［摘要］党内巡视工作是加强党建，反腐治本，及时监督并有效制衡权力的重要平台和抓手，在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥着重要作用。借鉴古今中外政治经验的基础上，着眼于党的建设的新形势、新任务、新常态，对党内监督着眼全局，依据党章、条例等，对各级干部进行有力有效监督。其建立与实践，是在充分吸收督制度的与时俱进，创新发展。这种创新突出体现在工作方针、体制机制、规划布局、方式方法、队伍管理基础上等五个方面。
［关键词］巡视；监督；制度创新；党风廉政建设
［中图分类号］Ｄ２６２．６
［文献标识码］Ａ
［文章编号］１６７２－２４２６（２０１５）０９－００３８－０５
［作者简介］周力（1959-），男，辽宁沈阳人，教育学学士、公共管理硕士，曾任辽宁省政府语言文字工作委员会委员、辽宁省历史学会副理事长、东北地区中日关系史研究会副理事长，现任中共辽宁省委巡视工作办公室副主任。主要研究方向为党史党建。
面对依然复杂严峻的反腐败斗争形势，新一届党中央以巡视监督为重要抓手，强化党风廉政建设，坚决开展反腐败斗争。近三年来，党内巡视工作是以中央巡视组为主体，以省（区、市）和中直单位巡视组为基础，全国一盘棋，创新方式方法，上下联动，重拳出击，紧锣密鼓地开展常规、专项和回访巡视，发现了一些在作风、纪律、腐败和选人用人等方面存在的突出问题。随着党要管党、从严治党的不断深化，巡视与“四个全面”的联系更加紧密，服务全面、从严治党、发现问题的能力越来越强，有效发挥了震慑、遏制和治本作用。
一、战略性制度安排
改革开放以来，伴随党的纪检监察工作不断完善、加强，党的巡视工作经历了恢复、发展和逐渐成熟等几个阶段，已成为加强党建，反腐治本，及时监督并有效制衡权力的重要平台和抓手，正在发挥着不可或缺的作用，做出自己特有的贡献。实践创新中，巡视工作呈现出以下鲜明的特点：
1.着眼全局的战略性。党的巡视工作自步入反腐战场之日起，就关乎根本，关乎全局。正如习近平总书记所指出：“巡视作为党内监督的战略性制度安排，不是权宜之计”[1]。改革开放后，随着市场经济的引入，多元思想的侵袭，享乐主义、拜金主义等西方腐朽人生观、价值观侵入党内，一些中、高级干部经不起考验，私欲膨胀，以权谋私，影响了党风，败坏了社会风气，广大党员和人民群众对此群起抨击，反响强烈。为此，党中央及时制定和推行巡视制度，通过中央和省（区、市）党委两级专设巡视机构，根据巡视制度规定，派出巡视组，由上至下，对地方、部门和单位党组织领导班子及其成员进行巡视监督。巡视制度建立后，弥补了监督的薄弱，强化了对中、高级干部，特别是对“一把手”的权力监督，有效克服了“上级监督远，同级监督软，下级监督难”的“虚监”、“失监”弊端，对遏制震慑党内腐败，加强党的建设，促进党和国家长治久安的战略全局发挥着重要作用，用王岐山同志的话说：“巡视既是治标之举，也是治本之策。”[2]
2.依规治党的权威性。坚持依法治国和依规治党的有机统一，是推进“四个全面”战略部署的重要任务。治国必须依法，治党必须依规。完善巡视制度、开展巡视工作既体现了依规治党，又服务于依规治党。一方面，必须看到党的巡视工作与党委、政府组织的各种专项检查性质不同，它是党章和《条例》规定的制度性行为，授权具有权威性、严肃性，工作任务和方式方法具有确定性、规范性。对此，习近平总书记明确指出：“巡视是党章规定的一项重要制度，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式”[3]。另一方面，必须看到通过加强巡视监督将有力促进被巡视地区（单位）进一步强化纪律意识、规矩意识、制度意识，坚持依法行政、按章办事，增强制度执行力，推动依规治党落到实处。
3.强化监督的特殊性。巡视制度是党内十项监督制度中，唯一上级对下级的监督制度，是一种自上而下的强势监督、涵盖广泛的全方位监督、重点突出的针对性监督、关口前移的预防性监督和自始至终的经常性监督，实现同体监督异体化，达到强化外源性监督、异体监督的效果，防止“关键少数”权力腐败的特殊作用十分明显。正如王岐山指出：“新时期的巡视工作，是党风廉政建设和反腐败斗争的重要平台，是党内监督和群众监督结合的重要方式，是上级党组织对下级党组织监督的重要抓手，为党要管党、从严治党提供了有力支撑”。[4]从中可以看出，具有较强针对性和独特方式的巡视制度，已成为反腐败斗争的重要平台和从严治党的有力支撑，其特殊的功能作用不可或缺，其治标固本的重大使命与监督任务也必将长期存在，与党执政的关键时期结伴而行。
