［摘要］党的十八大之后，基层党内民主建设被进一步融入国家治理体系的整体布局之中，体现了中央的新思路和新方向。能够更好地落实党员的权利主体成为党内民主建设的出发点，就是要唤醒党员对基层党组织的责任感和归属感。在制度建设方面，从过去单纯重视选举创新，过渡到同时强化民主选举、民主协商和民主监督三个环节，正在走向全面的民主闭环系统。为了更好地加强班子团结，监督、制约一把手的权力，严肃规范党内民主生活成为新时期党内民主建设的一项重要的工作任务。最后，作为执政党和基层社会的领导核心，党内民主需要与社会治理紧密对接，将党的行动放在社会治理的有机框架中，这样才能在党内孕育出民主的生命力。
［关键词］党内民主；社会治理；协商民主；党员权利
［中图分类号］D267
［文献标识码］A
［文章编号］1672-2426(2016)01-0030-04
党的十八大之前，全国各地在推行基层党内民主方面做出了不少大胆且有效的探索，但是党内民主的状况仍然不尽如人意，以至于有的干部群众对党内民主的未来充满了疑惑。党的十八大之后，中央在推进基层党内民主建设方面出台了不少行之有效的思路，展现了更为广阔的战略布局。结合实际问题和实践经验，基层党内民主已经被融入国家治理现代化的有机系统之内思考。
一、维护党员权利的主体地位
党员权利保障是党内民主赖以运转的根基，也是目前党内民主建设的主要方向。不少党员相信制度建设是党内民主的全部内容。应该承认，民主主要是一种制度载体，单纯从民主作风、民主风格、民主精神的角度理解民主并不利于民主的成长，反而会掩盖现实的问题。但是，民主建设中“人”的建设与制度建设同样重要，而人的建设本身也是某些制度建设的目标。民主毕竟由人来操纵，得有人去参与，要靠人去推行。权利意识是现代民主的精神动力，漠视政治权利的人只会天天计较自己的私人事务，把公共事务看成事不关己，由别人操心的事情。在党内，党员的权利更是一种远离私人领域的权利，而基层普通党员缺乏权利意识是一种普遍性的现象。尤其是在农村，许多党员完全不清楚什么是党员的基本权利，如何行使这些权利。在他们看来，党员所做的就是交党费、举手投票等例行公事的行为。入党只不过是个人日后发展的政治资历。有人把党内纪律原则“下级服从上级”理解为“一切跟着领导走”，把对党组织的忠诚曲解成对“一把手”的忠诚。尤其到了换届选举时，不少无职党员抱着“少我一个不少”的态度消极参与。在党务公开、监督一把手方面，本着“与世无争”、“依附心理”、“好人主义”的原则。归根到底是权利意识的淡薄。
针对这一问题，党的十八大报告提出：“保障党员主体地位，健全党员民主权利保障制度，这是对党员民主权利保障制度化提出的新要求，是推进党员有序政治参与、保障党员民主权利的基本要求。”这是从提高普通党员权利意识，维护党员基本权利入手，为推动党内民主建设储备精神势能。民主的原则首先在于平等。按照中央精神的指示，全党各级组织都要意识到，党员在基本权利方面是平等的，党内没有政治特权，党内民主的运转关键在于要“营造党内民主平等的同志关系、民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境。”结合习近平总书记“要着力净化政治生态，营造廉洁从政良好环境”的核心论述，保障党员权利不但是党内民主的本质和前提条件，更是破除特权思想、山头主义、人身依附等歪风邪气的出发点和不二法门。目前正在修订的《中国共产党党员权利保障条例》可望能够为党员权利的保障提供可以落实的操作性措施，让全体党员有规可依，以积极的姿态投身于党的民主事业之中。
二、注重民主协商和民主监督，构造闭环的民主系统
党的十八大之前我们党在党内民主建设上取得了不错的成就，例如广大农村实行的公推通选制度、两推一选制度，有效地结合了委任制和选任制双方的优势，实现了党的领导和人民当家作主的统一。发挥了普通党员群众与上级党组织两头的积极性和正能量，体现了我们党推动民主建设的能力和智慧。
