［摘要］市场作用从“基础”变为“决定”，这一论断明确了经济体制改革的主线和路线图，也使政府职能和作用有了明确的范畴和空间，使政府转变职能有了检验标尺。发挥市场在经济发展中的决定性作用，必须加快政府职能的转变，但绝不是否定和弱化政府的作用。在现代经济社会发展中，市场和政府的作用同样重要，相辅相成，只是作用的范围和内涵不同。
［关键词］市场作用；政府职能；依法转变
［中图分类号］Ｄ６３
［文献标识码］Ａ
［文章编号］１６７２－２４２６（２０１３）１２－００１７－０３
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”并强调要“建设统一开放、竞争有序的市场体系”，“要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制”。在此基础上，明确提出了加快推进政府职能转变、建设法治政府和服务型政府的战略任务。可以说这是抓住了市场经济发展的根本，也抓住了我国现实经济问题的根本，是解决中国发展中遇到的深层次问题，也是我们改革中难啃的硬骨头。
一、公平竞争与市场在配置资源中的决定性作用
３５年的中国市场化改革开放进程和取得巨大成就，与政府的强力推动的巨大作用是分不开的。但是，政府在推进中国经济市场化的过程中，由于自身功能定位问题和原有体制功能的惯性，已演变成为经济建设型政府，即政府的主要任务和主要功能就是抓经济建设，在资源的直接配置中起主导作用，对市场进行过多的不合理的干预。中国今天经济社会发展面临的一系列深层问题，其最大的问题是政府的越位、缺位、错位，从而带来的市场主体和社会主体地位不平等，机会不均等问题，也就是说，竞争不公平乃是我国经济体制的最大弊端，是制约经济发展的最大难题，也是一些群体利益失衡和心理失衡的根源所在，更是社会各种矛盾和风险的主要根源。
市场是通过竞争实现资源的优化配置，实现其效率，从而发挥在资源配置中的决定性作用。其竞争的前提是市场主体权利平等，竞争规则公平，这是市场活力所在，是社会活力所在，同时也是诚信友爱的基础，是社会和谐的前提。可以说没有公平竞争就没有市场经济，就没有推动中华民族伟大复兴和发展进步的持之以恒的动力机制。３５年市场取向的改革，我们已感受到了市场的巨大能量和活力；时至今日，我们也深深感受到了由于政府在配置资源中的主导作用，由于自身的功能定位问题，导致竞争不公和由此给市场经济发展和社会发展所带来的一系列深层次难题。
１．由于不平等竞争甚至没有竞争，就产生了广遭诟病的行业垄断和行政垄断。对于一些国有企业由于通过垄断资源和垄断市场，通过享有各种各样的特权?穴政府补贴等?雪，就可以获得高额利润，导致没有科技创新的内在需要和动力，更没有管理优化和创新的冲动与需要。这种不公平竞争也必然导致“劣币驱逐良币”或者“逆淘汰”的严重后果。行业垄断和行政垄断是市场经济的天敌，它剥夺了市场主体平等竞争的机会，这种制度性歧视，必然扭曲乃至摧毁市场活力、效用和信用，各种各样的特权经济、命令经济和各种形式的权钱交易必然会层出不穷，导致私企发展困境和难题。
２．由于就业者的身份不平等、竞争不公平严重影响了社会和谐和社会进步。改革３０余年，虽然我们号称的“铁饭碗”被打破，各阶层的劳动者走向市场自由选择职业。然而，就某种意义而言，更加强化了甚至固化了人的身份和地位的不平等。比如，在一个企业中，就业的员工有各种身份，可谓三六九等，其中身份最低的当属农民工，同工不同酬，农民工尽管劳动时间最长、劳动强度最高，但劳动报酬却是最低，和城市的市民不能同工同酬，同时，企业还不为其支付养老保障金、医疗保障金，是城市里的三等公民。这严重地导致了经济发展内需不足、企业创新动力不足和城市化的畸形发展，引发许多矛盾和问题。
一是内需不足。本来农民大量进入城市，不但给城市工业生产和第三产业带来急需的大量的劳动力，同时也应产生巨大的需求和购买力。然而，由于农民工不平等的身份导致的极低劳动报酬，又没有任何保障和福利，迄今为止我国２．６亿农民工及其赡养人口并不能形成强大的购买力，他们很少分享城市化的成果和文明，是城市中被边缘化、被忽视和遗忘的群体。
