［摘要］独立、客观的内部审计，是经济组织自我完善、健康发展的重要保证。但目前我国行政事业单位的内部审计并不乐观，应有的功能作用尚未全面形成。因此，如何加强行政事业单位内部审计，已成为我国行政事业单位改革与发展中亟待回答的重要问题。对此，本文阐释了加强行政事业单位内部审计的重要性，分析了目前我国行政事业单位内部审计所存在的主要问题，提出了完善法律体系、改进审计工作方法、建立独立审计机构、提高审计工作人员素质、加强重点审计等方面的对策措施。
［关键词］行政事业单位；内部审计；问题措施
［中图分类号］Ｄ３６
［文献标识码］Ａ
［文章编号］１６７２－２４２６（２０１３）０９－００６０－０４
内部审计是一种独立、客观的经济评价、监督和咨询活动，具有查隐患、堵漏洞、测风险、提建议、促管理、防腐败等重要功能。它就像人体的白细胞，能在肌体内部建立起自我完善、健康发展的免疫机制，成为保障经济和社会组织健康运行的“免疫系统”和“安全卫士”。可是，目前我国行政事业单位的内部审计并不完善，在促进行政事业单位加强财务管理、完善内部控制、提高社会效益、实现国有资产保值增值目标、提升防腐倡廉效能等方面，没有发挥应有的功能和作用。因此，加强行政事业单位内部审计，增强内部审计功能和作用，必然成为我国深化行政事业单位改革、推进行政事业单位发展的重要方面。
一、加强行政事业单位内部审计的重要性
１．加强内部审计，是建立健全内部控制制度、提高单位管理水平的重要保证。目前行政事业单位的资金控制、采购控制、固定资产控制、成本费用控制、人力资源控制、全面预算控制等内部控制制度很不完善，甚至有些内部控制制度在一定程度上成为行政事业单位出现管理问题和漏洞的保护伞与防护衣。对此，通过加强内部审计，客观地评价内部控制制度的健全性、合理性和有效性，可以发现内部控制存在的薄弱环节，并对内部控制中存在的问题及时提出有效的整改措施，以完善内部控制制度，提高单位管理水平。
２．加大内部审计力度，是保障国有资产的安全与完整、有效防止国有资产流失的重要途径。目前一些行政事业单位只重视固定资产购买，忽视固定资产管理，甚至存在不规范的、效率低下的国有资产出租、出借、投资等行为，导致国有资产及其收益不断流失。通过内部审计，发挥内部审计的监督、控制与评价职能，能够使单位资产公开、透明，提高资产使用效率，确保国有资产的保值增值，有助于国有资产安全，有效防止国有资产流失。
３．加大内部审计力度，有助于规范单位内部财务管理，提高财政资金使用效率。目前一些行政事业单位的资金管理制度较松散，一直困扰行政事业单位的一个普遍难题是财政资金使用效率不高。通过内部审计，可以确保财务会计资料真实、准确，会计账目处理及时、合理、合法，并由此规范本单位及其所属单位的内部财务管理活动，及时发现资金使用中的不合理现象，挖掘出深层次的舞弊行为，严厉查处各种挥霍浪费和腐败行为，保证财政资金使用安全有效。
４．加大内部审计力度，能够抑制腐败滋生，促进党风廉政建设。通过内部审计人员事前、事中、事后对本部门的经济活动、财务收支情况及内部控制制度的健全性及有效性的审计，对领导干部的经济责任审计和离任审计，可以及时发现问题，及时制止违规违纪现象，及时披露经济活动中的错误及舞弊行为，并对不法分子加以震慑，由此敦促领导干部廉洁自律、改进工作方式、提高管理水平，同时，能够有效地监督领导干部的经济行为，防止违法违纪行为及腐败现象发生，打击经济犯罪活动，从源头上反腐倡廉，加强党风廉政建设。
二、我国行政事业单位内部审计现状与问题
基于对内部审计重要性的认识，根据国家深化行政事业单位改革、加强行政事业单位内部审计的战略要求，一些行政事业单位已经开始重视内部审计工作，注重发挥内部审计的功能作用。但就总体情况而言，行政事业单位的内部审计工作并不乐观。主要问题是内部审计制度建设相对滞后、审计内容与方法不完善、审计机构与人员不健全等，导致行政事业单位内部审计尚未发挥应有的功能与作用。
