［摘要］本文对辽宁城镇化发展状况进行了分析，在肯定成绩的同时也指出了辽宁城镇化过程中所存在的问题，最后针对这些问题，提出辽宁如何以新型城镇化为抓手推动经济转型发展的对策建议。
［关键词］新型城镇化；经济转型；辽宁
［中图分类号］Ｆ２９１．１
［文献标识码］Ａ
［文章编号］１６７２－２４２６（２０１３）０９－００３８－０３
作为共和国的老工业基地，辽宁经济转型发展的核心在于产业结构升级和需求结构的调整，因此，提高辽宁经济转型绩效的关键在于供求两方面结构的优化发展。当然，这种优化发展不是一个孤立的过程，需要一定的空间格局和发展载体。城镇化是区域经济发展布局调整的一种重要形式，主要表现是人口资源由乡村流向城市。当然这种人口资源的流动不是简单孤立的过程，还伴随着各种资源要素在区域空间内的流动和产业布局的调整。因此城镇化的发展必然会带来经济结构的调整升级。特别是当经济发展到一定阶段以后，大中小城镇和城乡之间经济关系更加复杂，城镇化在区域经济转型中扮演的角色也就越来越明显，传统的城镇化路径和方式也越来越不适应新时期转型发展的需要。因此，以新型城镇化为抓手，调整区域空间内要素资源和产业布局，优化经济结构，推动经济转型发展，也就成为当前辽宁经济社会发展阶段的必然要求。
一、对新型城镇化的基本认识
新型城镇化的“新”就在于不再简单地追求城镇规模的扩大和空间的扩张，而应着眼于发展质量的提高和经济结构的改善。这既是新型城镇化区别于传统城镇化的突出特征，也是新型城镇化的基本原则，更是当前经济发展的阶段性要求。为了满足经济发展阶段性要求，新型城镇化要求城镇化向现代化和集群化方向发展，在城镇化发展过程中统筹区域内的产业结构和空间布局、市场分工和流通体系、大中小城镇和城乡之间规划协调与联动发展等因素。在这一过程中，新型城镇化可以从需求供给两个方面直接引领区域经济转型发展。在需求方面，李克强总理指出，继续促进中国经济社会发展，加快转型是关键；加快转变经济发展方式是中国“十二五”发展的主线，经济结构战略性调整是转方式的主攻方向，扩大内需是结构调整的首要任务，城镇化是中国内需最大的潜力所在。辽宁通过新型城镇化而产生的有效需求可以充分刺激供给层面，带动要素投入结构和产业结构等方面的转型。在供给方面，２０１２年中央经济工作会议又进一步提出走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路，这也正符合当前辽宁老工业基地转型升级的发展方向。由此可见，抓住了城镇化也就可以从供给和需求两方面抓住推进结构转型和经济发展的关键。因此，有必要以新型城镇化为抓手，通过产城互动和城乡统筹，把新型工业化作为新型城镇化的发展动力，从而在促进辽宁供求结构优化升级的过程中通过增量调结构，推进辽宁经济发展转型，并提高转型发展绩效水平。
二、辽宁城镇化的基本情况
工业化与城镇化有着密切联系，由于工业化发展较早，随着重工业的建设和矿产资源的开发，辽宁在新中国建立之初城镇化程度就比较高，并长期位居全国前列。然而，由于长期受“左”的错误干扰、产业结构的失衡、经济体制的僵化、城乡二元结构的制约等因素影响，辽宁城镇化曾经出现速度下降、水平停滞等现象，与之相应的是产业不振、需求不旺，经济发展困难重重，以城镇化的转型带动经济社会转型发展逐渐列入日程。自２００３年国家实施东北地区等老工业基地振兴战略以来，辽宁加快了中部城市群和沿海城镇带建设，推进资源枯竭型城市转型，大力发展新兴产业，加强新城区和中小城镇建设，取得显著成效，全省城镇化水平呈现快速上升态势。到２０１１年，辽宁城镇化率达到６４．０５％，大大高于全国平均水平（５１．２７％）。根据国务院发展研究中心研究，中国城镇化的峰值在７０％－７５％之间，而辽宁作为中国传统工业基地，其城镇化水平无疑具有更大的提升空间。“十二五”时期，省委、省政府提出继续全面推进城镇化，提升城镇综合承载能力，培育发展县城和中心镇，着力提升县城规划和建设水平，加快一批中等城市和１００个中心镇建设，积极稳妥地推进农村人口有序向城镇转移，５年内新增４００万城镇人口，总量突破３０００万人，城镇化水平达到７０％左右。
