［摘要］人大代表制度的研究是海内外中国研究的经典命题之一，但是长期以来存在着机构研究的倾向，对代表本身的研究不足；且主要关注省级以上的高层人大，对基层人大代表缺乏系统独立地研究。横向上看，既有的对中国县级人大代表的研究，主要围绕着县级人大代表构成和代表性、县级人大代表产生机制、县级人大代表履职和县级人大代表罢免的研究这四个主要议题展开。从纵向上来看，早期的研究将代表视为独立的个体，后来的研究逐渐将中国的政治体制视为人大代表行动的基本制度约束，治理话语成为现阶段研究的主导。但是这些研究的视野依旧局限在正式的政治体系内部，对县级人大的民族志研究和社会学路径的研究有待开拓。
［关键词］县级人大；人大代表；人大选举
［中图分类号］Ｄ６２２
［文献标识码］Ａ
［文章编号］１６７２－２４２６（２０１５）０９－００２４－０５
［作者简介］王龙飞（1988-），女，山东济宁人，中国政法大学政治与公共管理学院政治学专业博士研究生，主要研究方向为政治学理论、当代中国政治。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是人民行使当家作主权利的基本制度保障。县级政权自古以来就是我国治理的基本单位，郡县治，天下安。因此，县级人大的建设对于中国地方政治的民主化以及整个国家的治理体系的现代化都扮演着关键性的角色。县级人民代表是县级人大制度运行的主体，是社会主义政权与民众的直接联系人。代表的行为模式和履职状态，代表与选民之间的关系，直接决定了民众当家作主的权利是否得到落实，并进一步影响到政权的合法性与政治稳定等根本问题。但长期以来，对我国人大制度的研究存在着机构主体的倾向，过度注重对各级人大的机构设置和职权规定的考察，而忽视了对作为人大制度主体的人民代表的研究。
从现实来看，当前中国民众抗争频发和官民对立情绪日益滋长已成为困扰我国政治与社会进一步发展的严重障碍。这进一步折射出在实际的政治生活中，我国人民代表的地位和作用与制度规范设定的目标还有很大差距。要改变当前我国基层治理的困境，必须对基层人民代表制进行深入改革。而这离不开从理论上对中国县级人大代表的研究进行总结和反思，并为下一步县域治理的改革提供有价值的理论指导。
一、对我国县级人大代表研究的总体取向
从总体来看，海内外对中国人大的研究层级呈现两极化的趋势，集中在全国人大和乡镇人大，对县级人大研究较少。海外学者主要研究全国人大和省级人大的代表，研究方法主要是大样本统计分析等定量研究方法；国内学者的研究则主要集中在乡镇人大，研究方法主要是定性研究中的田野调查，采取参与观察与访谈相结合的方式获取资料，理论构建不足。同时，国内对乡镇人大代表的研究多是在村民自治和乡村民主的理论背景下展开的。具体到中国的县级人大，既有的学术成果主要呈现两个基本取向：
首先，偏重对机构和制度变迁的研究，对代表的研究较少。由于中国实行兼职代表制，各级人大代表们平时忙于自己的本职工作，除了一年一次的人大全体会议，在日常的政治生活中难觅其踪影。因此，实际行使县级人大各项职权的是其常设机构人大常委会，承担日常工作任务的是县级人大的各个工作机构。学界对县级人大的研究也就将关注点放在了其常设机构上，这就使中国县级人大研究逐渐发展出了一种机构主体分析的取向，即“分析的主体主要是地方政府、党委和人大常委会，基本的分析框架则是制度背景、行动策略和政治后果”[1]。
县级人大研究中机构主体的研究取向，其实是我国县级人大机构化的现实在学术研究中的一种反映。实际上，无论是按照经典代议制民主理论还是社会主义的人民代表理论，代表才是代议机关的核心部分，国家政权与社会和民众相连接的直接载体。代议机关作为国家政权的一部分，其职权主要是由代表来履行和完成的，各种机构主要是辅助代表履行职能的物质实体。
但在我国的政治实践中，由于多种原因，一直存在着虚化代表，强化人大的机构属性的倾向。基层人大本应以代表为载体连接国家与社会，但实际政治生活中，代表的虚化造成县级人大演化成以人大常委会为主的各种政府工作机构的集合，民众也习惯将基层人大看作是政府机关之一，而不是代表社会力量与国家沟通的实体。既有的学术研究又被这种实际政治生活中的定位扭曲所引导，对代表的研究重视不足。
