［摘要］随着经济转轨和社会转型的深化，辽宁的城乡贫困问题表现突出，社会救助制度逐渐成为保障全省贫困人口基本生活的一项不可或缺的政策内容。然而，在辽宁社会救助全面推进的过程中，城乡二元化制度模式引发的一系列问题制约了制度的进一步发展，如救助体系的城乡分立、救助标准的城乡有别、救助资金的城乡不均等。其中，如何完善辽宁社会救助财政投入机制的重要议题亟待破解，对此，给出了相应的对策建议。
［关键词］社会救助；城乡低保；财政投入机制；省管县
［中图分类号］Ｆ８１２．２；Ｃ９１３．７
［文献标识码］Ａ
［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）１１－００６２－０４
一、问题的提出
辽宁作为老工业大省，在其社会转型和经济转轨过程中，社会救助制度的社会、经济功能被不断强化。尤其是２０世纪９０年代以来，国企改制造成的城市失业问题以及由此产生的城市新贫困问题日益严峻，传统社会救济无力应对新的贫困形势，进而使得以城乡最低生活保障制度（以下简称城乡“低保”）为核心的制度化的社会救助成为新的政策选择。然而，与“长三角”、“珠三角”等地区中心城市带动周边乡村发展的情况不同，发达的城市经济与落后的乡村经济并存的现象在辽宁表现得非常突出，其根源在于，长期以来，资源工业是辽宁的经济支柱，农村经济相对得不到重视与发展，加之以国有大中型企业和重化工业为主的城市产业结构与周围乡村产业无法实现有效对接，造成辽宁城乡居民的收入和生活水平差距悬殊。在此背景下，辽宁的社会救助制度也显现出“城乡二元化”特征，主要体现为救助体系的城乡分立、救助标准的城乡有别、救助资金的城乡不均等。当前，辽宁的综合型社会救助体系虽已基本建立，但其总体水平仍滞后于经济和社会的发展所需，例如，辽宁的城乡低保在多年实践的基础上逐渐形成了框架性的财政分担与转移支付机制，而一些专项救助尚属初步开展，对其财政投入还未纳入预算管理，资金总量小、来源不稳定的状况极大减弱了专项救助的制度实效。在全面推进制度建设的过程中，如何健全与完善辽宁社会救助的财政投入机制显得尤为重要，对此类问题进行深入分析与积极应对，不仅有利于加快辽宁的民生建设步伐，也有利于进一步明晰社会救助的政府责任，从而找准完善辽宁城乡社会救助制度的关键所在，本选题的研究意义正基于此。
二、辽宁社会救助制度的实施现状
２０１１年５月召开的“第二届中国社会救助研讨会”上，民政部副部长罗平飞指出，当前我国已基本建立起以城乡低保、农村五保、灾害救助为基础，以医疗、住房、教育、流浪人员救助等专项救助为辅助，以临时救助和慈善活动为补充，并与经济社会发展水平相适应的新型社会救助体系框架。辽宁作为东北老工业基地，在国企改制催生大规模下岗失业群体的压力之下，属于较早通过城乡低保的制度实践和相应社会救助的改革探索来缓解贫困问题的省份之一。发展至今，辽宁基本形成了如上所述的能够覆盖各类型贫困群体的城乡社会救助网络。然而，辽宁社会救助体系城乡分立的弊病日益加深，低保制度在城乡之间的覆盖率、救助标准、财政投入等方面均存在较大差异，部分农村地区尤其是辽西北的贫困村镇，一些专项救助和优惠政策甚至名存实无，此类问题严重损害了社会救助彰显公平的制度初衷。如表１所示，随着辽宁城市社会救助项目的逐渐增多和多元方式之下救助效果的不断提升，城市低保人数在近年有所减少，同时，农村低保人数随政策力度的加大逐年增加，但就低保覆盖率而言，城乡差距却仍未消除。此外，如图１所示，从２００６到２０１１年，辽宁城乡人均收入都呈现出逐年增长的态势，但城乡居民的人均收入始终存在较大差距，２０１１年辽宁城镇居民人均可支配收入为２０４６７元，农村居民人均纯收入只有８２９７元，前者是后者的２．４７倍。与此同时，２０１１年辽宁城市低保月人均标准和月人均补助水平分别为３６０元和２３８元，而农村低保年人均标准和年人均补助水平只有１９７０元和１１１９元，城乡救助标准的差异显著。由此可见，辽宁社会救助制度的“城乡二元化”特征表现明显，相比于城市，农村享有的社会救助资源无论在资金投入还是开展方式等方面均占劣势，抛开城乡之间的先天差距不论，最重要的原因就在于辽宁社会救助的财政投入机制还存在诸多缺陷，只有由此入手，才能找准问题的突破点。
三、辽宁社会救助财政投入机制的概况及完善对策
（一）辽宁社会救助财政投入机制的概况
