［摘要］随着我国经济结构调整的不断深入，化解过剩产能工作力度的进一步加大，就业与职工安置问题日益突出。本文在实地调研辽宁化解产能严重过剩行业和典型企业以及对５００份工业企业调查问卷分析的基础上，对辽宁产能过剩行业面临的职工就业现状和潜在失业风险进行深入剖析和研判，研究提出了解决当前问题的途径以及相关对策建议。
［关键词］化解产能过剩；职工安置；促进就业；鼓励创业
［中图分类号］Ｆ０６１．５；Ｆ２４１．２１［文献标识码］Ａ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１６）０４－００５０－０６
［作者简介］宋帅官（１９８１－ ），男，辽宁庄河人，辽宁社会科学院副研究员，主要从事产业经济学研究。
姜瑞春（１９７６－ ），男，辽宁清原人，辽宁社会科学院副研究员，主要从事产业经济学研究。
２０１５年１２月，中央经济工作会议指出，当前我国经济中结构性产能过剩比较严重，“积极稳妥化解产能过剩”首次位列我国今年经济工作首要任务。辽宁产业工人规模庞大，化解产能过剩不可避免会产生就业问题，妥善解决化解产能过剩中的就业和职工安置问题，成为辽宁当前及今后一段时期重点任务之一。
一、辽宁工业领域职工就业现状
（一）产业工人规模庞大，重化工业吸纳就业能力较强
改革开放以来，辽宁作为全国重化工业基地，培育造就了一大批产业工人，为全省乃至全国经济社会发展做出了巨大贡献，时至今日，辽宁在工业领域仍存在较大规模的产业工人。截止到２０１５年前三季度，辽宁规模以上工业企业职工人数达３２８．６万人，国有企业职工人数达９３．２万人，占职工总数的２８．４％，其中，中央企业职工人数达４１．８万人，地方国有企业职工人数达５１．４万人。辽宁重化工业领域在吸纳就业方面仍发挥重要作用，职工规模达２８４万，占全省规模以上职工总数的７７％。从主要行业看，如图１。冶金行业就业人数４９．８万，规模仅次于河北省，占全国行业职工总数的１５％；煤炭行业就业人数１５．５万，占全国的３％；石化行业就业人数２７万，占全国的８．８％；农产品加工业就业人数２３万，占全国的６％；装备制造业就业人数１０６万，占全国的４％。从以上几大行业的全省就业分布来看，辽宁就业人数最多的行业集中在装备制造业和冶金产业，占全省规模以上工业企业就业人数的３２．２％和１５％。
（二）产能过剩行业多数为劳动密集型行业，涉及就业人数较多
过去十年辽宁老工业基地取得快速发展，迎来重化工业的“十年振兴”，也是恰好吻合我国过去十年经济发展周期和延续十多年的大宗商品超级周期。但随着我国经济进入新常态，国际国内市场萎缩，新一轮结构性产能过剩问题逐渐显现，钢铁、煤炭、石化等在辽宁较为集中的劳动密集型行业，成为产能过剩的“重灾区”。根据统计局对辽宁工业企业产能利用率的调查发现，全省４１个重点工业行业中产能过剩普遍存在，其中，产能利用率低于７５％－８０％之间，即存在轻度过剩的行业有７个；６０％－７５％之间，即显著过剩的行业有２６个；６０％以下，即严重过剩的行业有２个。共有３５个行业存在不同程度的产能过剩，占全部行业的８５％。目前这些产能过剩行业涉及职工人数３０４万，占规模以上工业企业职工总数的９０％以上，其中显著产能过剩行业涉及职工人数２３４．３万，占规模以上工业企业职工人数的７１．３％，如图２。
（三）工业领域就业人数现周期性波动，新一轮产能过剩对就业影响较大
２００５年以来，随着辽宁老工业基地振兴的政策和市场效应显现，企业效益不断提高，工业领域就业人数持续增加，如图３。职工人数由２００５年的２７６．５５万人增加到２０１０年的４０１．７４万，每年新增就业６２．６万，年均增加８％，为扩大辽宁就业发挥了重要作用。随着金融危机的滞后性影响，工业企业职工人数在２０１１年出现短暂下滑，但在国家及全省短期投资拉动作用和项目带动效应的影响下，辽宁就业人数逆势上涨。２０１３年以来，国际市场萎缩蔓延到国内市场，传统工业企业经营效益大幅下降，就业人数开始呈现下滑趋势，这与新一轮产能过剩周期基本吻合。另外从辽宁重化工业和国有企业的职工就业情况来看，也基本符合其波动规律。
二、产能过剩下辽宁工业领域的潜在失业风险
（一）企业亏损严重，大面积降薪裁员的风险加大