二、经历重要的发展阶段
巡视制度是建党、管党的实践产物，也是继承和创新的产物。是党借鉴了古今中外政治经验，经过较长时间的探索、实践，特别是经历了改革开放后的恢复、发展和逐渐成熟几个重要阶段后逐步形成确立的。
1.借鉴历史经验。中国是世界上最早建立监察制度的国家之一，先秦时期，就已出现监察活动，秦汉以后，形成制度。这些监察制度有着中国独到的特点，巡视就是其中之一。巡视活动初始于古代帝王，成熟于职官巡视制度。据史家考证，巡视位列先秦时期监察方式之首，即：第一“巡狩”；第二“省视”；第三“监国”；第四“暗中监视”；第五“述职”[5]。这些巡视官员，或代天子出行，或有自己的巡视区域，职责分明，流动巡视。他们职级不高，权威很重，公开出行，“动摇山岳，震慑州县”[6]，为维护政权统治、稳定社会秩序、制衡官僚权力、调节民众心理做出了贡献。两千多年来，巡视制度作为中国传统官制文化的有机部分，传承相延，不断丰富严密，形成了从中央到地方较为严密的独立巡视系统，具有其独特的制衡、调节、纠弹、保障等功能与内涵。历代巡视制度也为新时期党内开展巡视工作，建立巡视制度提供了宝贵的经验参鉴。
2.革命时期的探索。开展党内巡视工作，与前苏联建党经验有一定联系。他们派到中国的巡视员、特派员、军事顾问的指导和对党内巡视工作的重视，给予了我党初期设立巡视制度以直接启示。
党所面临的军事斗争和组织形势又促进了党内巡视工作的发展。早在1921年建党之初，中央就强调对下级党组织的监督指导。1923年6月，针对各地党的组织迅速发展，急需指导的实际，中共二大在中国共产党第一部正式党章的第15条中就规定：“中央随时派员到各地召集会议，此项会议应以中央特派员为主席。”[7]1925年10月中央又在第四届扩大执行委员会的第二次会议上决定：“增加中央特派巡行的指导员”[8]。这是党内巡视工作的雏形、开端和标志。此后，1927年11月，中央在《最近组织问题的重要任务议决案》中决定:“应当开始建立各级党部的巡视指导制度。”[9]这是党内从中央到地方建立巡视制度的发轫。
3.实现了改革开放后的重要发展。建国后，多种原因所致，巡视制度长期未被起用。党的十一届三中全会以后，我国经济社会发展较快，成就突出。但一涌而入的资本主义价值观和腐朽的意识形态，使腐败迅速在党内滋生蔓延，特别是中高级干部的腐败现象，给党执政带来了巨大风险与威胁。对此，邓小平同志提出：“不惩治腐败，特别是党内的高层腐败现象，确实有失败的危险。”“这个党该抓了，不抓不行了”[10]。为此，党的十三届六中全会通过了《中共中央关于加强党同人民群众的联系的决定》，把新的历史条件下加强党内监督和反腐败斗争摆在全党的面前，《决定》明确提出要建立党内巡视制度，指出:“中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各级、各部门派出巡视小组，授以必要的权力，对有关问题进行监督检查，直接向中央和省、区、市党委报告情况”[11]。巡视制度甫一恢复，即被赋予重要的监督检查、发现问题和直接向中央和省、区市党委报告情况的权力。
此后，党中央先后十数次以党内文件和制度法规的方式来强化党内巡视制度的地位，巡视工作进入迅速发展阶段，其特殊的监督检查作用也日益凸显。
三、党的十八以来的实践创新
党的十八大以来，以习近平同志为总书记的新一届党中央对巡视工作高度重视，站在推进全面从严治党的战略高度，针对依然复杂严峻的反腐败斗争形势，进一步明确党内巡视工作的重要职责、地位和作用，提出一系列新思想、新论断、新要求。使巡视工作得到了与时俱进的探索创新。
（一）工作方针创新