改革开放３０多年来，辽宁的财政体制也经历了一个逐步发展的过程，这对于保障全省经济的平稳运行、缩小省内各地之间的发展差距以及弥补市场失灵都起到了极大的推动作用。当前，进一步完善健全公共财政体系成为辽宁财政体制改革的重要目标，其内容涉及到转变政府职能、优化税收政策、加强预算管理等各个领域的全方位改革。其中，如何对辽宁城乡社会救助的资金预算管理体系、财政分担机制、转移支付办法、财政投入增长机制进行改革与完善无疑也成为政府议事日程的重要内容。由表２可以看出，辽宁社会救助的财政投入总量偏低，２０１１年社会救助资金的财政投入总量仅占全省年度社会保障总支出的９％左右，不仅如此，农村低保的财政投入也与城市低保相差过大，住房、教育等专项救助还没有明确列入政府财政预算，财政对于一些补充救助项目的投入更是微乎其微，严重妨碍了政策实效的发挥。
（二）完善辽宁社会救助财政投入机制的对策建议
针对辽宁社会救助财政投入不足、财政分担机制尚未理顺等问题，今后一段时期，辽宁应从健全社会救助资金预算管理、规范社会救助财政责任分担、优化社会救助资金转移支付、建立财政投入稳定增长机制等方面着力来完善社会救助财政投入机制。
１．健全社会救助资金预算管理。作为现代公共财政强化支出管理的重要手段，预算制度在实践中取得了显著的实效，今后，辽宁应将专项救助也纳入到预算筹划当中，逐步健全社会救助各类子项目的预算管理。比照现行的财政预算体系，最明显的莫过于在各地的相关统计年鉴中，社会救助这一项目的归类只是简单地分属于“抚恤与社会福利救济费”，而且，条目交叉混乱、内容粗略不一等问题在下设的“款”级科目中存在较多，均不利于救助资金的高效配置。对此，应在各级财政预算管理体系当中将各类专项救助的财政分拨纳入其中，并增设低保救助、五保供养等主要救助项目为“款”级预算科目。例如，浙江省对医疗救助资金的预算管理规定，当地财政必须按照至少人均３元的标准安排医疗救助的专项预算。［１］此外，社会救助经办机构工作经费不足的问题也需引起重视，应该按照工作中的实际经费需求和各项人工成本等综合情况合理安排开展救助工作的行政管理费科目，［２］与此同时，随着福利彩票公益金在社会救助中所发挥的作用逐渐提高，相应的规范管理工作也有待加强。
２．规范社会救助财政责任分担。受分税制改革的影响，在各级政府对社会救助资金的财政责任分担方面，当前的普遍做法是按照各级政府财政收入的多少以及相应事权的大小合理划分财政责任，在此基础上中央政府再依据各地实际情况适当给予财政拨款，并鼓励地方政府尽其所能地发挥自身积极性。但是，具体到不同救助项目上各级政府的财政责任分担还存在着责任推诿、互不统一等问题，而且对于何种项目归根到底应由哪级政府主责、中央财政的转移支付如何落实到位等问题都还没有形成制度化管理。对此，结合“省管县”的改革形势，一方面，辽宁应该主动克服省级财政为了减轻社会救助的资金担负而将相应事权上推中央、下压区县的不良举措（参见表３），逐步加大省级财政对社会救助资金的投入力度，另一方面，中央财政在该领域注入的补助份额也应进一步提高。
３．优化社会救助资金转移支付。整合城乡社会救助资源是政府在社会救助财政支出过程中履行公平原则的根本体现。当前，辽宁已经具备了“工业反哺农业”和“城市带动农村”的基本条件，在继续推进城市社会救助的同时，应适时调整全省社会救助的公共财政投入结构，在救助资金的支出上适度向农村倾斜。在确定转移支付时，“社会救助均等化”的理念和实践应该加以重视，相比于以往过多关注纵向转移支付的做法，横向转移支付的实践效能也要大力提升，尤其是要加大对辽西北地区一些贫困区县的对口支援。［３］在此过程中，还需重点加大对农村医疗救助、教育救助、住房保障、征地补贴和农村剩余劳动力就业援助等方面的财政转移支付力度，特别要保证辽西北贫困区县救助资源的发放和落实。［４］另外，针对社会救助财政资金在转移划拨过程中由于程序繁杂导致耗费过多时间和成本的问题，可从“省管县”的财政体制改革试验当中借鉴有益经验，探索由省级财政直接安排面向区县财政的社会救助转移支付办法。
