［摘要］环境群体性事件的频发折射出政府环境责任的缺失。这一缺失表现在传统政府管理理念上政府缺乏环境责任意识；压力型政府促使政府唯经济发展论；政府环境责任问责机制不健全。努力实现政府环境责任，应完善对政府环境责任的法律规制，提高法律的实效性；建立健全政府内部约束机制；构筑公众对政府环境责任的有效参与机制。
［关键词］环境群体性事件；政府；环境责任
［中图分类号］Ｄ６３０
［文献标识码］Ａ
［文章编号］１６７２－２４２６（２０１３）０９－００４８－０４
据《２０１３年中国社会形势分析与预测》统计表明，近年来，中国每年因各种社会矛盾而引发的群体性事件多达数万起甚至十余万起，在群体性事件的发生原因中，以征地拆迁冲突、环境污染冲突和劳动争议为主。其中，“征地拆迁引发的群体性事件占一半左右，环境污染和劳动争议引发的群体性事件占３０％左右”。［１］据媒体资料显示，环境群体性事件近年来以年均２９％的速度递增。［２］其中，仅２０１２年全国就发生了四川什邡群体性事件、江苏启东群体性事件、宁波镇海ＰＸ事件三起重大环境群体性事件，引起了社会的高度关注。频发的环境群体性事件一方面表明中国公民环保意识的增强，另一方面也折射了政府环境责任的缺失。
一、环境群体性事件概述
群体性事件是近年来学界研究的高频词，在国外和社会学界，它主要是指集群行动、集体行动等具有一定规模的大众利益表达和抗争事件。在国内，群体性事件一词在２０世纪９０年代以后被广泛使用。学界对其界定大体上可归纳为两类：第一类是行为说。“群体性事件是指未经批准而聚众进行集合、静坐请愿、游行示威、聚众围堵党政军机关，聚众堵塞交通要道、聚众非法占据公共场所、聚众闹事等对社会秩序造成一定影响的聚众行动事件”。［３］第二类为事件说。“群体性事件是指一定数量的人群为满足某种需要，在特定环境实施危害社会行为并导致事态加剧、扩大，扰乱和破坏社会治安秩序的事件。”［４］上述界定表明群体性事件具有诱因上的多样性、行为上的偏激性、影响的冲击性等特征。
环境群体性事件是群体性事件的一种类型，相较于引起群体性事件的其他起因来说，环境群体性事件是近年来新出现的一种诱因。因此，学界对其专门研究尚处于起步阶段，对其界定，大多数学者认为是“因环境问题引发的群体性事件”。［５］也有学者将其称为环境冲突事件，“环境冲突是环境矛盾激化所表现出来的激烈对抗。”［６］总结近年来的环境群体性事件，大致表现为两类，一是反应型环境群体性事件，是指由于既成事实的污染导致的环境群体性事件；另一种是预防型环境群体性事件，是指对可能会产生的污染而进行的抵制性的环境群体性事件。基于对定义和类型的分析，得出环境群体性事件除了具有一般群体性事件的特点外，还有区别于其他群体性事件的特点。
（一）参与主体多元化
当前，中国正处于社会矛盾的凸显期，由征地拆迁、执法不公、劳动争议等因素诱发的群体性事件明显增多，参与主体包括农民、下岗职工、城镇居民、个体业主、教师等，参与主体也具有明显的多元化。但是，就具体的群体性事件而言，参与主体则比较单一。在环境群体性事件中，由于环境污染或是环境侵害影响的范围广泛，故而在参与人数上众多，而且不限于单一主体，包含与环境利益相关的各个阶层和群体。
（二）明确的诉求
周保刚认为，“群体性事件的诱因不是单一的某一种社会矛盾，而往往是多种因素的复合，是多种社会矛盾的复合。”［７］在现实中已发生的群体性事件中，群体性事件发生诱因比较简单而具体，但在发生过程中，大量无直接利益冲突人员的加入，导致群体性事件的诉求变得不明确。而在环境群体性事件中的参与人员诉求明确而具体——即维护环境生存权、公共环境政策的参与权和环境知情权。
（三）组织性强
娄胜华认为，“政策的制定者和专家往往从技术角度定义风险，而在社区居民看来，风险主要源于一种主观感受。”［８］这种对风险的主观感受在环境事件中则表现为“邻避效应”①，因而参与者达成了高度的共识。组织者借助互联网、手机等现代通讯手段将这种主观感受传送给不特定多数人，使环境群体性事件中的组织性特别强。
（四）预警时间长
环境群体性事件一般有较长的酝酿及持续过程，且与环境污染的影响度正相关，因此对该类事件的指向对象、危害性和规模等具有一定的可预见性。在反对大项目建设的环境群体性事件中，除四川什邡，从项目启动到发生群体性事件只有两年左右时间外，其余的事件一般都在两年以上。在长达数年的时间里，反对项目建设的人士通过各种渠道表达自己的意见和利益诉求，却未能得到重视，直至爆发大规模的群体性事件。
（五）政府成为直接利益冲突方
近年来发生的群体性事件虽然大多数直指地方政府，但主要是基于政府应对群体性事件能力低下，导致民众产生“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的心理，但政府扮演的是无直接利益冲突的角色。近年来发生的环境群体性事件中，大多数是由于企业建设项目而引发，而这些项目都通过了政府的审批。因此，政府与民众之间构成直接利益冲突。