其次，将地方人大整体作为基本研究单位，缺乏对县级人大独立完整的研究。既有的学术研究从理论上将我国五级人大分为两大部分——全国人大和地方人大——来分别开展研究，这在境外的学术研究中尤其明显。现有的对县级人大的研究基本上都是将地方人大整体作为研究的对象[2]，在对地方人大的整体考察中会涉及到对县级人大代表构成或者行使职权案例的分析。不仅涉及的范围十分有限，而且采取的也是地方政治或中央与地方关系的视角，而不是县域政治的视野。
按照政治学术研究的分域来说，这种情况符合中央政治和地方政治研究的划分。但实际上，由于我国行政层级划分的多层次性，地方人大包括四级，即省级人大、地市级人大、县级人大和乡镇人大。又由于我国选举制度的特殊性，县级和乡镇人大实行的是直接选举，而地市级和省级人大则实行间接选举。这就导致虽同属于地方人大，但不同级别的地方人大之间差别很大，在政治生活中扮演的角色也不同。因此，十分有必要对各级地方人大分别开展独立研究，尤其是对县级人大的独立研究。
对代议机关代表的研究，一般包括“选择什么人做代表”“代表怎么产生”“代表如何履职”“代表退出代议机关”这四个基本命题。中国的人大代表制度与西方的议会制有所不同，但依旧是遵循代议制民主的基本原理设计和运行的。因此，海内外对中国县级人大代表的研究也是按照这四个基本命题展开的。
二、对县级人大代表构成和代表性的研究
人大代表的结构按照不同的标准可以进行多种划分，如身份结构、年龄结构、知识结构、性别结构、民族结构等等，但学者认为其中最重要的是代表的身份结构，即代表来源于哪些社会阶层或者职业群体[3]。《中国选举进展报告》统计了2001-2008年中国各省县级人大代表的构成情况，包括各省县级人大代表的党派结构、年龄构成、学历层次、民族构成以及行业、身份构成。
针对当前我国县级人大代表构成的特点，学者概括为“三多三少”，即“党员代表多，非党员代表少; 干部代表多，群众代表少; 企业老总代表多，普通职工代表少”[4]。何俊志在综合比较了几个县级人大的代表实际构成数据后指出，县级人大会议是有广泛机构代表的会议，与会的成员大多是代表各种组织和机构，分散的个人和没有高度组织化的群体很难进入代表大会。欧博文则进一步指出：“以今日中国之现状，最好将代表大会看作是组建起来而不是选举出来的。代表们被挑出来创造一个具有广泛性、先进性和代表性的社会拼盘”[5]
除了组织机构的代表之外，学者指出各级人大代表中另一支重要的群体是企业家代表，尤其是私营经济企业家，很多学者对县级人大代表中私营企业家的比例进行了统计分析。私营企业家进入人大系统，被海内外学者视为中国政治体制具有包容性和灵活性的表现之一。陈钊等人通过对广西人大代表中私营企业家的数据进行分析，考察了影响私营企业家当选人大代表的决定性因素，分别是经济实力、家庭背景和个人的政治身份。并进一步指出这样的企业家参政模式使得作为人大代表的企业家更多地代表在政治经济上拥有权势的阶层的利益[6]。
在这样的代表结构之下，我国县级人大代表的代表性如何便引发了学者进一步的关注。学者普遍认为，当前我国人大代表尤其是基层代表的代表性不强[7]，并针对人大代表代表性的完善提出了对策和方法。研究者指出完善代表性的关键在于代表选拔阶段，要切实保证选民的自主选择权，使他们能够选择代表自己利益的候选人进入人大系统。这就进一步引发了对我国县级人大代表产生机制的质疑，为何我国的人大代表产生机制会带来这样的代表结构？要真正提高县级人大代表的代表性，需要在县级人大代表产生机制中做怎样的改革？对这些问题的研究形成了县级人大代表研究中的第二个主要议题，即对县级人大代表产生机制的研究。
三、对县级人大代表产生机制的研究
对于中国县级人大代表的产生机制的研究，可以分为实证研究和规范研究两大基本范式。规范研究者或者从代议制民主理论出发，或者按照苏维埃代表理论的经典原则分析我国的人民代表制度，建议扩大直接选举的范围，批评城乡选举中不平等的规定有违现代政治的基本原则。
早期对县级人大代表产生机制的实证研究主要集中在对直接选举的考察，涉及候选人提名 、选区划分、投票设计等选举技术问题。代表性著作如蔡定剑的《中国选举状况报告》和史为民、雷兢璇的《直接选举：制度与过程》。这些著作以对中国县级人大代表选举过程的实地调查以及对代表和选民的访谈为基础，展示了我国九十年代县级人大代表选举的实际流程。除了对选举实际操作的研究之外，这些著作还对选民的行为模式和选举心理进行了研究。指出在我国的县乡直接选举中，采取的依然是一种动员式的选举模式，绝大多数选民是被动参与选举的，因而对选举本身和候选人的关注都不多，也对自己手中的选票并不在意。这一发现成功解释了“中国直接选举中高参选率和政治冷漠并存”[8]这一困扰麦考米克等海外人大研究者的政治现象。