４．建立财政投入稳定增长机制。２０１１年５月，民政部会同国家发改委、财政部、国家统计局联合印发《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》（民发〔２０１１〕８０号），标志着我国城乡低保标准动态调整机制的正式建立。今后，辽宁也要顺应形势，由民政、财政、发改委、统计和物价等部门组成的城乡低保标准制定和调整工作小组相互配合，共同做好全省城乡低保标准制定和调整工作，并依据救助的规模、标准和项目分类等要素对救助经费的需求总量进行科学测定，据此合理配置相应的救助资源。此外，省级的民政、财政部门要发挥好指导和调控作用，注意引导经济社会发展水平相近地区逐步缩小地区间城乡低保标准差距并最终实现统一。随着条件的不断成熟，逐步提高社会救助资金在全省财政总支出和社会保障资金总额中的所占比例，确保全省社会救助的资金预算增长率与财政支出增长率相协调，推进社会救助财政投入增长机制的建设步伐，切实满足全省各类型贫困人口的救助需求。
四、结论
辽宁至今未建立起覆盖全省的统一的社会救助制度，农村各项社会救助的制度实效与城市相差甚远，城乡之间、不同地区之间、不同社会群体之间社会救助享受不均的实际状况严重损害了社会公正。有鉴于此，政府财政支出应逐步退出竞争性经济领域，从经济建设型财政转向公共服务型财政，以“社会救助均等化”为指导思想，集中更多财力用于社会保障等公共事业方面，逐渐提高社会救助等支出占财政支出的比重，以缓解低收入者与中高收入者之间的收入差距，进而缓解社会矛盾。［５］特别要通过转移支付增加落后农村地区的基础设施建设和公共服务投入，防止贫困人口因受客观环境的制约而导致获取收入能力的持久性下降。此外，以下两点建议也可以提供一些参考。
１．结合“省管县”工作的推进，提高政府财政在社会救助领域的运行效率。“省管县”既包括政府管理体制的意义层面，又包括财政意义层面。尽管该模式尚处改革之初，但是，就增强县乡财政能力和提高转移支付效率而言，显然已成为今后改革的方向所在。辽宁从经济强县开始入手推进“省管县”工作虽然受到现实条件的制约，［６］但不能回避的事实却是，一些贫困区县对这一管理体制的期待更为迫切。所以，下一步应加快推进贫困区县财政意义上的“省管县”工作，由省级财政直接对贫困区县编制预算，增大县级留利并扩大对其的转移支付力度。这样一来，不仅可以集中财力统筹安排城乡社会保障体系建设，将更多的公共资源投向农村，而且中间环节的减少有助于进一步提高全省社会救助资源的使用效率。
２．借鉴日本财政体制中的“神户劝告”来理顺社会救助的财政管理体制。“神户劝告”不仅是日本财政体制建立的重要参照，而且其中还阐明了日本在划分政府事权时所依照的主要原则，即行政责任明确化原则、效率原则和下一级地方政府优先的原则，通过这些规定，日本所有社会公共事务在对应的政府责任方面都作出明确划分，每一项具体的公共事务也根据其实际情况划归到最具备条件的那一级政府承担，而且，在安排所有公共事务时，为了维护地方自治和民众利益，首先要考虑交给最能反映民意的最低级别的政府办理。相比之下，我国的中央政府集中了相当大的财政力量，依靠转移支付来缩小地区差距和促进社会事业发展也是必然之举，但是，由于规则欠缺、政策制定主观性强等原因，地方政府为了获取转移支付，有时甚至需要花费很多时间和精力与有关部委融通关系，形成“跑部钱进”的现象。今后，有必要根据事权与财权相匹配的原则，以事权大小确定转移支付的规模，进而保证地方救助工作的有效开展。［７］需注意的是，不同于日本“神户劝告”中“下一级地方政府优先”的原则，我国低级别的地方政府对应的财权相当有限，受此影响，将事权交给地方政府有助于开展工作和简化管理，但中央和省级财政在社会救助尤其是农村社会救助资金供给中的责任仍然不可忽视。
参考文献：
［１］曾崇碧．政府民生保障职能与社会救助财政投入机制分析——以重庆市城乡社会救助为例［Ｊ］．经济体制改革，２００９，（４）．
［２］张禄，王海燕．建立城乡一体化最低生活保障制度的路径选择［Ｊ］．理论导刊，２０１１，（４）．
［３］范酉庆，顾昕，高梦滔．中国城乡社会救助项目绩效评价研究——基于筹资水平的横向公平性分析［Ｊ］．财经研究，２００７，（１０）．
［４］张禄．扶贫开发与农村“低保”制度有效衔接的思考——仅以辽宁省为例［Ｊ］．劳动保障世界（理论版），２０１１，（６）．
［５］刘明慧．统筹城乡社会救助的财政政策［Ｊ］．大连海事大学学报（社会科学版），２００８，（４）．
［６］张万强，李立群．辽宁构建公共财政体系的路径分析［Ｊ］．辽宁经济，２００９，（１）．
［７］蒯小明．我国农村社会救助资金不足问题分析［Ｊ］．农村经济，２０１０，（２）．
责任编辑 宫秀芬