不过，我们仍然看到，只要存在着选举，宗族势力、家族势力，乃至于黑恶势力就会有机可乘，而选举的不可控性会让上级组织加强对选举结果的控制，甚至不惜行政干预。因为，健康的民主制度离不开对权力的有效监督，而选举并非一种监督体制。在熟人社会当中，宗法制的残余浓厚，宗族势力和家族势力不会因工作成绩和能力选择支持对象，这导致选举很容易偏离原有的职能。民主是一个包括选举、监督、协商、民主生活在内的一个闭合系统，就算普通党员一人一票选出了村支部书记，如果他大权独揽、胡作非为，这样的民主是不健康的，或者说是不健全的。看似良好的选举程序却不一定带来有效的基层治理，这会让干部和群众失去对民主的热情，萌生“搞民主就是添乱”的想法。因此，我们之前的工作过于偏重选举制度建设，而今后的方向应该跳出“选举中心主义”，在民主监督和民主决策方面多下功夫。将民主作为一个系统的有机体，对一把手做到充分的监督，让普通党员群众，能深入决策过程，而不是只有在换届时才能行使自己的政治权利。
党的十八大报告中指出，要建设“民主讨论的政治氛围、民主监督的制度环境”，事实上为我们日后的工作指出了民主协商和民主监督两个着力点。早在2012年，中央纪委、中央组织部、民政部等十二个部委印发《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》，就明确了今后在农村的民主监督工作中，党组织在村务监督发挥领导核心的作用，这里面的重点是开展对党员的民主监督工作。为了能让党员发挥好自身的监督职能，首先要做好党内监督。不但一把手要接受普通党员的监督，还要接受其他村民和其他村干部的监督。除了健全“一事一议”制度外，要逐步推行村主要负责人廉政承诺制度，村民质询制度，把监督程序民主化、公开化。2015年6月，中办发布了《中共中央关于进一步加强社会主义协商民主的意见》指出：“各级党委要充分认识加强协商民主建设的重大意义，把协商民主建设纳入总体工作部署和重要议事日程，对职责范围内各类协商民主活动进行统一领导、统一规划、统一部署。要做到协商于决策之前和决策实施之中，根据各方面的意见和建议来决定和调整决策和工作，从制度上保障协商成果落地，使决策和工作更好顺乎民意、合乎实际。党委领导同志要以身作则，带头学习掌握协商民主理论，熟悉协商民主工作方法，把握协商民主工作规律，努力成为加强协商民主建设的积极组织者、有力促进者、自觉实践者，通过推进协商民主改善党的领导、加强党的领导、巩固党的执政地位。”这是中央第一次明确提出，党组织也应该掌握协商民主的基本工作方法。具体到基层党内民主建设而言，必须跳出单纯的“选举式民主”的思维惯性，实现对一把手的有效监督和普通党员群众的真实参与将是衡量民主质量更为重要的观察指标。从中央的精神来看，为了能够更好地实现民主协商和民主监督，党内民主建设也将走出“就党言党”的封闭化建设思路，并将党内民主作为基层社会治理的一个“部件”，与各种社会民主要素相对接、相融合，从基层社会当中吸收民主活力，内化为党内民主的强大生命力。
三、将党内民主融入基层社会治理之中
用党内民主带动人民民主是党内民主的价值追求，也是共产党组织在政治上、组织上先进性的集中体现。党是社会协商民主建设的总舵手。在逻辑上，只有党内协商民主水平提高了，才能正确、有效地引导社会各界协商民主，这是从制度建设的基本规律而言的。但是，在具体的操作层面，若要在党内完善协商民主机制，要让党的领导干部学会协商民主的方法，必须从社会中汲取养分，至少要让活跃在基层社会中的民主能量和民主智慧源源不断地注入党内，在党内形成制度框架，从而更好地引导社会各个领域协商民主建设。
基层党内民主建设的未来方向应该是与基层社会治理融为一体，让各级党组织站在党的领导的高度上思考如何让党内民主更好的引领基层社会的善治，充分调动社会治理的多元力量的积极性。就目前比较成功的案例而言，无论是河南邓州首创的“四议两公开”制度，还是四川成都地区自发形成的“村民议事会”制度，其用意都在于将基层社会治理当中普遍存在协商民主的动力，用制度化的方式与党内的民主决策程序有机对接，不但同时确保了在广泛群众参与的层面完成协商，也保证了党的组织更好地发挥作用。