二是结构扭曲。农民工及其家属不能市民化，必然使我国的产业结构和人力资本结构不合理甚至扭曲。农民工也是临时工的代名词，他们中的绝大部分是在第二产业就业，但和城市工人同工不同酬，企业基本上不考虑劳动力再生产和教育及培训费用，各个企业对于农民工来说只是个临时打工的场所，招之即来，挥之即去，没有归属感，更没有主人翁的责任感。这样的廉价、低素质的劳动力在我国改革开放的３０余年近乎无限供给，使一些企业靠赚取廉价的劳动力红利就可大赢其利，根本不需要进行管理创新、科技创新、工艺创新就能很好地生存和发展下去，所以，必然导致许多企业科技发展和创新的动力不足，极大地阻碍了我国产业技术提升和产业升级。由于农民工及其家属并未真正离土，农村也难以实现规模经营和土地流转，影响了农村现代化的进程。
三是城市化建设的畸形发展。一方面是市区不断的向外扩张，城市规模不断扩大；另一方面是城市化建设更多是围绕少数城市居民自我循环的高端化发展，因为用不着考虑在城市已经就业的农民及其家属生活和发展问题，所以，在城市化进程中，一方面是高楼大厦，城市办公和居住条件甚至超过了人均ＧＤＰ是我们５倍、１０倍以上的国家和地区，另一方面却出现了现代贫民窟，绝大多数农民工生活在基础设施和条件非常差的城郊边缘地区，城市市民和外来农民工及其家属泾渭分明，各自活在自己的世界里，没有融合，缺乏沟通，甚至是互相不满。由此带来了一系列的社会和伦理道德问题，比如恶性事件频发，比如在农民工中的临时夫妻。更为重要的是导致贫困代际相传，导致阶层固化和内卷化，阶层固化和内卷化必然导致阶层之间的矛盾和仇视。如果一部分群体长期被社会遗忘，他们看不到未来的希望，没有期盼，没有出路，这部分群体一旦行动起来，更加非理性，对社会秩序更具有破坏力。
由此，我们看到，没有公平竞争，企业难以走上集约发展模式，国家经济结构难以转型，产业难以升级，全面协调可持续的科学发展难以实现；没有公平竞争，就没有劳动者平等就业机会，就没有平等的发展机会，就没有实现梦想的机会，就没有劳动者的积极性和创造力。习总书记在十二届全国人大第一会议闭幕式上的讲话中指出：“生活在我们伟大祖国和伟大时代的中国人民，共同享有人生出彩的机会，共同享有梦想成真的机会，共同享有同祖国和时代一起成长与进步的机会。有梦想，有机会，有奋斗，一切美好的东西都能够创造出来。”平等竞争就是给每个中国人享有人生出彩的机会和实现梦想的机会。也就是说只有公平竞争最大限度的实现，才能最大限度地激活市场主体和社会主体即每个企业、每公民个体的积极性和创造力，社会才能充满活力和创造性，我们才能打造创新型国家，从人力资源大国走上人力资源强国，实现富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化强国，实现中国梦！
如何建立市场经济需要的、实现现代化必须的统一规范、竞争有序、规则公平的现代市场体系和竞争机制？从经济和政治互动协调发展的规律来看，政府只有从市场主体的地位退出来，转变职能，为市场主体提供公平竞争的规则，做好公正的仲裁者，并搞好宏观调控和市场监管，从而创造公平的竞争环境和提供良好的服务，才能为市场的主体作用提供制度性的保障和支撑。
故而，中国要走出半市场化状态，使市场在资源配置中起决定性作用，全面贯彻落实科学发展观，推动经济发展方式的实质性转变，提升企业的自主创新意识和创新能力，必须加快政府职能的转变，科学界定政府的职责范围，明确规范政府权力运行空间和运行程序，使政府职能回归。
二、政府权力空间与政府职能转变
但是界定市场在经济发展中的决定作用，绝不是否定和弱化政府的作用。现代化进程中，市场和政府的作用同样重要，相辅相成，只是它们作用的范围和内涵不同。同时，转变政府职能即牵涉到利益问题，也是一项系统工程，需要自上而下科学规划和部署，有序有效推进。