党的巡视工作方针，是巡视工作前进的方向和发展目标，也是深入推进新形势下巡视工作的根本遵循。如何针对当前形势实际，切实发挥巡视监督作用，党中央在不断总结实践经验的基础上经过了深入思考。2015年2月12日，习近平总书记明确提出中央巡视工作的方针是：“在中央有力领导下，巡视工作聚焦党风廉政建设和反腐败斗争这个中心，着力发现腐败、纪律、作风和选人用人方面的突出问题，形成有力震慑，做到巡视全覆盖、全国‘一盘棋’。”这一新方针，对于把握了党内监督主题，揭示发现问题主线，突出巡视工作重点，升华了巡视工作实践，具有重要意义。表现出以下鲜明特征：
1.明确了工作方向。2013年4月25日，习近平总书记在中央政治局常委会审议《关于中央巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的报告》时，明确提出“巡视是党章规定的一项重要制度，是加强党的建设的重要举措，是从严治党、维护党纪的重要手段，是加强党内监督的重要形式”。这一论断，从党内最高制度的根本性，关乎党建基础的战略性，维护党内纪律的严肃性和监督党内权力的特殊性，鲜明地向全党阐明，党内巡视工作在新时期所具有的特殊地位和使命作用。他还着重强调，“在贯彻落实党的十八大精神的开局之年，反腐败斗争形势依然严峻复杂，巡视工作只能加强，不能削弱”。同时，他特别提到“工作没有重点就抓不出成绩”，“巡视内容不要太宽泛，要围绕党风廉政建设和反腐败斗争这个中心进行”。首次提出了巡视工作的中心亦即总方针，是“要围绕党风廉政建设和反腐败斗争这个中心”来开展。
2.明确了职责定位。习近平总书记强调，巡视应具有“善于发现问题，发挥震慑力”的职能要求。指明了巡视发现问题的重点是“四个着力”，即：“要着力发现是否存在形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风等违反中央八项规定的问题，着力发现领导干部是否存在权钱交易、以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等违纪违法问题，着力发现领导干部是否公开发表违背中央决定的言论、散布违背党的理论和路线方针政策的意见、搞‘上有政策，下有对策’等违反政治纪律的问题，着力发现是否存在买官卖官、拉票贿选、突击提拔干部等选人用人上的不正之风和腐败行为”[3]。
3.明确了实践路径。习近平总书记指出，增强巡视工作的针对性、实效性的路径是：“要抓好工作创新，在总结经验的基础上，适应形势发展，推动巡视内容、方式方法、制度建设等方面与时俱进”[3]。自2013年9月26日至2014年10月16日，一年时间里，习总书记又先后四次在中央政治局常委听取中央巡视组巡视情况汇报，中央政治局会议审议《关于巡视31个省区市和新疆生产建设兵团情况的专题报告》时，代表中央就“切实运用好巡视成果”、“发挥巡视震慑作用”、“用好巡视这把反腐‘利剑’”和巡视全覆盖，全国“一盘棋”等作出重要讲话和重大工作部署。
实践证明，中央巡视工作方针的进一步明确，为党的巡视工作深化聚焦转型，避免内容宽泛；坚持发现问题，形成震慑和坚持探索创新，实现横向全覆盖和上下联动，纵向全链接，全国“一盘棋”，提供了根本遵循，指明了前进方向。权威专家评论说：“中央巡视工作方针不断丰富并最终形成，具有坚实的实践基础和强大的理论活力”[12]。
（二）体制机制创新
根据习近平总书记关于“要加强组织领导，改进中央和省市巡视制度，中央巡视工作领导小组要切实加强对省区市巡视工作的领导”[3]和深入推进省区市工作巡视工作，“发挥省级巡视的基础作用”[13]的具体指示，中央巡视工作领导小组带领中央和省区市两级巡视机构，着眼于建设符合党情国情、具有中国特色的巡视制度，加大改革创新力度，探索形成责权明晰、管理严格、保障有力、运转高效的巡视组织机构和工作机制，使党对巡视工作的领导在创新中得到了切实强化。
1.强化领导体制。自2013年起，中央政治局常委坚持听取每一轮中央巡视组关于巡视情况的汇报，总书记亲自讲话，作出重大部署。根据中央要求，各省区市建立了“五人小组”听取巡视情况汇报制度，省委书记发表讲话，指出工作重点，提出工作要求，并建立了党委书记有关巡视讲话向中央领导小组报备制度。同时，各省区市健全完善了党委常委定期研究巡视工作的制度。2014年11月19日，中央巡视工作领导小组第27次会议，还进一步明确了巡视工作的领导责任，强调：“省区市党委书记是落实党风廉政建设主体责任的第一责任人，省区市党委巡视工作领导小组组长是落实巡视主体责任的第一责任人，省区市党委巡视组组长是落实巡视监督主体责任的第一责任人”，做到各级领导分兵把口，层层落实工作责任，从领导体制上强化对巡视工作的领导。