“四议两公开”制度中的“四议”指的是党支部会提议、“两委”商议、党员大会审议，村民代表会议或村民大会决议。“两公开”是指决议公开、实施结果公开。在整个决策过程中，党组织不但要承担起决策的发起环节，而且要先行在党内完成普通党员对决策的参与和监督。将党内经过充分审核之后确定的提案，可以减少村民代表的协商成本。这套制度的优势在于，它科学地分配了“村两委”以及村干部和普通村民在决策过程中的权重与分工。党组织通过提议保证有效领导，“两委”通过商议完成“无缝对接”，最后交给普通村民们定夺。这一程序将监督贯穿于决策的全过程，先是普通党员的监督，后是普通群众的监督，对基层党内民主与社会民主对接具有一定的示范意义。而它的缺陷在于程序流程过长，而且基层党组织对村级协商民主的领导力不够。党内提议还是一个相对封闭的环节，对普通党员在决议制定过程中的参与方式缺乏明确规定，普通村民的任务究竟是监督还是协商议政，定位也不够清晰。相比之下，成都地区的村民议事会则充分体现了党对协商民主的领导。按照规则，每个季度，村党支部书记都要负责召集主持议事会，每户居民都可以出一名代表作为议事会成员。为了确保普通村民真实地表达自己的想法，议事会成员当中最多41%是党员，干部不能超过50%，否则老百姓的想法得不到真实的表达。每年年初，党组织就会一家一户搜集老百姓的意见，在众多意见中选择十到二十个，确定什么事情需要优先完成，十个以上村民就可以联名提出议题。党组织要负责审查议题的真实性与合法律性，违反法律和国家政策议题一律不纳入讨论。这种办法的优势在于很好地把党组织作为基层民主协商与民主监督的领导核心融入到基层治理的机制当中，程序环节少，减弱了一把手的个人意志，破解了村民们“形式上有权，实际无权”的尴尬。不足之处在于，议事会无法与村党组织的内部民主对接，党员是作为议事会成员与普通群众一起完成民主协商和民主监督的。因此，将党内民主融入社会治理之中，还需要党内民主生活制度的规范化做抓手。
四、营造规范的党内民主生活
要大力推进党内协商民主与党内民主监督，要求普通党员能够发表不同意见，能够有效监督党的领导机关和领导干部。“民主讨论”与建设社会主义协商民主的整体构架相结合，“民主监督”则体现为加强村务工作监督中发挥农村党员的带头作用，二者都是将党内民主建设融入整个基层民主的系统工作中，调动基层普通民众的力量推进基层党组织的民主制度建设和民主作风建设。民主生活会是我们党保持自身先进性的一项组织法宝，而非决策性质的工作会议。但是它对于营造健康的党内生活，让党支部会议和党员大会能够真正按照民主的程序和要求召开具有很强的引导力。基层党组织常常开不好民主生活会，归根到底一是害怕伤及人情面子，二怕得罪一把手，所以民主生活会本身也应该遵循一定的规范和技巧。
党的十八大之后，中央领导高度重视基层民主生活会的质量。中央在部署党的群众路线教育实践活动时提出了明确要求，要以整风精神开展批评和自我批评，开好民主生活会，并以身垂范。2013年6月22日-25日，中央政治局以专门会议的形式，严肃查找自身存在的问题，为全党上下示范民主生活会究竟该怎样开。习近平总书记在指导河北省委常委班子专题民主生活会时强调“批评和自我批评是一剂良药，是对同志、对自己的真正爱护。开展批评和自我批评需要勇气和党性，不能把我们治病救人的武器给丢掉了。”
基层开好民主生活会需要进一步探索操作性更强的程序机制。中央目前正在修订《党内民主生活若干规定》，为基层民主生活会提供具体的指导。而在批评与自我批评过程中有几条原则是需要慎重考虑的。首先应尽量先做自我批评后相互批评，这样可以让发言者的自我批评更加深刻，因为自我批评到位了，来自别人批评的“火力”也就会减弱，人要改错关键在于“知错”。其次，一把手应该带头做自我批评，而且应多自我批评，减少批评他人的时间和频率。再次，要做好民主生活会的会议记录工作，以备上级组织检查、考核所用。最后，要落实党内双重组织生活会制度。党的干部们不但要作为班子成员开民主生活会，也要作为党小组的一员参加小组的民主生活会，以时刻强调干部和普通党员的平等身份，有利于烘托组织内部的民主氛围。