１．要从法律上明确界定现代政府的权力空间，厘清政府和市场的边界，科学界定政府的职能和作用，这是转变政府职能的前提。《决定》对政府职能的范围和内容进行调整和改革，明确界定政府的权力空间和权力运行程序和规范，这就是宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护。即按市场法则重新配置政府权力与市场权利、企业权力和个人权利；重新设置和配置与其相适应的政府内部职能；重新设置和改革政府内部机制；重新界定和规范政府职能行使方式等。从而实现从全能型政府向有限政府的转变，从管制型政府和经济建设型政府向服务型政府转变，从人治型政府向法治型政府转变，从权力政府向责任政府转变，从大政府小社会向小政府大社会转变，建立一个适应社会主义市场经济体制需要，适应市场在资源配置中起决定性作用需要的精简统一、运转协调、公开透明、勤政廉洁的法治政府和服务型政府。
２．转变政治职能必须纳入立法轨道。即政府职能法定、并严格按法定程序行使职能。可以说缺少法制支撑是目前政府职能转变工作难以开展的重要原因之一，将政府转变职能纳入立法工作，以便使转移职能工作在法治下有序地开展，从而促进各级政府依法履行职责，为市场为社会提供法定的公共服务义务，规范和约束行政权力，保障市场的决定性作用，保障人民群众依法享有各项权利和自由。
政府由于自身的惯性和利益驱动，自我革新转变职能很难，需要中央从国家法律制度层面进行刚性的要求和约束，坚决推动政府还权放权于市场，把阻碍市场发展的各种管理制度、收费项目、罚款条例进行全面清理并全部取消；把制约经济社会进步的各种法规、规章、办法进行全面清理并逐步规范；把过去众多的审批手续、行政许可、部门规定进行全面清理并逐一归并，正如《决定》所说“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批”。故而，从刚性的法制层面为市场决定作用提供有效的制度保障。
３．转变政治职能必须改革政府绩效考核体系。政府的绩效考核体系是风向标，很大程度上影响着官员行为偏好，就此而言具有牵一发而动全身的功效。政绩考核体系的不健全是造成我国经济增长质量低下的关键原因，当然也是造成地方政府职能转而不变的一个重要因素。所以，《决定》指出要“完善发展成果考核评价体系，纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”。这就要按照市场决定性作用和政府的五大职能制订科学的、简洁的、便于执行的绩效考评体系。
对于政府部门开展绩效评估，不但要按照新的职能科学制订考评体系，同时要实现多元评估主体，也就是说引进第三方评估，不能搞封闭式的自我评估系统。不但引进第三方，还要有相应的制度设计将群众评议进行合理的考量。同时还要注意使评估体现不同政府机构、不同职能的个性需要，不能搞对各级政府各个部门一刀切的评估体系；评估的操作方法科学、简洁，便于操作和执行。如果操作过于烦琐便无法执行。
４．转变政府职能必须建立和完善社会组织。在转变政府职能的多种路径探索中，社会已形成政府购买服务共识。《决定》明确指出的“凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”众所周知，所谓政府购买服务就是指政府将原来直接提供的公共服务项目，通过公开招标或者是直接拨款方式交给有资质的社会服务机构来完成。政府转变职能将权力向市场和社会还权的同时，如果我们不重视市场机制的完善和社会组织的建设，由政府转移和剥离出去的职能就可能会因市场机制不完善和社会组织无力承担、甚至是无组织承担而出现真空状态。目前，我国社会组织发展还处于初级阶段，存在各种各样的问题，个别社会组织甚至因为某些事件遭遇信任危机。影响社会组织发展的问题是多方面的，主要有社会组织定位模糊，发展活力没有充分激活；社会组织的独立性差和自我管理意识十分淡薄，社会公信力不足；扶持社会组织发展的措施不多，社会组织发展受到约束；社会组织法律法规不完善，行为不规范等等。由此，政府要为社会组织发展和完善创造适宜的法制环境和社会环境，同时社会组织也要找准自身的角色定位，加强自身建设，确立自身的独立性、自主性和社会公信力，不断完善自身能力建设和内部治理机制，从而提升服务能力，确保委托服务项目工作任务的圆满完成，这样，才能顺利实现政府部分职能的过渡与移交。
责任编辑 张小莉