１．内部审计制度及规则不完善，审计意见和建议难以落实。目前，我国行政事业单位内部审计的主要依据包括《审计署关于内部审计工作的规定》《内部审计基本准则》《内部审计人员职业道德规范》及一些具体准则，缺乏专门针对行政事业单位内部审计而制定的审计准则和实施细则。这些依据法律级别不高，针对性不强，导致行政事业单位内部审计工作有时依据不足，有时无章可循，出具的审计建议没有法律上的强制性和权威性，甚至经常遭到被执行部门的抵制，使审计结果无法落实，对权力的制约和监督职能受到限制。
２．审计内容单一，审计方法程序简单，不能适应经济发展与现代管理的需要。目前我国行政事业单位的内部审计工作主要是围绕财务收支情况展开的。审计内容过于单一，大多是对原始单据的真实性，是否有明显的做假账的行为进行审计，而且只注重事后监督，而忽略了内部审计的本质。即在事前预防、事中控制和事后监督上，使内部审计在加强内部管理、强化项目控制、提高资金使用效果、完善内部控制制度，促进各个组织机构提高执行效率等方面，没有发挥太大的作用。在审计方法程序上，目前多数行政事业单位内部审计所采取的主要方式是查阅会计凭证、财务报表、财务账册等财务资料及查阅与之相关的内部控制文件，询问负责人、财务人员来了解单位的经济活动和内部控制的相关情况，缺乏深入排查，对内部控制审计不够深入，使内部审计只处于初级阶段，难以真正发挥内部审计的监督职能。
３．审计工作定位不准确，审计目标与总体工作目标有时脱节或背离。行政事业单位内部审计的总体定位应是围绕本单位总体目标，独立监督、客观评价、咨询服务本单位及所属单位的财政、财务收支的经济活动。但许多行政事业单位的内部审计机构没有找准自己的工作定位，不能根据本部门、本单位的总体工作目标及其变化适时调整本部门的工作目标，导致内部审计目标与本单位总体目标有时脱节或背离，影响了内部审计的针对性和有效性。。
４．对内部审计的重视程度不够，影响了内部审计的权威性和有效性。目前有些行政事业单位领导认为内部审计与自身利益相冲突，对内部审计有抵触情绪，还有的行政事业单位领导认为有核算中心集中核算、并且有审计部门定期审计，内部审计部门没有存在的必要。这就导致了内部审计的独立性和权威性得不到保障，难以对权力形成足够的制约和监督职能。
５．内部审计机构不健全，缺乏必要的独立性，影响审计结果的有效落实。目前一些行政事业单位未设立专门的内部审计机构，还有一些单位虽设立内部审计机构，但没有配备专门的内部审计人员，存在财务人员与审计人员“一肩挑”或以兼职人员为主等问题。还有很多单位的内部审计机构及人员受所属单位的办公室、财会、纪委或监察部门的负责人领导，有的受主管财务负责人领导。正是这些问题，严重影响了内部审计的独立性，影响了内部审计结果的有效落实。
６．内部审计人员素质不高，人员结构单一，无法适应内部审计发展需要。根据国际内部审计师协会《内部审计标准说明》规定，内部审计人员必须具有多方面的专业知识，主要包括财务、会计、审计、企业管理、统计、法律、计算机、概率、工程等方面的知识，以保证执业能力和质量。这要求内部审计机构应该由具备不同知识结构的专业人员组成，形成多元化的、合理的审计人员结构，以满足内部审计工作要求。但是，目前我国行政事业单位内部的审计人员，大多是本单位的财会人员，受过审计专业及相关专业知识培训的人员较少，导致审计人员整体上的专业素质较低，人员结构单一，实际操作能力较差，深入分析与排查问题的能力不高，互补性及团队合作能力缺失，无法适应内部审计发展的需要。
三、加强行政事业单位内部审计的建议措施