随着对县级人大代表选举的实证研究的不断深入，学者逐渐意识到人大代表的产生机制不仅限于正式的选举流程，正式选举开始之前的内部酝酿阶段对代表的提名和录用起着重大作用。因此，有别于早期研究者对投票等选举技术的关注，近年来，学者对县级人大代表产生机制的研究逐渐深入，去探索正式选举背后的政治过程。邱家军运用“政治把关权”[9]的概念，详细分析了各级人大代表选举中党对候选人提名以及整个选举阶段的掌控。他的研究发现，在县乡人大代表的直接选举中，党委通过人大党组，以党管干部的原则为内在机理作用于主席团，通过主席团控制候选人的提名。
除了对候选人提名阶段的把关，邱家军全面研究了党的政治把关权在整个人大选举过程中的运行。他将我国人大代表选举中的政治把关权看作一个多面向的严密的政治体系，包括把关主体、把关对象和把关程式三个方面。把关主体是执政党，把关对象是各级人大代表，把关程式则包括“派性”政治法典、工具性法条解释、控制性政治流程和策略性技术体系[10]。
党管干部的政治优越性和自由裁量权使得党委掌握了包括人大领导人在内的各国家机关的人事权；党员和党委对党组负责制保证了党的决议在人大获得通过；人大及其常委会对同级党委负责制则使得人大对国家机关及其领导人的监督权被虚置。这个概念体系成功解释了当前我国县级人大运作中存在的很多现实问题。政治把关权的运作使选举流于形式，各级人大代表实际是被党选择出来的“样本代表”，这一结论和欧博文九十年代对人大代表的实证研究结果相吻合。同时，政治把关权的运作使得各级人民代表与选民之间处于一种断裂的金字塔代理结构，人大代表与选民之间仅有一种虚拟的民意纽带连接而并不存在真正的民意代理渠道。
这种选举中的政治把关权，其实是与封闭性的政治体系相适应的，在一个日益开放和多元的时代必然遭受现实的不断冲击。对我国县级人大代表选举中政治把关权正面冲击的第一个现象就是自主候选人的出现[11]。2003年，北京、深圳出现了自主提名参选县级人大代表的候选人，这一现象引起了学术界不小的关注。有研究者利用行为主义的研究方法，对参选者的动机、行为模式、参选策略进行了分析。何俊志则提出了“自主参选人”的概念来概括这一群体的特征。通过实证研究发现，当前公民自主提名参选人大代表的现象，虽然对传统的代表产生机制产生了冲击，但由于选民和自主参选人之间没有直接的利益联系，广大选民整体上仍然对参选人持冷漠态度。
就县级人大代表的产生机制来讲，学界的研究结论基本一致，认为当前我国县级直选实行的依旧是动员式的选举，参选率虽高，但选民对选举持漠不关心的态度。究其原因，还在于党的政治把关权的运作，造成了选民和候选人之间关系疏离，选举产生的民意代表与广大民众之间出现了断裂。这样选出的代表能切实履行代表民众管理国家事务，为民众利益负责的职责吗？这就提出了对县级人大代表履职的研究。
四、对县级人大代表履职的研究。
上世纪九十年代，欧博文通过与不同级别的人大代表的深度访谈来研究人大代表的行为和履职状态。他将中国人大代表按照不同的履职状态划分为三种基本类型，即消极者、代理人和进谏者，并分析了导致代表不同履职状态的原因。虽然是上个世纪九十年代的研究，但欧博文依旧洞察到了中国人大代表履职的独特之处，指出中国的人大代表“参加视察，主要是为了了解情况和向领导人汇报”，[12]“他们检查社会问题，而不是对政府部门进行监察，他们只从事支持当局的活动”[13]他认为中国的人大代表与西方的议员迥然不同，但也不像比较共产主义研究中那样，将中国的人大代表视为无足轻重的“橡皮图章”。
在总结人大代表履职状态的基础上，学者进一步研究了影响中国县级人大代表履职状态的影响因素，包括制度因素和代表个人因素两大类。就制度因素来讲，主要是对代表履职没有硬性的制度约束，代表即便不履职，也没有什么惩罚机制。有学者指出，当前我国法律法规对县级人大代表罢免和监督的规定过于原则化，缺乏可操作性；除了惩罚机制之外，我国现行的人民代表制度对代表履职的正面激励也不够，缺乏相应的履职保障[14]。有学者通过分析尽职尽责的代表履职的案例，指出微薄的代表履职补贴根本不足以满足代表走访调研的实际需要；除了物质条件之外，时间也是限制代表履职积极性的一个重要因素。许多代表忙于自己的本职工作，无暇顾及走访民意、调研社会问题的代表职责。因此，早在十几年前，就有学者建议将我国的兼职代表制改为专职代表制，以提高人大代表履职的绩效[15]。
