［摘要］我国宪法确定了基层民主制度，村民自治制度成为广大农民实现人民当家作主的有效保障，村民自治权是村民自治制度的核心，也是农民实现当家作主的重要途径。实践中也出现了一些不利于村民自治权运行的问题，本文从村民自治权入手，分析出现问题的原因，提出保障村民自治权的法律意见。
［关键词］村民自治权；保障缺失；完善法律
［中图分类号］Ｄ９２１．８
［文献标识码］Ａ
［文章编号］１６７２－２４２６（２０１３）０９－００１８－０３
我国是一个农业大国，“三农”问题一直是党和政府十分关注的问题，不论是在战争年代还是在改革开放发展的今天，历史的经验告诉我们，农村稳定则国家稳定，农村富裕则国富民强。在农村不论使用何种治理方式，核心是必须集中体现农民的利益，反映农民的意愿。当前我国农村村民自治制度既适应农村改革开放的新形势，又促进了农村经济的发展，农民的政治热情也被极大地调动起来。从法学的视角来说，自治是民主的方式之一，我国的农村村民自治是社会主义民主进程的重要组成部分，其核心是村民自治权，即村民有当家作主的权利，自己处理自己事务的权利并不受外来干涉。
一、我国村民自治权存在的法律问题及成因分析
１．村民自治权存在的法律问题
村民自治权的内容很丰富，但在实际运行中却受到各方面因素的制约，其中既有制度自身的原因，也有外在的客观原因。村民在实现当家作主的过程中遇到了种种困难，以至于法律赋予的权利不能落到实处，甚至被架空，被异化，极大地侵害了农民民主权利，甚至影响农村的民主化进程。
在村民选举权方面，一部分村民对民主选举权的不重视，甚至忽略，采取事不关己高高挂起的态度。此外村民选举中“贿选”问题十分严重，土地问题也加剧“贿选”问题的严重性。城市的土地可利用资源已经接近饱和，农村的土地尚待利用，而农村土地和城市郊区土地归村集体所有，这就又使村民委员会从原来的“村主任不是干部”，到现在的“别拿村主任不当干部”；在民主决策方面，村民的民主决策权存在表面化的问题。有些学者指出：对于村民会议和村民代表大会，广大村民通常表现出不够重视，甚至漠不关心，大多数人认为只有在选举村民委员会委员时才有召开“两会”的必要，部分村民甚至认为“两会”只是走走形式和过场，并没有实际意义，这是应该引起高度重视的［１］；在民主管理方面，民主管理权异化，这项原本属于村民的民主权利被异化为村民委员会的权力，村民委员会往往代行民主管理权，甚至客大欺主，也就是说村民委员会或村党支部将村民享有的民主管理权当成自己的“权力”来行使，异化的民主管理权，把权利变成了权力；民主监督权方面，在村民自治权的四项权利中，民主选举权是基础，民主决策权和民主管理权是重要内容，民主监督权是保障，保障前３个权利得到顺利实施和避免滥用。但在现实中民主监督权到底起没起到监督和制约的作用，在村民自治中是否发挥重要作用，以村务公开为例我们可以看一个调查，据四川调查数据显示，在被调查村民中有６８．０％的村民认为本村的村务有时公开或很少公开，１９．７％认为从不公开，只有１５．２％认为所在村庄能够做到一贯按时公开。［２］
２．村民自治权法律保障缺失原因
村民自治权得不到良好的运行的原因有很多，在这里只从法律制度方面进行分析。现阶段对村民自治权的保护只是依据《宪法》和《村民委员会组织法》，但仅仅靠这两部法律是远远不够的，因为《宪法》规定的过于笼统，只是从宏观上确定了村民自治制度，间接宣告了村民有村民自治权。《村民委员会组织法》虽然对村民自治制度有了进一步的阐释，对村民自治权的保护也更具体化了，但从该法的主要立法目的来讲，《村民委员会组织法》应该是一门关于村民委员会的职责、职权、组织建设等等方面的立法，而村民委员会只是村民自治的执行机关并不是村民自治的主体，所以就注定了该法不能完全成为保障村民自治权的武器。同时，这也说明了保障村民自治权需要形成一个完整的法律体系，在这个法律体系中《宪法》和《村民委员会组织法》的角色应该淡化，不应该让二者扮演主要角色，这就折射出目前保障村民自治权的法律制度缺失严重，制定出新的法律制度保障村民自治权是当务之急。