从党的十八大以后中央推进基层党内民主的布局来看，开好民主生活会有利于解决现有的作风问题，为推动党内协商民主、民主监督减少阻力，消除负面情绪，从而进一步发挥党代表联系群众的积极性，让普通党员的基本权利得到保障。
五、加强基层党代表的履职能力
基层党内民主不但涉及同级党组织的内部关系，还涉及与上级党组织之间的关系。基层党员代表就是沟通基层与上级组织的重要桥梁纽带。为了改变长期以来基层党代表只是“举手代表”、“投票代表”，提不出议案的问题，2013年，中共中央组织部正式发布《关于试行乡镇党代会年会制的意见》，要求乡镇在两次环节的党代会之间，每年召开一次党代会。会议的主要内容分包括：(1)听取和审查乡镇党委、纪委工作报告。(2)听取乡镇党委领导班子成员述职、述廉，并对党委领导班子及其成员进行民主评议。(3)听取代表提案、提议和意见建议办理情况的报告。除此之外，会议还可听取和审查党费收缴、使用情况的报告；选举出席上一级党代会代表；探索补选乡镇党委、纪委组成人员；讨论决定乡镇有关重大问题。与会党代表还要对乡镇党委领导班子及其成员进行民主评议，评议结果将作为评价、调整乡镇党委领导班子及其成员的重要依据。
根据《意见》的要求，乡镇党委要为党代表履职提供平台，一方面帮助各村级党组织宣传、贯彻党的路线方针，执行上级党委和本乡镇党代会及乡镇党委的决议。另一方面，还要对下负责，积极反映群众的诉求，深入调查研究，广泛了解社情民意，及时提出提案、提议或重要建议。联系服务党员群众，力所能及地帮助他们解决实际的困难和问题。最后，党代表还要开展有效的民主监督，对乡镇党委班子成员提出询问和质询。乡镇党委的的工作决策和干部任免也要听取代表们的意见，邀请代表列席有关会议。
事实上，党代表年会制并非制度上的重大创新，而是为了落实党代表本职工作的必要之举。在这方面，基层一直以来不乏探索。党的十八大之前，以内蒙古林西县为代表的很多地方，都实行了党代表提案制。所有的乡镇党代表在5年履职期间内，拥有提案、提议、参与重大决策咨询的权利。对于党代表的提案，必须逐一交办相关单位落实。必须在三个月内办理完毕，对个别办理难度较大，在规定期限内不能办完的，在征得提出提案的党代表同意后，最迟不得超过6个月。同时，在更多的地方，出现了为了发挥党代表上传下达作用的工作室。这项制度最早出现在城市社区，现在也在向农村延伸。工作室主要承担着服务功能、沟通功能、信息汇集功能等，目的是让普通党员过上组织生活，联系群众宣传党的路线方针政策和上级党委的重大部署，掌握党员群众的思想动态。
从党内民主建设的宏观视角而言，党代表年会制、提案制和工作室制度对于基层普通党员的政治社会化具有极大的示范作用。首先，党代表可以亲身示范民主的基本常识，让党员们相信民主，自觉地加入推动党内民主建设中来。其次，党代表履职功能的发挥可以倒逼基层干部的民主行为。因为党代表不但承担着桥梁的作用，他们还可以向上级党委如实反映基层工作的实际情况，起到了一定的监督作用。基层干部的重大决策主动与党代表商议，可以形成基层党内民主的动力。最后，党代表履职可以激发普通党员的政治热情，自觉形成捍卫党内权利，投身公共事务中的习惯。在履职中，党代表的荣誉感会增强，提高基层群众对党组织的向心力。
目前，我国已经形成了一套包括组织制度、选举制度、监督制度、党员权利保障制度在内的推进党内民主的制度框架。但是，在基层的操作面上还不够完善。党的十八大之后无论是中央精神还是地方实践都明显朝着增强党内民主的内在系统性，党内民主与社会民主的衔接性以及规范党内生活方面前进。这说明我们党对于民主认识的深化，也让普通党员对党内民主的未来充满了信心。