当前严峻的经济形势对辽宁工业经济影响较大。截止到２０１５年１０月，辽宁规模以上工业亏损企业占全部企业的１５％以上，利润总额同比下降２６％，亏损面仍持续扩大。从对全省５００个工业企业的问卷调查结果显示，“亏损”和“严重亏损”的企业占比分别为３６．５％和１０．６％，这两类企业占比之和达４７．１％。受企业经营效益的影响，这些产能过剩行业存在大量闲置职工，不得不通过降薪和转岗等方式降低人力成本。调查这５００家企业涉及到的５６万职工中，下岗、失业有１０４４４人。绝大多数企业不能足额发放工资，其中钢铁行业占１４％，煤炭行业占３０％，水泥行业占１５％，装备制造行业占９％。未来一段时期内，随着产能过剩问题愈发突出，企业效益进一步恶化，辽宁产能过剩行业富余人员转移安置压力巨大，会慢慢拖垮企业，最终可能引发大面积降薪裁员。
（二）企业要素生产率下降，新增就业岗位饱和与职工下岗转岗并存
辽宁产能过剩的影响间接体现在企业生产效率开始下降。如图４和图５，２００５—２０１５年期间，辽宁规模以上工业人均销售收入和人均利润总体上呈现稳步上升趋势，但２０１３年出现产能过剩以后，人均销售收入和人均利润开始下滑，说明企业生产效率下降，企业正在通过转岗、带薪留职甚至裁员等方式解决岗位冗员问题。这一方面造成企业现有职工隐形失业风险加大，致使职工生产生活受到影响，另一方面造成企业吸纳新增就业能力减弱。从对全省５００个工业企业的问卷调查结果显示，认为当前宏观经济形势“较好”，并考虑继续加大人力资本投入的企业不足１０％；认为当前宏观经济形势“一般”，近一两年内不打算招聘新员工的企业占比分别为１９．３％和７２．９％。调查中有５３．４％的企业没有追加投资意愿，其中，５５％的钢铁企业、６６％的煤炭企业、６２％的水泥企业、３３％的装备制造企业、４２％的化工企业没有投资意愿。
（三）企业负债率居高，企业人力成本负担加重
２０１３年以来，辽宁产能过剩与企业债务相互交织、相互加强，成为拖累辽宁经济发展的主要原因之一。辽宁快速发展的十年主要靠高投入、高负债维持，造成企业债务居高不下，极易引发债务风险连锁反应，即，企业融资成本愈来愈高、利息支出快速攀升、工资刚性特征致使企业人力成本不降反升，企业发展难以为继。企业一旦资金链断裂，银行集中抽贷，将可能导致短期内大量失业人员增加，潜在失业风险巨大。如图６。从辽宁与全国比较来看，自２００５年以来，辽宁规模以上工业资产负债率均高于全国平均水平，２０１４年以来，辽宁工业企业资产负债率显著上升。从重点行业的国有企业负债情况来看，２０１２至２０１５年期间，沈阳机床集团负债率由８１．８６％增加到８２．６％，沈鼓集团负债率由７４．６１％增加到７８．６９％，阜矿集团负债率由６９．５６％增加到７５％，凌钢集团负债率由６７．８％增加到７６％，省内多数国有企业的负债率都超过了“７０％”警戒线。另外，与生产资料成本不断下降的现实状况相对应的是，企业员工工资成本占企业成本支出中的比重越来越高，成为企业效益下滑的首要原因。
（四）存在大批“僵尸企业”，职工的生产生活受到影响
目前，辽宁由于产能过剩等原因导致的“僵尸企业”规模超过十万家，这些“僵尸企业”的存在不仅严重拖累辽宁经济发展，也挤占了产业发展空间，增加辽宁产业转型升级难度。虽然具体产能过剩行业的“僵尸企业”数量无法统计，但通过从对全省５００个工业企业开展的问卷调查结果显示，当前处于“停产”和“半停产”的企业有１３７家，占比２７．５％。调研发现，全省民营矿厂绝大多数处于停产状态，抚顺市全市仅剩一家铁矿石开采企业艰难运营。国有企业由于承担着巨大的社会责任，多数只能“宁亏不停”，“死不了”、“退不出”。２０１５年，辽宁规模以上国有工业企业亏损面达４３％以上，以煤炭行业为例，铁法能源、阜矿集团及抚矿集团等三家国有煤炭企业累亏１５．４亿元，职工人数１０．８万人，职工工资随时面临停发风险。阜新矿业集团累计解除劳务用工５０００余人，整体降薪４０％，铁煤集团一线职工降薪１０％。
（五）结构性产能过剩，就业结构矛盾较为突出
辽宁产能过剩呈现结构性特征，低端产品产能过剩与高端产品供给不足并存。如机床行业，沈阳机床和大连机床是当今世界最大的机床生产商，主要产品一直是中低档数控机床，目前这些市场需求近于饱和，而本钢的高附加值、高技术含量的产品出口量已经连续五年位居全国首位，先进产能呈现供不应求的局面。由于结构性产能过剩，辽宁存在用工荒与就业难并存现象，一方面高端人才短缺，省内丰富的高校资源和人才资源不能得到有效补充，人才流失严重。另一方面，产能过剩严重的行业就业饱和，服务业及新兴产业重塑能力不足，吸纳新增就业和下岗转岗职工数量有限。