二、完善我国村民自治制度的法律建议
徐勇教授说，如果说村民自治权的法律规范是从村委会组织法开始的话，那么，从基本的法理逻辑上说，这种法律制度本身就带有先天的不足。一方面缺乏相应的基本法，另一方面缺乏相应程序法。［３］
１．完善宪法，为村民自治权提供根本法保障
《宪法》是我国的根本大法，规定了国家的根本性质和根本任务，在整个国家法律体系中居于母法的地位，是所有普通法的基础和制定依据，任何法律不得与之相抵触。普通法中规定的权利与义务是宪法中权利和义务的具体规定，普通法不可以创设新的权利与义务。在村民自治方面，我国《宪法》明确提出了在我国广大农村地区实行村民自治制度，农村村民委员会是基层群众性自治组织，但对于村民自治的核心问题，村民自治权却没有规定，从法律的逻辑起点上来看，应该是先有权利然后才能有制度，而《宪法》却反其道而行之，忽略核心问题所在。这样就使得下位法在保障方面缺乏法理依据，有学者认为中国之所以没有制定《村民自治法》，与宪法上没有明确村民自治权是有一定的关联的。
完善宪法法律规范，首先，要做的就是明确村民自治权，这样下位法就可以根据根本法将村民自治权加以具体的细化和增加保护措施，其次，宪法应该把村民自治权放在基本权利的地位，村民自治权从实质上与公民的基本权利是同样性质和同样地位，村民自治权是公民的基本权利在农村的具体体现，因为享有的主体是村民，权利运行的范围是在广大农村地区，只是形式上的不同，例如说村民自治权中的民主选举权就是公民选举权在农村地区的形式转化。所以在《宪法》中明确村民自治权是必要的。再次，前文已经论证过村民自治权是权利而非权力，那么村民自治制度应该属于公民的基本权利与义务，而目前《宪法》把村民自治制度放在地方人大和政府一节是不适当的，该节规范的主要是国家公权力，而把性质是权利的村民自治权放在国家公权力一节是不适当的。村民自治制度应该设置在公民的权利与义务一章，方与其权利本质相适应。最后，关于村民自治的内容在宪法中还要充实和完善，目前只有宪法１１１条对村民自治制度进行规定，需要增加对村民自治的原则和规则的内容，使其内容更加丰富，同时也对下级立法提供指引，使下位法的精神与根本法的意志保持一致。
２．完善村委会组织法，确保村民自治权的落实
《村民委员会组织法》是目前村民自治权运行的主要依据，推动了村民自治进程，但这不应该是《村民委员会组织法》扮演的角色，该法应该是村民委员会组织建设方面的立法，而村民委员会只是村民自治的执行机关，并不是村民自治的真正享有者，所以一些学者认为，该法有越俎代庖的味道，目前，从立法技术上来讲要对《村民委员会组织法》进行修改，使该法还原到本身的立法目的，而将关于村民自治权运行的方面进行剥离，然后加快制定《村民自治法》这样既能使两部法律发挥其应有的作用，符合立法技术的要求。
村委会组织法的完善，首先要明确理顺村民自治中的法律关系，出现问题比较多的主要是村民委员会和乡镇政府之间的关系，村民委员会和村党组织之间的关系，从前文已经论述过村民委员会是群众性自治组织，乡镇政府属于行政组织，乡镇政府对村民委员会的自治工作进行指导，不得干涉村民自治的事务，村民委员会对乡镇政府的工作给予协助，但是实际两者之间的关系很微妙，有的乡镇政府把村民委员会变为“二政府”进行管理，因为村民委员会在物质上需要乡镇政府的支持，村内的一些自治活动也需要乡镇政府帮助，例如选举工作等等，所以《村民委员会组织法》需要进一步理清二者的关系，可以采取列举式明确乡镇政府不能触及村民自治的红线，而不是简简单单地说不能干涉村民自治范围内的事项，而且对指导工作也应该具体规定，指导的范围也应该明确，不能过于笼统，指导的方式也可以明确。