政策目标。政策执行机构和人员要合理分工、明确权责边界，避免互相推诿扯皮；要加强沟通与协调，形成政策执行合力；政策执行手段要从实际情况出发，灵活使用。政策执行中所使用的财力和物力要本着节俭适度的原则，防止不必要的浪费。政策的实施与落实还要处理好全面与重点的关系、整体与部分的关系、成本与效果的关系等。
第四、政策监督与控制是政策执行的有力保障。政策监督与控制的实质目的是在政策实际执行过程中，使各项政策活动向着既定政策目标保质保量的按时完成的积极行动。在政策执行事前、事中、事后的全过程进行有效的执行方向控制，多种控制手段的有机衔接，才能达到最终的政策目标。在政策执行中只有对人、财、物进行有效而全面的监督，人尽其才、财尽其用、物尽其用，避免不必要的支出，才能最终圆满地、经济地、高效地实现预期政策目标，保障政策的全面贯彻和落实。
第五、政策绩效评估是政策执行的效果体现。政策执行后是否有效达到预期目标，需要对政策执行所产生的绩效进行评估。政策执行绩效评估是政策执行过程这一有机链条中必不可少的重要一环，对于提高政策执行质量，克服政策执行中的弊端和障碍，具有重要作用。[ 黄顺康.公共政策学[M].北京：北京大学出版社，2013，P136.]为使政策绩效评估达到客观、系统、科学的效果，需要将政策制定、政策执行、政策评估分别交由不同机构履行，各司其职。要发挥第三方评估的积极作用和专业水平，鼓励公众参与到评估中来。运用现代技术手段和评估理论，确保评估结果的真实、公正、精准。同时，还要建立评估结果反馈机制，以利于政策执行的再决策。
（三）通过不断提高行政效率，推进政府转型
地方政府行政效率是指地方行政机关以合理的管理成本对辖区范围内公共事务和行政机关内部进行有效的管理，并贯穿于管理过程始终所产生的预期行政效果；它体现了地方政府科学管理的水平。所以，行政外部效率和内部效率的提高是地方政府转型是否成功的一个关键性因素。
一方面是推进公共事务治理方式的转变，实现公共产品和服务的品质追求。如何提升公共事务管理表现出来的外部绩效，是地方政府需要长期关注的重要问题。尤其是公共产品和服务供给作为公共事务管理的重要领域，要求地方政府要不断创新方式来满足公众的需求。一是要转变到合作治理的理念。在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，地方政府的行政理念要转变到合作治理理念，在合作治理的框架下实现公共产品和服务的有效供给。在充分发挥市场、社会活力的情况下，形成“政府—市场—社会”三者的合作治理。以民本位的合作治理观为引导，实现公共产品和服务的均衡、统筹、有效供给。二是要完善公共产品和服务供给机制。地方政府对公共产品和服务的提供者、生产者、监督者要有全面、全新、到位的认识。在公共产品和服务供给中，不仅要强调政府公共责任的担当和主导作用的发挥，还要充分调动市场竞争机制的积极因素，有效发挥社会力量的监督职能，才能形成完善的公共产品和服务供给机制。在推进公共产品和服务市场化供给时，政府要以完善法治环境为基础，以营造良好政策环境为己任，依法行政，转变职能。三是要理性认识市场化供给的效能。推进公共产品和服务市场化改革的前提是政府失灵的出现，试图运用市场作用弥补政府失灵。在许多情况下，市场也不是万能的，也有失灵的时候，这就需要政府的干预。所以，在公共产品和服务市场化供给的认识上，要用理性的眼光进行审视，任何唯市场、或唯政府的做法，终究会陷入困境。只有动态的把握公共产品和服务供给中的政府与市场关系，灵活运用混合供给模式，才能有效的保障供给。四是要实现公共产品和服务的品质追求。不断提高行政效率推进政府转型的实质目的，就是高效的向公众提供有品质的公共产品和服务。为此，地方政府要加强公共产品和服务供给体制的构建主导作用，不断优化统筹兼顾、惠及全民的供给模式，来满足公众对公共产品和服务的品质追求。
另一方面是积极培育公共理性，不断提升地方政府内部管理绩效。以公共利益为出发点，理性选择行政行为，合理配置职权明确权责边界，形成整体性治理结构，公务人员都尽其所能、务实高效的投入工作，内部监控与评估系统能够积极促进绩效提升，是不断提高内部行政效率实现地方政府转型的良好愿景。为此，首先地方政府要以追求公共利益最大化做出理性选择，摒弃传统公共行政的价值取向，强化民本位的现代公共管理的价值取向，以促进公共利益的公平公正分配为行动指南，以创造良好的行政生态为基本职责。在公共决策过程中，以公共理性为原则，积极促进公共决策的民主化、科学化、法制化。其次理顺地方政府条块关系。纵向结构方面，要稳妥推进省管县体制，减少管理层级实现扁平化的治理结构，提高纵向治理效能。横向结构方面，要深化大部门体制改革，将碎片化的政府职能进行有机整合，归类合并，形成整体性治理绩效。要将理顺地方政府条块关系视为一项复杂的社会系统工程，不能简单的认为是层级的减少和部门的整合，要从复杂性和系统性上予以重视。理顺地方政府条块关系也是优化权力配置和明确职责的过程。切实做到上下层级之间事权结构要合理，部门间职责边界要清晰。在简政放权的过程中，要处理好行政权力的授权和受权、强化和弱化的关系，实现公共权力的有为而治。再次是提高公务人员工作绩效。如果政府期望提高效率并富有创造力，那么它就应该利用一切可以利用的资源，其中主要是人力资源。[[美]B?盖伊?彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2002，P120.]基于此，地方政府要运用战略性公共人力资源管理技术，来激发公务人员的工作潜能。通过激励公务人员的创造性，进而促使政府整体行政效率的提高。再之是要建立有效的地方政府内部监控和评估系统。有效的内部监控和评估是地方政府内部绩效管理的重要环节，它贯穿于管理过程始终。通过健全有效的内部监控和评估系统可以防范公共权力的滥用，提高地方政府管理的质量和效率。
地方政府在国家治理体系中扮演着重要的角色，在面对国家现代化进程中所遇到的新情况、新问题、新矛盾、新机遇、新挑战时，迫切需要通过转型来提高治理能力。地方政府转型要以科学发展观为指导，才能满足经济社会发展的需要，实现全面建成小康社会的目标。地方政府转型中遇到的行政透明、行政执行、行政效率等方面的困境，既是问题又是出路；三者之间是一个有机整体，相互影响、相辅相成；行政透明是地方政府转型的基础，行政执行是行政透明和行政效率的中间环节，行政效率是行政透明和行政执行的结果；只有方方面面的信息对称，行政执行才能到位，行政效率才能实现提高。
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（责任编辑 张小莉）