针对县级人大代表是否应该实行专职化的问题，学者的意见并不一致。既有研究主要从代表履职的时间和物质保障，以及官员兼任人大代表影响监督权的发挥等角度，论述采取专职代表制的必要性。另一方面，有少数学者担心人大代表的专职化会带来精英民主的倾向，也有学者质疑我国实行人大代表专职制的条件是否具备[16]。对于人大代表专职制，无论是赞成还是质疑，都只是在宏观的规范分析的基础上得出的结论，缺乏坚实的实证基础。
就影响县级人大代表履职的个人因素来说，学者主要关注两个方面，一个是代表结构，一个是代表的角色认同。关于代表的身份结构对履职绩效的影响，主流研究采取的是规范分析的路径，认为官员较多、党员为主体的代表结构不利于人大代表行使立法权和监督权。但何俊志等利用模糊数据分析技术，对北京13个区县代表的构成和履职活动的数据进行了分析，发现代表的受教育程度、男女比例和企业代表的多少，并不构成代表履职绩效高低的必要条件。与规范研究的主流结论相反，该研究还发现，“那些有着较多的年龄大的代表、较多的干部代表和较多的党员代表的乡镇人大，反而在闭会期间的书面意见提出和评议活动的开展方面，有着更好的绩效。”[17]
针对当前我国县级人大代表的角色认同对其履职绩效的影响，学者普遍认为当前我国各级人大代表存在着角色认同错位的问题。如将人大代表视为政治荣誉，将自己视为行业代表，或者将自己视为摆设，这些导致代表履职意识薄弱，无法正确地履行职责。欧博文等学者则指出在改革开放的新时代，我国各级人大代表存在着角色冲突的问题，并分析了不同的角色认同对代表履职的重大影响，认为个人可以改善其身居其中的政治结构。
五、对县级人大代表罢免的研究
与我国选民罢免权行使不足的现状相一致，学界对县级人大代表罢免的研究也十分有限。既有的学术成果主要是对我国选举法等法律法规中有关人大代表罢免规定的规范分析。学者研究指出，我国人大代表罢免的规定存在着规避选民提出罢免、罢免主体间接转移、程序主体权责划分不清等问题。
除了对制度规范的分析，也有学者对县级人大代表的罢免流程进行了实证研究，发现除了制度规定设置的罢免程序障碍之外，在实际的政治生活中，代表的官员化特征和党管干部的原则都使选民的罢免权虚置。邱家军分析了选民提出罢免人大代表、选举单位罢免代表、上级组织罢免人大代表三种不同的案例，得出的结论是中国基层人大代表的罢免基本上与选民的意志没有关系。选民提出罢免的代表往往不会成功，而组织如人大常委会提出罢免的人大代表一般均能成功，即便是选民很拥戴的代表，组织也可以动用组织资源来实现其罢免意图[18]。
综上所述，海内外关于中国县级人大代表的既有研究为我们积累了丰富的实证资料和理论成果。但总体上看，这些研究的视野依旧局限在正式的政治体系内部，关注的主要是选举流程和人大代表与党委、行政和司法部门的工作人员之间的关系，对县级人大代表的社会基础的研究有待加强。政治系统理论认为，政治系统深受社会系统的影响，许多社会力量和社会因素的变化都会深刻影响政治过程，而政治发展的很多奥秘也需要在深层次的社会结构之中需找答案。因此，对县级人的民族志研究和社会学路径的研究值得开拓。
从纵向上来看，海内外对中国县级人大代表的研究经历了一个不断深化拓展的过程。早期的研究将县级人大及其代表看作是一个独立行动的主体，仅仅从代表自身的角色认同、行为模式以及代表制度的规定出发去研究县级人大代表。但随着研究的深入，学者逐渐意识到县级人大及其代表都处于外部政治环境的制约之中，开始将人大放在中国政治体制的大框架之下综合考量。这一时期对县级人大代表研究的中心议题是考察人大与一府两院以及地方党委的关系，治理话语成为这一阶段研究的主导。就已有的学术成果来讲，这一阶段的研究已基本成熟，尚未厘清的问题较少。
但这并不意味着中国县级人大及其代表研究的成熟，中国县级人大深层次的社会基础和县级人大代表在政治与社会治理中扮演怎样的角色，这部分研究尚未展开。县级人大的运行和变迁深受中国整体社会转型与变迁的影响，必须综合考察当代中国实际的社会生态，从社会分层、社会结构、利益分化等一系列因素对政治治理的实际需要出发，才能为县级人大改革找到正确的方向。
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责任编辑 张小莉