对于行政机关在选举中的违法行政行为应当承担何种法律责任，如何采取措施对其进行矫正，现行法律法规这方面的规定极不完善，缺乏对行政机关的监督和控制。所以，必须科学界定指导、支持和帮助的含义，避免乡镇政府非法干预村民自治。村民委员会和村党组织之间的关系也应该理清，党的领导是政治上、政策上、组织上的领导而不是具体事务的领导，党组织也不得对自治事务进行干涉，实践中经常出现两种局面，一种是村民委员会和村党组织“合署办公”，二者不分你我，工作不分分内分外，一种是两者互相“斗气”争权夺利。法律应该在党组织怎样帮助村民实行自治进行界定，否则二者经常容易混淆和混乱，笔者认为，中国共产党在广大农村的基层党组织应该充分发挥领导核心作用。以村民选举为例，在选举前党支部需要做好宣传工作；在选举中党支部要掌控正确的政治方向，让广大农民当好自己的家，行使好自己的权利，选出自己满意的村民委员会委员；在选举后党支部应该与村民委员会形成合力，互相支持工作，共同维护广大农民的根本利益。这就说明，党支部在村民自治中主要是方向的把握，原则上的指导，和提供支持保障工作，但村内的具体事务应交由村委会办理。
３．完善程序法，保障村民的自治实体权利
程序的目的在于保护权利，通过科学合理的程序来保障村民自治权的健康、稳定的运行，才能使村民享有的民主权利落到实处，科学合理的程序既需要实现权利的程序，也需要救济权利的程序。这样才能使得广大农民真正的通过村民自治享有当家作主的权利。
首先，科学设定实现村民自治权的程序，村民自治权的实现主要是选举，管理、决策、监督四项权利的实现，所以应该对村民如何实现这四方面的权利做规定，同时也能够防止其他权力对村民自治权的侵犯和破坏。其次，村民自治权外部救济程序必不可少，实践中村民自治权最大的威胁是来自外部的压力，来自权力的侵犯，来自外部其他主体的侵权可以用内部救济机制，也可以用外部救济机制，从《村民委员会组织法》来看，内部救济是比较苍白无力的，很难真正的保障村民自治权，外部救济机制尚未建立，所以在制定程序法中必须引入外部救济，同时完善内部救济，这样才能使得保障村民自治权得到全方位的保护，形成内外部救济相互联动。要真正发挥村民自治权外部救济方式的作用，必须在村民自治法中具体设定其程序性规定，完善程序规范，为村民自治权的现实行使提供法律保障。［４］
农村问题是中国现代化的根本问题，农村治则天下治，农村乱则天下乱。村民自治是社会主义民主在农村最广泛的实践形式。村民自治权使广大村民实现了当家作主的梦想，不再受压迫，不再受剥削。在欢呼民主权利发展同时我们发现问题也随之而来，并且难以解决。无救济则无权利，救济制度的缺失使村民当家作主的权利面临困难，没有完善的救济制度为支撑，村民自治终将成为南柯一梦。而救济制度的构建是一项系统工程，涉及的内容方方面面，需要法律文本的完善，需要司法救济、行政救济等救济途径相互配合形成联动，才能编织一张保护村民自治权的大网。中央工作会议已经连续几年把“三农”作为核心问题来研究，“三农”问题不仅仅是经济问题，还包括政治问题，民主权利则是政治问题的重中之重。村民自治制度已经在我国深深扎根，但村民自治的进程还需要慢慢的进行，我们应该期待，村民自治权一定会在我国民主政治进程中扮演重要角色。
参考文献：
［１］陈利昌．村民自治的现状、成因与对策－辽宁省绥中县调查［Ｊ］．农业经济，２００６，（１）．
［２］任中平．当前村民自治面临的困境、归因与出路——后税费时代四川省部分农村村民自治状况的调查报告［Ｊ］．软科学研究，２００７，（５）．
［３］徐勇．村民自治的深化：权利保障与社区重建［Ｊ］．学习与探索，２００５，（４）．
［４］焦艳娜．论村民自治权［Ｄ］．长春：吉林大学法学院，２００７．
责任编辑 宋桂祝