2.完善协调机制。巡视工作不是“全链条”，不能“单出头”，要靠相关监督主体和有关部门的密切配合，形成合力，才能真正履职尽责，完成既定任务。为此，2014年6月26日，习近平总书记在中央政治局常委会听取中央领导小组2014年中央巡视组首轮巡视情况汇报时强调：“对于巡视发现的问题线索，中纪委要抓紧研究，分类处理，该查处的坚决查处”。“对中央和国家机关各部门存在的问题，要报给中央和国务院有关负责同志，使他们了解分管领域存在的问题”。根据中央指示精神，中央巡视办与中纪委、中组部以及审计署、人民银行等有关部门建立了10个方面的工作协调机制，各省（区、市）的纪检、监察、组织、人事等机关和部门对于巡视组在巡视前“备足弹药”、巡视期间“突破问题”、巡视后移交督办“跟踪问题”和巡视整改“解决问题”也都给予了积极支持。
3. 健全管理机制。随着巡视实践的不断深入不断完善，通过制度建设，进一步明确了中央巡视组和省（区市）中央单位巡视的工作范围、权责界限及其相互关系，探索机构设置的科学性及合理性，使整个巡视系统的管理达到纵向通畅，横向配套，上下衔接，运行高效，成为又一个创新课题。近三年来，中央巡视工作领导小组制定和完善了《中央巡视工作流程》、《关于巡视中涉及上市公司信息披露有关事项的意见》等19项制度。在制度设计中，既注意把握制度体系的整体性和系统性，又注意发挥制度的传导作用，推动各省区市和中央单位的管理机制建设。
（三）规划布局创新
为深化和拓展巡视工作，使巡视工作能够围绕中心、突出重点、着眼全局，做到横向全覆盖，纵向全链接，全国一盘棋，上下联动，更好地发挥监督体系的整体作用，党中央以马克思主义发展和普遍联系的辩证观点对全国巡视工作进行了科学规划布局。
1.制定总体规划。2013年6月，中央及时制订了（2013——2017年）巡视工作规划。规划将对各省区市和新疆生产建设兵团、中央金融机构、中管国有骨干企业和中管高等学校的巡视工作纳入总体把握、分步实施的既定计划之中，设计通过常规、试点和专项巡视等多种方式，保证实现巡视“全覆盖”。规划从基本要求、主要任务、工作措施、成果运用、完善机制和自身建设6个方面对巡视工作提出了明确的要求。各省区市和中直单位也作出相应的巡视工作规划，全国巡视工作就此步入了布局合理，运行科学，紧张而有秩序的工作实践中。
2.构建工作格局。中央及时提出，要形成以中央巡视为主体、省区市和中央单位巡视为基础的工作格局，即“一个主体、两个基础”。省区市巡视工作要抓巩固、抓深入，向地市县一级延伸；中央单位巡视要抓改进、抓规范，在职责定位、谋划部署、队伍建设和提高发现问题能力上，进一步规范提高，切实解决机制不顺畅、机构不完善、发展不平衡等问题，促进巡视质量的提升。
3.专项检查推动。党的十八大以来，中央巡视组在对各省区市和中央单位的巡视中，把巡视工作有关情况作为专项检查内容。中央巡视工作领导小组成员、中央巡视工作办公室主任黎晓宏同志和其他副主任带队检查，就被巡视地区和单位的党委（党组）是否重视巡视工作，是否深入开展巡视工作，是否注重加强巡视机构与队伍建设等有关情况进行深入了解掌握，向中央领导小组汇报后，将意见反馈给被巡视对象，指出突出问题，提出限时整改要求和建议，从面上指导、推动全国巡视工作扎实均衡开展。
（四）方式方法创新
党的十八大以来，党中央和中央巡视工作领导小组，始终强调要“紧紧围绕有利于发现问题改进工作方法，注重巡视工作的方式方法创新”。中央巡视机构，在中央巡视工作领导小组的带领下，积极实践，认真总结，工作方式方法不断创新改进：
1.聚焦工作重点。按照党的十八大和十八届三中全会精神，巡视机构与纪检监察机关一道，履行党章职责，认真转职能、转方式、转作风，聚焦中心任务，强化巡视监督，突出主业主责。特别是在巡视中不忘聚焦习近平、王岐山同志多次强调的“四个着力”工作重点，以问题为导向，着力发现被巡视对象在腐败、作风、纪律、选人用人等方面的问题，发挥巡视监督反腐利剑的震慑、遏制和治本作用。