三、促进辽宁产能过剩行业职工转岗再就业的对策建议
（一）完善政策体系
１．市场主导与政府托底相结合。化解过剩产能过程中切实做好职工安置和就业工作，既是市场经济发展的要求，也是政府的民生责任。因此在建立公平有序的市场竞争环境的同时，政府要着力优化市场环境，加强市场监管，完善企业退出机制，制定社会托底政策，承担起政府应承担的责任，减轻企业的负担。
２．适度放权与加强监管相结合。成立全省化解产能过剩领导小组，必要时制定产能过剩风险应急预案。出台全省化解产能过剩就业与职工安置措施，创新方式方法，打破政策和制度瓶颈，在资金来源、设置专项、失业保险基金的使用等方面要因企施策，灵活运用。因存在厂办大集体等历史遗留问题，建议给国有企业更大可操作空间，制定企业有针对性、操作性强的促进就业与职工安置实施办法，政府加强跟踪和监督管理。
３．统一政策与专项扶持相结合。将化解产能过剩中分流出来的职工统一纳入目前就业政策扶持范围内，享受现有的创业就业政策。针对不同行业企业职工状况制定专项政策，如制定解决企业欠缴社会保险费和经济补偿金政策，社会保险关系转移接续政策；适当降低困难企业社会保险费率，减轻企业负担，基金缺口由财政给予补贴；采取措施帮助因化解产能过剩而关停的小微企业主二次创业，为其提供创业培训、技术转让、小额信贷、经营场所等援助。
４．鼓励创业与风险补偿相结合。政府在现有鼓励创业政策体系中加入抗风险环节的设计，可以是向创业期间暂时没有收入造成家庭生活困难的创业职工提供一定数额的生活补助，也可以是向创业失败并造成家庭生活困难的创业职工提供一定数额的债务分担，等等，从而提高受影响职工的抗风险能力，增强其创业意愿。
（二）完善资金保障体系
１．加大财政资金扶持力度，增设职工安置专项资金项目。各级财政应加大对化解产能过剩企业就业与职工安置工作的支持力度，建立化解产能过剩专项奖补资金，增设职工安置列支项目。专项奖补资金要首先用于化解产能过剩企业就业与职工安置工作，政府财政转移支付资金可向化解过剩产能任务重、经济相对落后的地区适当倾斜。
２．拓宽就业专项资金使用渠道，支持化解产能过剩企业的转岗培训。目前就业专项资金结余较多但使用渠道较窄，因此有必要适当拓宽就业专项资金使用渠道，充分发挥就业专项资金促进就业的作用，加大对化解产能过剩企业的培训支持力度，鼓励企业转型升级，切实减轻企业负担，帮助企业渡过难关。
（三）完善公共服务体系
１．建立防止人才流失机制。要充分认识可能出现的人才大量流失的严峻性，在超常之时，采取超常之举，应对超常之势，守住辽宁“工匠”队伍这些“家底”。健全完善人才库，加强和改进对各类人才的动态管理。健全完善人才评价激励机制和服务保障体系，改进职工技术职称评定制度，拓展晋级晋升空间，提高技术工人待遇，为培养造就“高精尖缺”等人才开辟渠道。加大知识产权保护力度，搭建更加便捷的技术创新成果转化平台，积极探索鼓励支持技术研发、科技创新等资金、税收政策保障措施。
２．创新就业培训的工作机制。转变政府、企业和职工在就业培训中的角色，改变政府主导就业培训的局面，完善就业培训投入、考核和奖励机制，发挥企业在就业培训中的技术优势，增强职工在就业培训中的自主选择性，激发企业和职工的培训热情，提高共同参与的积极性，形成三方合力推进的良性循环的培训模式。
３．发挥工会在保障民生方面的作用。工会服务帮扶工作是社会救助的重要补充，要把这项工作纳入到政府民生工程的大篮子中通盘考虑，同时适当加大政府财政对工会帮扶资金投入。利用工会的组织优势，跟踪了解掌握职工特别是产能过剩、经营受困的行业企业职工的生产生活状况，广泛开展“送温暖”和职工生活互助互济等惠民活动，及时把党和政府的温暖送到职工的心坎上；依托工会服务帮扶体系，及时对特困职工家庭进行救助救急，确保不让一名职工因为生活困难过不下去，促进职工队伍和社会和谐稳定。利用工会组织的资源优势，广泛开展职工就业、创业和职业技能等培训活动，不断提高职工的就业创业能力。
责任编辑 魏亚男