然而，辽宁在推进城镇化进程中也存在着一些问题。
１．辽宁土地城镇化快于人口城镇化。作为城镇化的主要体现，城镇人口的增加不可避免地需要城镇规模在土地空间上的扩张。因此，人口城镇化是核心，土地城镇化是保障。然而辽宁在城镇化过程中虽然在城镇建设方面取得一系列成就，但却未能充分加以利用。到２０１１年，辽宁全省建城区面积与２００６年相比增加了２２．４％，征用土地面积是２００６年的２．４倍，而人口密度却下降了２１％。这一方面体现出城镇建设快速推进的同时却未能充分发挥其效能，另一方面也自然影响了辽宁城镇化发展的质量和结构，而且个别地方的一些领导干部还存在着把城镇化等同于大兴土木的简单化理解，这都不利于辽宁在更高层面上推进新型城镇化工作。
２．与土地城镇化快于人口城镇化相联系的是各地城区土地的集约利用程度偏低且参差不齐。２０１１年全省建城区面积最大的沈阳，其人口密度却不到营口的一半，而营口的建城区面积却不到沈阳的四分之一，征用土地面积更是远远小于沈阳，还不到沈阳的四十分之一。当然大连等省内其他地方也存在类似问题。城镇人口资源直接决定了城镇发展水平，况且人口因素又直接决定了供给和需求两方面的结构转型，只有提高人口资源的集约性才能有效改善要素投入结构，并提升市场规模和层次。因此城镇人口集约程度低的问题也就直接影响了辽宁经济转型发展绩效的提高。
３．城镇化以固定资产投资为主要发展动力，政府在城镇化建设中多发挥主导性作用。省内各级财政加大对城镇基础设施建设的投入力度，例如通过财政专项资金和财政贴息推动新城新市镇和产业园区建设，使得城镇道路、供水、供电、绿化等方面取得了很大的发展，直接导致全省城镇固定资产投资快速增长。然而，城镇化的迅速发展使得仅靠财政支出难以满足庞大的资金需求。为了弥合城镇基础设施建设的资金缺口，各地还通过向银行借贷、发行城投债和通过中央财政发行地方债等方式外部融资，政府往往通过政策规划或地方政府融资平台等直接或间接的扮演了主导性角色。这样既造成了潜在的财政风险和系统性金融风险隐患；又直接导致土地城镇化速度快于人口城镇化，使公共投资效率不高，城市空间利用率低，造成资源浪费；还使得新城与老城不能很好的衔接基础设施、共享资源，甚至出现重复建设、抢夺投资的局面或趋向。
三、推进辽宁新型城镇化建设的对策建议
针对城镇化过程中存在的一些问题，辽宁要结合实际，以新型城镇化为抓手，持续探索新型城镇化、新型工业化和农业现代化“三化”协调科学发展的路子，推动经济发展转型，由此提出以下几方面建议：
１．统筹城乡发展。作为老工业基地，辽宁在国内城镇化水平历来较高；而且由于辽宁是全国唯一的各城市都有自己传统主导工业的省份，所以辽宁也是国内最有可能实现全域城镇化的省份。因此，从基本的规模和数量角度看，辽宁即使在近期不便于立即着手推动全域城镇化，其城镇化水平也应该高于其他后进省份，所以辽宁有必要快速而又稳妥地推进乡村人口向城市转移和身份转变，使其与当前省内产业和要素投资结构转型的节奏相衔接。在全省范围内大幅度提高城镇化水平的同时，为避免新市民仅仅是户籍身份的变化，辽宁一方面要把推进农业产业化纳入经济社会发展整体规划，并且在农村公共服务领域做好财政金融、教育培训、基础设施和文化宣传等方面的准备工作，改变农村人口结构，提高县域经济生产力水平，为城镇化奠定坚实基础；另一方面可以逐渐把农村工作纳入城镇化工作视角中来，加强城乡统筹协调发展，从农村变社区、农民变市民和产业多元化发展角度出发，处理农业、农村和农民等领域的相关议题，可以将其列入统一的制度框架和职能机构范围内，加快编制城镇发展总体规划、城镇产业发展规划、各功能区的具体规划。这样一方面可以整合并优化行政资源，另一方面有利于进一步提高统筹城乡工作在全省经济管理中的地位，使得公共投资可以用于边际投资效率更高且又最需要扩大投资的乡村领域，从而提升社会投资绩效，进而在改善城乡经济发展格局过程中提高经济转型发展绩效。