二、从环境群体性事件透视政府环境责任缺失
频发的环境群体性事件，除由于公民民主参与意识增强、体制内参与渠道不顺畅、出于对“邻避设施”②的担忧外，很大一个因素就是政府环境责任的缺失。环境责任的主体主要有政府、企业、公民三方，而“政府对于环境治理有没有责任意识以及责任意识的强弱直接影响着环境治理行为以及效果”。［９］政府环境责任缺失原因和表现主要体现在：
（一）传统政府管理理念滞后
一般而言，政府管理理念受制于一国的经济体制。中国的政府管理理念伴随着向市场经济的转轨而有了长足的进步，国内学界也更多关注服务型政府、有限政府建设，党的十八大报告也明确提出要建设“职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”。但是，当前政府管理理念仍然具有浓厚的计划经济时期色彩，这种传统政府管理理念在环境保护中表现的尤为明显。
１．在管理理念上，表现为由无限政府所带来的政府环境责任理念缺失。宋贤卓认为，“无限政府是指一个政府自身在规模、职能、权力和行为方式上具有无限扩张、不受法和社会环境制约的倾向。”［１０］在这一制度平台上，政府享有的是权力、责任主要由行政相对人来承担的。政府的责任以管制为主，服务很少在政府的考虑范围。在无限政府理念的支配下，我国的环境保护始终将政府置于环境保护的主体地位，强化政府“管”的职能，也就是对“权力”的认可，却缺失对政府“责任”的界定。这种环境管理理念造成以对行政相对人进行管制为特征的环境立法得以固化，而完善政府环境责任却受到限制。
２．受传统政府管理理念支配下的行为模式倾向于自上而下，忽视公众参与。按照当今学界普遍认可的治理和善治理念的观点，“引导公众参与决策，分散公共机构的权力”是当代行政民主的重要范式。公众参与既是我国宪法和法律赋予公民的基本权利，也是政府最基本的责任和义务。政府环境责任的建立有赖于公众参与和公众监督的发挥。但是，受传统政府管理理念的影响，政府在行为模式上习惯于“替民做主”。且不论其中是否出于自身利益考虑，忽视公众参与本身不利于公众对政府环境责任进行有效的监督。
（二）压力型体制下造就政府“唯经济发展论”
压力型体制是指在权力授权主要来自上级的前提下，上级同时也会用名目繁多的指标来考核下级。［１１］压力型体制实质是行政机关内部考核体系。在当前对政府环境责任的立法、司法和外部规制难以快速有效建立的情况下，建立健全对官员政绩的考核体系尤为重要。而目前对官员政绩的考核体系仍未从根本上摆脱对ＧＤＰ的依赖，使政府为适应压力型体制而忽视环境责任。
１．重经济责任，轻环境责任。在当前，经济发展仍然是考核官员的主要指标，而这种指标又主要是以经济总量和增长速度为核心，一些地方政府甚至还沿用“经济增长一票否决制”。在这种压力下，基于对政绩、政治前程和利益的考虑，地方政府很难遏制经济发展的冲动，对高资本投入、高资源消耗、高污染排放的经济增长模式有强烈的偏好，以高强度开发向土地、资源要效益。在实践中重经济责任，轻环境责任。
２．政府环境保护主义盛行。在以ＧＤＰ为主要考核指标的压力下，地方政府深知“是增长而不是环境，是企业家而不是分散的民众，更能直接影响官员的政治前程，为了保证ＧＤＰ的增长，政府极力迎合投资企业，对企业投资项目的选址、审批、征地和建设不从环境保护作长远打算，忽视企业的防污、治污设施建设。一旦出现问题，急于为企业开脱罪责，形成地方“环境保护主义”。因此，作为国家意志和民众诉求的环境保护在具体的政策执行过程中就必然要大打折扣，甚至被悬空。
（三）政府环境责任内部问责机制不健全
张建伟认为，“政府环境责任问责机制是实现政府环境责任的保障。”［１２］问责是追究政府官员的责任，意即权责对等，要建立责任政府，就需要建立完善的行政问责制。自２００６年我国第一部关于环境问责方面的专门规章——《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》公布以来，政府加大了对在环境污染领域监管不力的官员的问责力度，但当前政府环境责任问责机制仍然存在问题。
首先，从环境责任问责法制规范来看，初步建立起来的政府环境问责制局限在行政系统内部，而不是依据专门的法律，行政问责在操作上具有相对随意性。其次，从问责程序启动的原因来看，大多数环境责任问责程序的启动是基于环境污染事件已然发生并且引起公众强烈关注，而对事前存在的环境污染潜在风险、决策失误等的问责几乎没有。再次，从问责主体的横向来看，环境行政问责的对象主要是环境保护部门，主要是就环境监管责任进行问责，对于同级决策部门和分管领导的问责较少。最后，从问责主体的纵向来看，环境责任问责的对象主要是地方政府环境责任，而中央政府的环境责任问责较少。