针对目前我国行政事业单位内部审计存在的主要问题，考虑到行政事业单位内部审计工作特点与要求，结合本人实际工作经验，对如何加强我国行政事业单位内部审计工作，提出以下六项措施。
１．完善内部审计法律体系，为行政事业单位加强内部审计工作提供法律依据。完善内部审计法律体系，是保证行政事业单位内部审计顺利进行的前提与保证。对此，要从国家、地区、本系统和单位多个层面，依据国家审计法律法规和财经法规，考虑行政事业单位内部审计要求，不断建立和完善行政事业单位内部审计法律、法规和内部审计职业规范，规范审计机构与审计人员的行为。同时，要加强理论研究，扭转理论滞后于实践的现状；要勇于实践，在实践中不断发现新情况、新问题，并且要针对具有普遍意义的重大问题，不断研究和制定出可操作性强、专业特点突出、前瞻性较高的内部审计规范，使内部审计工作沿着法制化、规范化轨道运行。
２．转变内部审计职能，提高内部审计要求，适应现代管理需要。根据现代管理需要，内部审计的职能与要求应是围绕单位的总体工作目标，从传统的监督检查向为内部管理服务转变，将内部审计的重点从内部审计的检查和监督职能向内部分析和评价方面转变。对审计中发现的问题，要实事求是，注重分析问题产生的原因和结果；要立足于帮助，使之改正或找出妥善的解决办法。同时，要完善相关的内部控制制度和管理制度，使内部审计与内部控制等管理活动相互联系、相互促进。
３．建立独立的内部审计机构，提高内部审计的独立性与权威性。建立独立的内部审计机构，提高内部审计的独立性与权威性，是加强内部审计的重要方面。对此，要根据《审计署关于内部审计工作的决定》第四条规定，设立专门的内部审计机构，使其独立并高于其他部门，保证内部审计工作不受其他部门和人员的干涉；要配备专职的审计人员，不得使财务人员既当“运动员”又当“裁判员”，以防止审计与财务职能混淆，风险倍增；在经费拨付上，要保证审计人员能有足够的资金，保证内部审计工作正常运转。
４．提高内部审计人员素质与能力，保证内部审计具有足够的人力支撑。提高内部审计人员素质与能力，是加强内部审计工作、提高内部审计质量的关键所在。对此，要依法建立本单位用人标准，要求内部审计人员必须具有超强的思想素质、良好的道德品行、过硬的专业技能、敏锐的逻辑思维能力、高超的判断分析能力、较强的协调能力和文字表达能力等。同时，要建立一套完备的、切实可行的审计人员培训制度，不断更新内部审计人员的知识结构，满足内部审计不断发展的需要。
５．改进内部审计工作方法，提高内部审计工作质量和效率。改进内部审计工作方法，是提高内部审计工作质量和效率的重要保证。对此，要严格执行内部审计程序，采取灵活多样、简单实用、针对性与专业性较强的审计方法，以保证内部审计质量；要加强内部审计与政府审计以及社会独立审计组织的联系，充分利用政府审计和社会独立审计组织的工作成果，实现资源共享，最大限度地减少重复性的内部审计工作，以提高审计工作效率；要把审计监督的关口前移，要把内部审计工作重点转移到事前预防、事中控制上，而不能总把内部审计工作重点放在已经发生的事情上，并及时洞察问题和风险，把问题解决在萌芽状态或不太严重的初始发生阶段。
６．加强重点审计，提高内部审计效率与效果。根据行政事业单位经济活动特征，考虑内部审计目标与要求，加强行政事业单位内部审计的重点应该包括以下三个方面：