２．统筹大中城市与中小城镇的发展。在城镇化过程中，在密切关注产业和市场发展的基础上，不断调整各层次城镇的发展规划，明确各自的动态优势和职能边界，以此为指导来强化城镇基础设施建设，完善城镇功能，提升城镇品位。从而使得新老城区、大中城市和中小城镇功能互补，协调发展。建议把省内涉及城区经济和县域经济工作的职能部门整合起来，统一规划，协调分工，合理布局，有序竞合，尤其是在制订财政投资和产业发展规划方面，一方面建立各地在不同层级间横向的沟通协调平台，另一方面在全省上下建立纵向的统筹规划体系，优化城镇基础设施、布局、建筑风格规划，从而避免在基础设施和产业园区等方面的重复建设和投资浪费，进而提高经济转型发展绩效。
３．统筹新型城镇化和新型工业化发展。在推动城镇化过程中致力于改善产业结构，突出重点，用新型工业化带动新型城镇化，用新型城镇化带动新型工业化。在切实发挥新型城镇化的引领作用的同时，坚持把新型工业化作为第一推动力，加快发展新兴产业，着力构建现代产业体系，使其与城镇化相得益彰，不断提升产业丰厚度和支撑水平。在调整三次产业结构的过程中，注重发展第三产业，尤其是其中的现代服务业，一方面可以满足城镇化过程中新增加的市民劳动力的就业需求，提高城镇吸纳农村人口的能力，不断减少农业人口；另一方面可以通过与其他产业特别是制造业的良性互动，进一步推进城镇产业结构的优化升级，提高新型工业化水平，从而推进经济转型发展。在推动新型城镇化和新型工业化互动发展和产城联动过程中，要积极抓好创新型人才的引进和培养工作，鼓励优秀人才创业，支持科技型中小企业的发展。需要把发展中小企业与调整产业结构相结合，尽可能放宽对中小企业的政策性束缚，减免税费负担，优化公共服务平台，更加注重体制机制创新。力争让辽宁中小企业数量和投资额度在五年内翻一番，并进一步扩大中小企业在符合智能集约和绿色低碳等新型城镇化发展方向的先进制造业和现代服务业领域中的规模和比重，从而通过发展中小企业实现城镇化的富民经济基础，走出一条新型城镇化发展之路，进而为辽宁经济转型升级提供坚实支撑。
４．改善城镇化动力来源，提高投资绩效。在明确政府与市场边界定位的基础上，提高城镇化进程的市场化和社会化水平，推动城镇化建设投资主体、投资渠道和投资方向的多元化发展。结合各地实际发展情况，科学全面评估城镇化过程分摊在人均层面上的投资额，进而估算出辽宁实现新型城镇化所需要的投资规模及与转型发展阶段相应的结构比例。然后以此为基础在全社会范围内广泛融资，这一方面可以降低财政负担，另一方面也可以提高财政资金使用效率，使得财政资金投向最适宜公共投资方向的基础设施和公共服务领域。可借助苏家屯区正式被批准为沈阳经济区新型城镇化示范区等平台，在行政管理、集约用地、资金投入等方面先行先试，积极破除制约新型城镇化建设的体制机制障碍，进一步解放思想，推进改革，优化发展环境，充分调动包括民营资本在内的社会资金投入城镇化建设，释放民间经济活力，从而在进一步推动城镇化发展的同时也有效调整社会投资结构，促进辽宁经济转型发展。
当然，除了基础设施和公共服务平台建设以外，城镇化还需要一定的产业和人才的支撑作用。这样才能使得户籍身份转变后的农民成为从事其他非农产业的真正意义上的市民。为此要合理规划各地区主体功能及相应的产业发展方向，把财政投资的重心放在引导人力资源和企业在集聚和成长方面，使其依托于产业结构、要素投入结构及市场需求结构的改善与提升；对于确实需要直接参与的投资建设项目也要事先进行充分考察论证，并且完善事前、事中和事后的监督审核机制，提高透明度，提升财政投资绩效，进而提升经济转型发展绩效。
参考文献：
［１］赵玉红．促进辽宁城镇化发展的财政政策选择［Ｊ］．农业经济，２０１２，（６）．
责任编辑 魏亚男