三、建立政府环境责任的对策思考
（一）完善对政府环境责任的法律规制，提高法律的实效性
改善环境是环境保护工作的根本出发点，各级政府对本辖区内环境质量负责是法律赋予的职责。但是，由于环境法律存在的缺陷使得政府在履行对环境质量负责的责任和义务上不到位。为此，完善对政府环境责任的法律规制，提高法律的实效性，加强政府环境责任监管是环境法制的重点。
１．完善环境基本法，明确政府环境责任核心地位。政府不履行环境责任，履行环境责任不到位已经成为环境保护过程中最大的制约因素。《环境保护法》第１６条规定：“地方各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”。该规定提出了地方政府履行环境质量的职责，但只是一些宣言性的要求，缺乏相应的处罚措施。修改《环境保护法》时应明确政府环境责任，将环境保护的职权授权给各级政府及其主要负责人，强化各级政府作为环境保护第一责任人的责任和义务。明确各环境监管主体的职能，按照“权责相统一，有权必有责”的原则，通过具体的程序和具体的管理制度合理划分各环境监管主体的职能。
２．完善国有自然资源产权法律制度，明确政府代表人地位。我国《民法通则》和《森林法》、《草原法》等法律中明确规定，自然资源的国家所有或全民所有的公有产权制度。作为资源的公共产权主体，国家不仅对资源拥有积极的权能，即可以占有、使用、收益和处分资源，而且也可以行使其消极的权能，即排除一切非法的侵犯。政府在现实中作为自然资源国有所有权的受益人，但是法律上缺乏制约和监督，导致自然资源被滥用，环境污染无人买单的情况。因此，应明确政府作为自然资源产权代表人地位，作为自然资源产权人代表既享有受益权，又承担履行监督管理自然资源的职责，使得自然资源产权关系明确，责、权、利相统一，实现自然资源效益最大化。
（二）建立健全政府内部约束机制
政府内部约束机制是指政府内部设置一整套规则，并以此规则评判下级政府的行为，给予相应的奖惩措施。政府内部约束机制的建立对于矫正政府不当作为和不作为具有突出的作用。就政府环境责任的承担而言，政府内部约束机制主要表现为政府环境责任的绩效考核与问责机制。
１．建立政府环境绩效考核制。在政府内部应明确环境绩效考核制，将制定生态文明建设目标指标体系，纳入各级政府及领导干部的政绩考核内容，将污染物总量控制、环境质量改善、环境风险防范作为干部奖惩的重要依据，实行“环境保护一票否决制”。
２．设计政府环境责任问责机制。建立政府环境责任问责机制，应完善责任的具体形式，建立起可操作性的细化的责任追究机制。针对地方政府干扰环境执法问题，按照“地方政府对环境质量负总责”的要求，重点解决一些地方政府环境保护不作为、乱作为、干扰环境执法等的突出问题，认真落实主要领导是第一责任人、分管领导是直接责任人，突出强化政府环境保护责任。对各级政府在环境保护方面未完成环境保护目标的，对于不作为、乱作为、干扰环境执法的追究其法律责任。
（三）构筑公众对政府环境责任的有效参与
汪劲认为，“环境保护中的公众参与是指在环境保护领域里，公民有权通过一定的程序或途径参与一切与环境利益相关的决策活动，使得该项决策符合广大公民的切身利益。”［１３］公众参与是政府外在环境责任的实现形式。实现公众参与既是现代民主政治的要求，也是政府履行好环境责任的要求。政府要实现政府环境责任中的公众参与，应努力做到：
１．完善环境信息公开。环境信息公开制度是公众参与的前提和基础，政府应定期对公众公开相关环境问题的重要数据，对可能引起环境污染或有环境污染隐患的工程、项目及环境事件，在不同阶段形成有针对性的环境影响报告书、环境影响报告表，并将环境影响报告书（表）备案，充分保障公众知情权。
２．丰富公众参与渠道及其方式。目前公众参与的渠道主要有人民代表大会、人民政协、信访、听证会等，应努力完善使其发挥实效。此外，在既有平台中，还应充分发挥媒体、报纸、杂志、网络的作用，建立新闻媒体监督和举报投诉的规范化形式。还要建立环境公益诉讼制度。环境公益诉讼制度应该引入政府环境责任制度化，程序化和规范化的公众参与制度，通过赋予公民个人环境公益诉讼原告资格，公民可以依法对未履行法定义务的环境行政部门提起诉讼的方式对政府环境责任起到监督作用。
综上所述，环境群体性事件频发暴露出政府环境责任的缺失，有效承担起政府环境责任，既是责任政府的体现，又是建设生态文明的要求。政府应从根本上扭转对ＧＤＰ的崇拜，从传统的发展模式、治理模式中走出来，处理好经济发展与生态环境保护之间的关系，通过法律、政府内部、外部监督等多层面，努力承担政府环境责任，建设秀美山川的美丽中国。
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责任编辑 宋桂祝