一是固定资产审计，防止资产流失。行政事业单位实行会计核算中心集中核算，核算中心只根据原始凭证对固定资产进行财务核算而无法对资产的实际状况进行管理，并且行政事业单位固定资产不计提折旧，全额挂在固定资产账上。因此，不少行政事业单位往往出现重钱轻物式管理。即：对单位的财产物资重购置、轻管理，没有履行资产入库验收、出库登记手续，没有设置固定资产卡片、保管账目、定期盘点制度和处置报废制度，财务核算部门与资产管理部门严重脱节，很容易造成账实不符及国有资产流失。对此，（１）加强行政事业单位固定资产总账、明细账、卡片账管理，并派专人负责固定资产的日常管理及维护工作，定期盘点，对清查中发现的盈亏毁损应查明原因，按规定处理，确保账实相符、账账相符，防止国有资产流失。（２）加大各行政事业单位领导对固定资产的重视力度，实行单位主要领导负责制，分管领导，使用部门负责人为直接责任人的三级管理模式。成立固定资产管理领导小组，各单位“一把手”亲自挂帅，充分认识管好用好国有资产的重要性，建立健全并严格执行固定资产购建、保管、使用、维护和盘存等制度。将行政事业单位国有资产管理作为组织部门考核领导干部政绩的一项重要内容列入本单位工作目标。
二是资金来源审计，保证资金来源的合法性与合理性。作为行使国家政治权力及行政管理职能的行政事业单位，不仅掌握大量的行政审批权、执法权、裁定权等权力，还掌握着大量资金的管理、使用和控制权力。其中，作为主要资金来源的非税收入，其大部分是行政事业单位收费，按照非税收入管理办法，应纳入综合财政预算管理。但目前一些单位受利益驱使，不顾法律的制约，铤而走险，以各种理由，采取各种措施，想尽一切办法，将应纳入财政专户的非税收入人为地变为单位经营性收费，自行管理支配，形成单位“小金库”，造成财政资金的流失，为违法犯罪做了铺垫。对此，（１）加强审计行政事业单位资金来源尤其是预算外收入，重点审计非税收入项目及收费标准是否合理合法，各项收费和基金是否及时足额上缴国库，有无隐瞒、挪用、私分、截留、转移和坐收坐支预算资金等问题。（２）加强审计行政事业单位银行存款明细账和银行对账单。审计单位有无将应上缴财政的款项直接“坐支”的现象，有无将非税收入存入非税收入财政专户或非税收入财政汇缴专户以外的账户。（３）加强审计票据领用及缴销和库存情况，对于自制和购买的收费票据，应采取详查法进行延伸审计。
三是资金使用或经费开支审计，保证资金使用合法、有效。行政事业单位实行严格的预算管理制度和规范的零余额账户管理制度，建立银行账户信息管理系统，旨在提高行政事业单位资金使用的有效性与合法性。但目前一些单位不顾法律和预算管理的制约，擅自改变资金用途，截留、挤占或挪用专项资金，甚至利用扩大开支范围、提高开支标准、虚列支出、大额往来资金长期挂账等方法，谋取私利、滋生腐败，严重影响了行政事业单位资金使用的有效性与合法性。对此，（１）加强审计资金使用预算执行情况。要重点审计经费支出是否符合开支标准和用途的规定、支出范围是否扩大、是否存在挥霍浪费等问题。（２）加强审计各项经费开支的真实性。重点审计经济业务的发生是否真实、有无虚列支出、套取现金等现象发生。（３）加强行政事业单位专项资金审计。严格审计专项资金是否按规定审批、分配和使用，有无弄虚作假骗取专项资金或截留、挤占、挪用、置换专项资金的情况，要严禁挪用专项资金，严防滋生腐败和违法乱纪现象发生。（４）加强行政事业单位往来款项的审计。重点审计往来账户处理是否及时，有无大额往来账目长期挂账，并运用往来挂账的手法，随意调节财务收支、转移或隐瞒收入，虚列支出，逃避国家税收，或用此项资金购买办公设备、装修办公室及发放福利，造成会计信息严重失真，并为腐败提供滋生土壤等问题。
提出以上建议措施，不仅是要提高行政事业单位内部审计水平，发挥内部审计作用，确保行政事业单位资金管理水平和效率不断提升，促进党风廉政建设，更是要维护国家法律和财经纪律的尊严，确保国家法律和财经纪律完全有效落实，以保证我国市场经济有序运行，健康发展。
参考文献：
［１］刘卫华．行政事业单位内部审计现状及对策探究［Ｎ］．中国审计报，２０１０－１０－２０．
［２］王晓霞．事业单位会计改革建议［Ｊ］．科技创新与应用，２０１２，（５）．
责任编辑 侯琦