2.方式方法灵活。中央巡视工作领导小组灵活安排巡视任务，做到巡视组长不固定、巡视的地区和单位不固定、巡视组和巡视对象的关系不固定；利用巡视工作动员会充分说明巡视工作的重要意义、工作重点；为提高效率，采取了巡视“一托二”，汇报“二合一”的方式，即每轮一个组巡视两家，各组同类同步安排、分批集中汇报；提高巡视频率，增加了次数，加快巡视节奏，适当缩短了时间，把主要精力放在了解问题上。王岐山强调: “专项巡视要害在‘专’，可以围绕一件事、一个人、一个下属单位、一个工程项目、一笔专项经费开展巡视”[14]。
3.扩大成果运用。检验巡视工作的成功与否，关键看巡视成果是否转化和运用。2013年4月25 日，习近平总书记在中央政治局常委会审议《关于中央巡视工作领导小组第一次会议研究部署巡视工作情况的报告》的第一次讲话时就指出：“要切实运用好巡视成果。更好发挥巡视在党内监督中的重要作用，就是要对巡视成果善加运用。”党的十八大以来，根据中央精神，加强了对中央巡视领导小组决定事项、巡视组移交线索和问题、巡视反馈意见的督办，扩大成果运用。
（五）队伍管理创新
党的十八以后，党内巡视作为党内监督制度体系中的一支不可或缺的重要力量，党和群众对这支队伍的思想作风、能力素质和纪律约束提出了更高要求与期许。正如王岐山所说：“巡视干部要忠诚、干净、担当，坚持原则，敢于碰硬，带头落实中央八项规定精神，严守政治纪律、保密纪律。”[14]中央巡视工作领导小组和各省、（区市）党委巡视工作领导小组高度重视，不断在队伍建设和管理创新上下功夫，进一步完善干部管理的工作力度。
1.健全组长选配方式。近三年来，中央巡视工作领导小组严格把好用人关，选好配强组长、副组长。同时，严格执行回避交流制度，中央率先取消了组长的“铁帽子”，建立组长库，由中央巡视工作领导小组根据每次巡视任务确定组长人选，一次一抽取，一次一授权；各省区市巡视工作领导小组及时跟进部署，随之也着手建立起各自的组长库。对此，习近平总书记给予充分肯定，指出“建立组长库的办法很好，组长库人选有刚离开工作岗位的，也有现职的，一次一授权，谁参加巡视不固定，巡视什么地区和单位也不固定，这次到省区市巡视，下次到企业金融单位巡视，这个办法可以继续探索，也要完善回避制度”[3]。
2.规范日常管理。中央巡视机构注重强化对巡视干部的日常教育和监督管理，2012年9月，中纪委、中组部和中央巡视工作领导小组制定了《中央巡视组干部管理暂行办法》，从干部的选配任用、轮岗交流、培训管理、考核、纪律与监督、党组织的建设、职责分工都作出明确规定，2014年底，针对巡视机构党委加强队伍管理工作下发文件，提出“六严格、五严禁”要求，各省区市巡视机构也相应作出类似有关规定。在落实规定强化相关管理的实践中，巡视机构的队伍结构得到优化，激励约束机制逐步建立健全，实践经验丰富的优秀干部被选调到巡视组锻炼，巡视干部交流得到加强。
结语
梳理、回顾近三年来党内巡视工作的理路与脉络，使我们更明确地看到，巡视工作的每一步具体实践与创新，每一个理论的总结与升华都是在党的总体战略布局下展开的；更深刻地认识到，这种有机而丰富的实践创新，其理论基础是马克思主义毛泽东思想，是党的实事求是思想路线，其成果是马克思主义普遍联系与发展的理论在巡视工作中的继承和发展。正如恩格斯1887年在致弗.凯利.威士涅茨基夫人的信中说：“我们的理论是发展的理论，而不是必须背得烂熟并机械地加以重复的教条。”[15]他还说：“认为人们可以到马克思的著作中去找一些不变的、现成的、永远适用的定义”，是一种“误解”[16]。
我们也欣喜地看到，面对依然严峻复杂的反腐败斗争形势，新一届党中央怀着对组织、对民族、对国家高度负责的使命感和责任感，直面腐败对党的执政基础、执政地位的威胁，坚决与之斗争。在总结党内巡视工作经验的基础上，进行了积极的实践探索，使党的巡视工作，在马克思主义理论的指导下，方式方法不断创新，制度建设不断完善，工作成效更加显著，为反腐治本做出了巨大贡献。
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责任编辑 董瑞军